Suspension of government decision on public sector reorganization: failure to prove well-justified case and imminent harm for interim administrative measures.

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării H.G. nr. 380/2020 până la soluţionarea cauzei care vizează anularea actului.

Ministerul Finanţelor Publice a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea Guvernului României.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 733 din 31 iulie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia lipsei de obiect şi excepţia lipsei de interes, a fost admisă cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor Publice în favoarea pârâtului şi a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 733 din 31 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, rejudecarea cauzei în fond şi admiterea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 380/2020, astfel cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond, în mod incorect a considerat că motivele invocate nu ar întruni elementele unui caz bine justificat, deşi în alte două speţe având acelaşi obiect aceasta a reţinut existenţa cazului bine justificat.

A criticat soluţia primei instanţe în ceea ce priveşte reţinerea conform căreia nu rezultă încălcarea unui text dintr-un act normativ, susţinând că întreaga procedură de elaborare şi iniţiere a actului administrativ a fost viciată prin faptul că nicio structură din Ministerul Finanţelor Publice nu a elaborat proiectul de Hotărâre de Guvern, singura structură care era în măsură să emită o viză de legalitate pe proiectul de hotărâre era Direcţia Generală Juridică, însă aceasta a fost exclusă din procesul de elaborare a regulilor procesului de reorganizare, iar structura de resurse umane care trebuia să redacteze proiectul, singura structură pe care atât vechea lege cât şi Codul administrativ o menţionează în dispoziţiile lor, nu a fost de asemenea implicată.

A susţinut că iniţiativa promovării actului administrativ a aparţinut Ministrului Finanţelor Publice iar nu Ministerului Finanţelor Publice aşa cum prevăd dispoziţiile legale în materie, or, dreptul să iniţieze proiecte de acte normative au autorităţile publice iar nu conducătorii acestora, în speţă ministrul încălcând în mod direct prevederile art. 56 alin. (4) din Codul Administrativ.

O altă critică adusă sentinţei de fond priveşte modul în care a fost soluţionat motivul privind lipsa consultării Comisiei Paritare şi obligativitatea acesteia, apreciind recurenta că neconsultarea acestei comisii este evidentă şi uşor de constatat la o analiză prima facia, în pofida afirmaţiilor din sentinţa reculată că era necesară dezlegarea fondului pentru aceasta.

Totodată s-a mai arătat că nu au fost respectate prevederile de transparenţă decizională şi că prima instanţă a preluat teza iniţiatorului MFP care o transformă pe recurenta-reclamantă în reper al respectării acestui principiu al transparenţei.

A criticat modul în care prima instanţă a soluţionat aparenţa de nelegalitate constând în lipsa de motivare a urgenţei adoptării hotărârii de guvern, precizând că de câte ori instanţa de fond nu a avut argumente pentru a combate aparenţele de nelegalitate a actului a invocat faptul că nu poate cerceta această problemă întrucât ţine de acţiune în anularea actului şi că Nota de Fundamentare nu conţine nicio referire la vreun motiv de urgenţă.

În ceea ce priveşte avizarea de către Ministerul Justiţiei a actului administrativ atacat a susţinut că Ministerul Justiţiei nu a admis posibilitatea, ci a atras atenţia iniţiatorului cu privire la insuficienta motivare a măsurilor dispuse prin actul administrativ, la faptul că nu se regăsesc în proiect referiri la impactul noii reglementări asupra personalului contractual, încălcându-se prevederile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, atât sub acest aspect, cât şi al nerespectării termenului de 6 luni de la ultima reorganizare.

Un alt motiv de nelegalitate al sentinţei recurate vizează modul în care instanţa de fond a soluţionat aparenţa de nelegalitate privind încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul Administrativ, susţinând recurenta-reclamantă că în sentinţele nr. 464/2020 şi nr. 712/2020, în care a fost admisă suspendarea executării H.G. nr. 380, încălcarea acestor prevederi a fost apreciată a contribui la existenţa unui caz bine justificat.

Referitor la reţinerea primei instanţe privind existenţa avizului Consiliului Legislativ, recurenta a apreciat că instanţa a dat dovadă de superficialitate în parcurgerea informaţiei prezentate în dosar, arătând că în acţiunea introductivă a menţionat că pentru forma aprobată în şedinţa din 7 mai 2020 s-a emis un astfel de aviz însă ulterior adoptării acesteia, dar în ceea ce priveşte proiectul adoptat în şedinţa din 14 mai 2020, devenit H.G. nr. 380/2020, nu a existat avizul Consiliului Legislativ.

În fine, recurenta-reclamantă a criticat faptul că prima instanţă a considerat că nu este îndeplinită nici cea de a doua condiţie impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, referitoare la pericolul producerii unei pagube iminente, susţinând că este un fapt evident că desfiinţarea direcţiei pe care a condus-o are ca efect desfiinţarea implicită a funcţiei cu consecinţa pierderii locului de muncă şi a veniturilor, a stabilităţii în funcţia publică.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-intervenient Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului în raport de prevederile art. 489 alin. (1) şi alin. (2) C. proc. civ. raportat la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., susţinând că demersul recurentei se rezumă la o preluare a aspectelor de fond întocmai cum au fost prezentate în faţa primei instanţe, fără a arăta de ce hotărârea primei instanţe încalcă norme de drept material.

Pe fondul recursului a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente sitaţiei de fapt reţinute.

Intimatul-pârât Guvernul României a transmis la dosar note scrise prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă ca nefondat.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare formulat de recurenta-reclamantă, aceasta a solicitat respingerea apărărilor intimatului-intervenient şi admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 26 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 14 aprilie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind amânată la data de 15 septembrie 2021.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-intervenient, având în vedere că argumentele expuse prin memoriul de recurs se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., neputând fi reţinută susţinerea că sunt reluate doar apărările din cererea de chemare în judecată.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înstanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării H.G. nr. 380/2020 până la soluţionarea cauzei care vizează anularea actului.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamanta formulând critici de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., vizează în opinia recurentei aşa zisa motivare contradictorie a instanţei de fond, care, deşi consideră că reclamanta justifică un interes practic în promovarea acţiunii atunci când respinge excepţia lipsei de interes, nu vede pierderea postului acesteia ca având un caracter iminent.

Înalta Curte nu poate reţine încidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 lin. 1 pct. 6 C. proc. civ.

Aminteşte instanţa de control judiciar că nemotivarea hotărârii judecătoreşti sau motivarea contradictorie a acesteia este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii, nefiind identificate contradicţii în raţionamentul expus de judecătorul fondului.

Sentinţa recurată cuprinde motivele pentru care instanţa de fond a respins excepţia lipsei de interes şi a respins ca neîntemeiată acţiunea reclamantei, motivarea primei instanţe răspunde argumentelor prezentate de părţi, iar faptul că aceste argumente au format convingerea instanţei şi au condus la respingerea cererii reclamantei nu constituie motiv de nelegalitate a hotărârii pronunţate.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile formulate de recurenta-reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 Legea nr. 554/2004.

Aminteşte instanţa de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuiesă fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumarăa aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic formulate de recurentă, prin prisma aceloraşi motive invocate şi în faţa instanţei de fond, nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia.

Astfel, împărtăşind opinia judecătorului fondului, Înalta Curte apreciază că motivele invocate în ceea ce priveşte îndeplinirea cazului bine justificat nu întrunesc cerinţa impusă de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actului contestat, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

Recurenta a invocat lipsa consultării Comisiei Paritare constituite la nivelul autorităţii, nemotivara urgenţei adoptării hotărârii, inexistenţa avizului Consiliului Economic şi Social, încălcarea prevederilor art. 518 alin. (5) şi (7) din Codul administrativ.

Înalta Curte apreciază că aceste argumente privesc fondul cauzei şi nu pot fi analizate în cadrul cererii de suspendare, astfel cum în mod corect a remarcat şi instanţa de fond, pentru verificarea acestor argumente privind nelegalitatea H.G. nr. 380/2020, este necesară analiza unor aspecte de fond care depăşesc limitele procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ.

Stabilirea existenţei cazului bine justificat se poate realiza pe baza cercetării indiciilor de nelegalitate, fără ca instanţa să poată dezlega fondul pricinii în cadrul soluţionării cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Suspendarea executării actului administrativ constituie aşa cum s-a mai spus, o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Recurenta consideră că în mod greşit prima instanţă a reţinut că nu este încălcat niciun act normativ prin modalitatea de derulare a procedurii de elaborare a Hotărârii de Guvern, fără ca o structură din Ministerul Finanţelor Publice să fi elaborat proiectul hotărârii, susţinând că potrivit dispoziţiilor legale în materie au dreptul să iniţieze proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, autorităţile publice, iar nu conducătorii acestora.

Sub acest aspect, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că acest motiv nu este de natură să contureze existenţa unui caz bine justificat, cât timp nu rezultă încălcarea unui text dintr-un act normativ prin această modalitate de derulare a procedurii, întrucât legea permite şi miniştrilor să aibă calitatea de iniţiatori ai proiectelor de hotărâri ale Guvernului.

Astfel, potrivit prevederilor art. 34 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 "Notele de fundamentare la proiectele de ordonanţe şi de hotărâri de Guvern se semnează de ministrul sau de miniştrii iniţiatori, precum şi de cei care le-au avizat."

Recurenta a mai criticat sentinţa recurată cu privire la modul de soluţionare a motivului referitor la nerespectarea prevederilor de transparenţă decizională, susţinând că instanţa confundă transparenţa decizională cu faptul că reclamanta a luat cunoştinţă de existenţa proiectului.

Or, prin intermediul notei nr. x/13.05.2020 reclamanta a formulat punct de evedere cu privire la proiectul actului normativ, astfel că, în mod corect a reţinut prima instanţă că nu poate fi reţinută, la nivel de aparenţă, o vătămare prin limitarea perioadei publicării proiectului pe site-ul autorităţii pulice.

Referitor la susţinerile privind avizarea de către Ministrul de Justiţie a actului administrativ atacat, Înalta Curte constată că acest motiv nu este de natură să contureze existenţa unui caz bine justificat.

Astfel cum corect a reţinut prima instanţă, la nivel de aparenţă, observaţiile formulate de către Ministerul Justiţiei au fost luate în considerare în cuprinsul notei de fundamentare a proiectului, fiind inserată motivarea măsurilor propuse din perspectiva alin. (6) a art. 518 din Codul administrativ.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, deşi se relevă o serie de consecinţe ale actului administrativ a cărui suspendare se solicită, constată Înalta Curte că aceasta trebie să se circumscrie celor două ipoteze prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege şi să fie dovedită prin mijloace de probă, exigenţe ce nu au fost îndeplinite în cauză.

În concluzie, criticile invocate de recurenta-reclamantă nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală şi temeinică.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că, instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anulare act administrativ - H.G. nr. 380/2020, Curtea de Apel Bucureşti, prin sentinţa nr. 1425/15.10.2021 a respins cererea ca neîntemeiată.

Astfel, dincolo de raţiunile primei instanţe referitoare la îndeplinirea aparenţei de nelegalitate, se constată că actul administrativ a cărui suspendare se solicită a trecut prin filtrul de judecată al instanţei, care administrând probatoriul pe fondul acţiunii, a apreciat că nu se impune anularea sa.

Această sentinţă, deşi nu este definitivă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 733 din 31 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 septembrie 2021.