Double-counting parliamentary mandate periods: prohibition on claiming both service pension and age-limit allowance for identical service years

Şedinţa publică din data de 16 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. x/2017, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinet Secretat General, anularea, în tot, a Ordinului nr. 1091/14.09.2017, emis de pârât, anularea, în tot, a actului administrativ nr. 2/9365/11.10.2017, emis de pârât cu titlu de răspuns la plângerea prealabilă formulată de reclamant, obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin în favoarea acestuia prin care să se dispună acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârsta, în baza Legii nr. 96/2006 începând cu data de 01.02.2017, corespunzător lunii următoare depunerii cererii înregistrata sub nr. x/27.01.2017 şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1881 din 19 aprilie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate în punctul I.2, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând recurentul casarea, în tot, a sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare in judecată, astfel cum a fost formulată şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de soluţionarea cauzei, constând în onorariu de avocat.

În motivarea căii de atac promovate, a apreciat, dintr-o primă perspectivă, recurentul - reclamant că prima instanţă a stabilit, în mod eronat, natura juridică a Hotărârii nr. 1/2016 ca fiind cea a unui act administrativ, când, în opinia recurentului, aceasta reprezintă doar un act juridic cu caracter administrativ, considerând că prin intermediul hotărârilor Birourilor Permanente pot fi dispuse doar măsuri administrative şi nu şi unele normative.

Totodată, arată recurentul că instanţa de fond a apreciat, eronat, că prezumţia de legalitate a Ordinului nr. 1091/14.09.2017 nu a fost răsturnată, omiţând judecătorul fondului să observe că refuzul exprimat prin intermediul acestui act administrativ nu a fost întemeiat pe o interdicţie reglementată de Legea nr. 96/2006, ci pe prevederile art. 3 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a sus indicatului act normativ, ce au fost emise de Birourile permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, prevederi apreciate de recurent ca având natura unui adaos nepermis la textul art. 49 din Legea nr. 96/2006.

Susţine recurentul că prin demersul său de a reglementa în sus indicatele prevederi ale Hotărârii nr. 1/2016, interdicţia valorificării aceloraşi perioade de mandat parlamentar atât în vederea obţinerii pensiei de serviciu, reglementată de Legea nr. 7/2006, cât şi pentru a fi obţinută indemnizaţia de limită de vârstă, guvernată de Legea nr. 96/2006, pârâtul a încălcat prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, iar în virtutea principiilor de aplicabilitate şi de prioritate a izvoarelor de drept, judecătorul fondului trebuia să dea prioritate prevederilor Legii nr. 96/2006.

Astfel, în opinia recurentului norma în discuţie instituie o categorie nouă de parlamentari, în privinţa cărora a fost reglementată o interdicţie de a obţine indemnizaţia de vârsta, ce nu se regăseşte printre cele stipulate în art. 49 din Legea ne. 96/2006, iar o astfel de categorie este cea a parlamentarilor care au solicitat, iniţial, pensie de serviciu în temeiul Legii nr. 7/2006.

Mai susţine recurentul că prevederile art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2016, în felul în care au fost formulate, reprezintă un demers fără justificare rezonabilă, obiectivă, raţională, fiind un text ce dă naştere unui abuz, căci problema nu o constituie utilizarea unei perioade din vechimea în muncă a asiguratului, ci obţinerea de foloase necuvenite din folosirea simultana a aceleaşi perioade, evocând recurentul şi practica Curţii Constituţionale, ce consideră că o norma este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane să-şi corecteze conduita şi atunci când oferă o anumită garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.

De asemenea, menţionează recurentul că există o lipsă de corelare între prevederile normative, dată fiind contradicţia dintre dispoziţia imperativă a Legii nr. 7/2006 cuprinsă în art. 731 alin. (9) şi prevederile art. 3 alin. (5) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 96/2006, în sensul că primul act normativ prevede obligativitatea valorificării perioadelor în care funcţionarul public parlamentar a avut calitatea de deputat/senator în vederea calculului stagiului de cotizare în structurile parlamentare, iar cea de-a doua penalizează o astfel de valorificare, prin instituirea unei ipoteze de exceptare a parlamentarilor ce au beneficiat de pensia de serviciu, de la acordarea dreptului la indemnizaţia pentru limită de vârstă. Mai mult, recurentul apreciază că o astfel de lipsă de corelare generează şi un caracter discriminator al normei contestate, întrucât diferenţiază beneficiarii legii în funcţie de valorificarea sau nu a perioadelor de mandat în sensul obţinerii pensiei de serviciu.

Printr-o altă critică, apreciază recurentul că judecătorul fondului a desconsiderat efectele pe care le produce, în prezenta cauză, actul său de renunţare la dreptul la pensia de serviciu acordată potrivit Legii nr. 7/2006, atestat de înscrisurile emise de Casa de Pensii Sector 1 Bucureşti, ce fac inclusiv dovada primirii, pentru anul 2017, doar a pensiei de limită de vârstă.

Nu în ultimul rând, recurentul clamează o încălcare de către prima instanţă a prevederilor art. 51 alin. (3) din O.U.G. nr. 103/2017, coroborate cu art. 77 din Legea nr. 7/2006, ce reglementează un drept de opţiune în favoarea persoanelor care îndeplinesc condiţiile pentru obţinerea mai multor pensii de serviciu/indemnizaţii pentru limită de vârstă, prevăzute de legi cu caracter special.

4. Apărarea formulată în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimatul - pârât Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinet Secretar General a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Răspunsul la întâmpinare

La data de 3 iunie 2019 recurentul a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor invocate de intimat.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 14 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 16 septembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul şi normele legale incidente, dar şi de apărările expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că petitul principal, cu care recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ, a constat în solicitarea de anulare a Ordinului nr. 1091/14.09.2017 emis de către autoritatea pârâtă, prin care a fost respinsă cererea recurentului de acordare a indemnizaţiei pentru limita de vârstă în baza Legii nr. 96/2006. Astfel, petitele privind anularea actului administrativ nr. 2/9365/11.10.2017, emis de pârât cu titlu de răspuns la plângerea prealabilă a recurentului sau cel privind obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin în favoarea acestuia, prin care să se dispună acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârsta, în baza Legii nr. 96/2006 începând cu data de 01.02.2017 şi până la data de 27 februarie 2021 - data abrogării prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, prin Legea nr. 7/2021 (potrivit precizărilor realizate de recurent în şedinţă publică), au un caracter accesoriu.

Soluţionând cauza, curtea de apel a constatat că ordinul contestat este legal, reţinând că recurentul-reclamant nu avea posibilitatea de a valorifica, de două ori, aceeaşi perioadă de mandat în vederea obţinerii unui număr de două categorii de drepturi distincte, soluţia instanţei de fond fiind însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate, Înalta Curte constată că sunt nefondate susţinerile expuse prin memoriul de recurs, prin care este contestată legalitatea dezlegării date de prima instanţă chestiunii naturii juridice a Hotărârii nr. 1/2016 a Birourile permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 8 aprilie 2016.

Astfel, analizând în concret Hotărârea nr. 1/2016, Înalta Curte observă că prin intermediul acesteia au fost aprobate Normele metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, reprezentând aşadar un act emis în vederea organizării legii sau a executării în concret a acesteia, prin care sunt reglementate condiţiile în care iau naştere, se modifică sau se sting raporturi juridice în legătură cu dreptul deputaţilor şi senatorilor la indemnizaţia pentru limită de vârstă, conţinând reglementări aplicabile unui număr nedeterminat de persoane.

În acest sens, instanţa de control judiciar are în vedere că, prin art. IV din Legea nr. 357/2015 pentru completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, a fost stabilită în favoarea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului competenţa de adoptare a hotărârii.

În acelaşi context, Înalta Curte reţine că art. 481 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 (devenit, ulterior, art. 49) prevede că:

"(11) Modul de aplicare a prevederilor prezentului articol se stabileşte prin norme metodologice, aprobate de Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului."

În consecinţă, Înalta Curte constată că Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, după cum legal a reţinut şi prima instanţă.

În ceea ce priveşte susţinerile intimatului - pârât Parlamentul României, privind natura juridică a Hotărârii nr. 1/2016 de act parlamentar, iar nu de act administrativ, al cărui domeniu de reglementare ar decurge din însuşi mandatul parlamentar a cărui exercitare se supune exigenţelor regimului juridic de drept constituţional, Înalta Curte observă că astfel de aspecte au fost evocate şi în faţa primei instanţe, însă dezlegarea dată de către judecătorul fondului chestiunii în discuţie (natura juridică de act administrativ a hotărârii) nu a fost recurată în cauză de pârât, sens în care, în virtutera art. 430 C. proc. civ., acestfel de apărări nu pot fi reţinute de instanţa de control judiciar.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite nici criticile aduse de recurentul - reclamant sentinţei atacate, prin care acesta invocă aspecte ce vizează, în realitate, legalitatea sus indicatei Hotărâri nr. 1/2016 (astfel cum sunt acestea expuse în filele x ale petiţiei de recurs), întrucât, în cadrul demersului judiciar ce face obiectul litigiului pendinte, recurentul - reclamant nu a înţeles să învestească instanţa de contencios administrativ cu un capăt de cerere privind anularea unui astfel de act administrativ cu caracter normativ ori măcar cu anularea prevederilor art. 3 alin. (5) din cuprinsul acestuia.

Or, întrucât potrivit prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ doar în cadrul unei acţiuni în anularea acestuia, faţă de limitele învestirii instanţelor de contencios administrativ generate de petitele cererii de chemare în judecată formulată de recurentul - reclamant, nu poate fi realizat, în cauza de faţă, un control al legalităţii Hotărârii nr. 1/2016 (ca act administrativ cu caracter normativ).

Totodată, Înalta Curte consideră că, din perspectiva verificării legalităţii actului administrativ cu caracter individual reprezentat de Ordinul nr. 1091/14.09.2017, emis de către autoritatea pârâtă, nu poate fi reţinută, în prezenta cauză, nici incidenţa mecanismului ce permite instanţei, în virtutea principiului ierarhiei actelor normative, să dea prioritate textului normativ cu forţă juridică superioară, respectiv să aleagă dacă aplică un text normativ derivat sau textul normativ primar, întrucât un astfel de mecanism se poate aplica exclusiv în ipoteza în care actul normativ derivat conţine prevederi ce sunt excedentare cadrului stabilit de legea în executarea căreia a fost emis.

Examinând, conform principiului sus indicat, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, conţinutul dispoziţiilor art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2016 prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 96/2006 (în temeiul căreia dispoziţiile în discuţie au fost emise), Înalta Curte apreciază că nu este incidentă situaţia premisă a sus indicatului mecanism, normele în discuţie fiind emise în limitele statuate de norma primară, fără a adăuga la aceasta.

Din observarea comparativă a prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006 cu cele ale art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2006, conform cărora:

"Deputaţii şi senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu pot valorifica aceleaşi perioade de mandat şi pentru a solicita indemnizaţia pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, republicată", rezultă că acestea din urmă au o evidentă natură de reglementare a manierei de aplicare a dispoziţiilor din Legea nr. 96/2006, statuând asupra parametrilor de identificare a acelor mandate ce pot fi valorificate în vederea acordării indemnizaţiei pentru limită de vârstă.

Astfel, norma primară reglementează cerinţa generică a exercitării anterioare a unor mandate de parlamentar, în timp ce norma derivată conţine, în esenţă, reglementări prin intermediul cărora autoritatea abilitată a statuat doar asupra caracteristicilor aferente acelor categorii de mandate ce au vocaţia de a genera drept de indemnizaţie.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2016 nu adaugă la Legea nr. 96/2006 întrucât prin intermediul acestor prevederi nu se reglementează o situaţie nouă în care un deputat sau senator nu are dreptul la indemnizaţia pentru limită de vârstă, care să nu fi fost reglementată şi prin Legea nr. 96/2006 şi nici nu instituie o interdicţie de cumulare a indemnizaţiei pentru limită de vârstă cu orice tip de pensie stabilită în sistemul public de pensii sau în alt sistem de pensii neintegrat sistemului public, ci vine să reglementeze modalitatea în care pot fi valorificate perioadele de mandat de către deputaţi şi senatori în ipoteza în care aceşti beneficiază de pensia specială de serviciu, stabilită potrivit art. 731 din Legea nr. 7/2006, instituind imposibilitatea valorificării perioadelor de mandat atât pentru obţinerea pensiei de serviciu, cât şi pentru obţinerea indemnizaţiei pentru limita de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006.

Faţa de aceste aspecte, Înalta Curte consideră nefondate criticile aduse de recurent manierei în care, verificând raportul dintre norma primară şi cea derivată, prima instanţă a reţinut că aceasta din urmă are exclusiv natura unui act de organizare a modului de aplicare a prevederilor Legii nr. 96/2006, iar ordinul nr. 1091/14.09.2017 a fost emis în mod legal şi temeinic de către pârât, recurentul-reclamant neavând posibilitatea de a valorifica de două ori aceeaşi perioadă de mandat în vederea obţinerii a două categorii de drepturi distincte.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, dispoziţiile criticate nu încalcă nici dispoziţiile art. 731 alin. (9) din Legea nr. 7/2006 care instituie o normă de favoare ce permite valorificarea perioadelor de mandat parlamentar în vederea obţinerii pensiei speciale de serviciu reglementată de Legea nr. 7/2006, prevederile art. 3 alin. (5) din Hotărârea nr. 1/2006 neinstituind norme arbitrare şi nici discriminare între beneficiari, fiind aplicabile tuturor deputaţilor şi senatorilor.

De asemenea, nefondate sunt şi aspectele prin care recurentul clamează o desconsiderare, de către prima instanţă, a efectelor produse de cererea sa de renunţare la pensia de serviciu a funcţionarului public parlamentar, Înalta Curte observând că prin Decizia nr. 207583/01.02.2017 Casa Teritorială de Pensii Sector 1 Bucureşti a dispus doar suspendarea punerii în plată a pensiei, conform art. 114 alin. (4) din Legea nr. 263/2010. Or suspendarea produce doar efecte privind temporara sistare a plăţii pensiei, fără a genera o încetare/stingere a dreptului de protecţie socială, în sine.

Astfel, dreptul la pensie constituit prin emiterea deciziei nr. 207583/19.01.2016 privind pensia de serviciu a recurentului, în calitate de funcţionar parlamentar, nu a încetat, cum tinde să susţină recurentul, fiind suspendată, urmare a solicitării recurentului, doar obligaţia corelativă de plată ce incumba instituţiei de asigurări. Mai mult, după cum a învederat, de altfel şi Casa de Pensii a Municipiului Bucureşti, prin adresa nr. x/20.04.2017, dreptul recurentului la plata unei astfel de pensii este, conform prevederilor art. 115 din Legea nr. 263/2010, susceptibil de reluare, recurentul putând solicita repunerea în plata a pensiei de serviciu oricând consideră necesar. Pe cale de consecinţă, la data emiterii Ordinului nr. 1091/14.09.2017, în patrimoniul recurentului se regăsea dreptul acestuia la pensia de serviciu, care continua să existe, un astfel de aspect fiind de natură a genera excluderea acelor perioade de mandat parlamentar utilizate pentru stabilirea unui astfel de drept din categoria celor ce puteau fi valorificate spre a beneficia de indemnizaţia pentru limită de vârstă. Pe cale de consecinţă, făcând o corectă aplicare a normelor de drept material, prima instanţă a reţinut corect că nu există un refuz nejustificat al pârâtului de acordare a dreptului la indemnizaţia reglementată de Legea nr. 96/2006, sus indicatul act administrativ cu caracter individual fiind emis cu respectarea parametrilor de conformitate impuşi de prevederile legale incidente.

Cât priveşte criticile recurentului, prin care acesta clamează o nelegalitate a hotărârii primei instanţe, ce ar deriva, în opinia sa, din încălcarea dreptului de opţiune reglementat art. 51 alin. (3) din O.U.G. nr. 103/2017, coroborat cu art. 77 din Legea nr. 7/2006, acestea reprezintă, în fapt, un set nou de critici de nelegalitate aduse actelor administrative atacate, ce vizează o chestiune de drept având o cauză juridică proprie, argumente ce nu au fost invocate în faţa instanţei de fond. Or, în considerarea prevederilor art. 478 alin. (3), art. 483 şi art. 494 C. proc. civ., întrucât obiectul căii extraordinare de atac a recursului este limitat la analizarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de apărările evocate în faţa acesteia, astfel de argumente nu pot face obiectul unei prime analize direct în calea de atac a recursului.

Cât priveşte evocarea de către recurent a aspectelor statuate prin Decizia nr. 43 din 14 octombrie 2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Înalta Curte observă că acestea vizează o materie străină de obiectul prezentului litigiu, neavând incidenţă, în cauză.

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinţei recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1881 din 19 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1881 din 19 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 septembrie 2021.