Proportionality of EU funding clawback for false fiscal certification: 10% correction vs. full recovery

Şedinţa publică din data de 10 iunie 2021

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea De Management Pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice, solicitând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 29.05.2014 şi a tuturor actelor subsecvente.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4725 din data de 19 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea, a anulat în parte Decizia nr. 16882/16.10.2014 şi, în parte, Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/02.06.2014, exclusiv în privinţa cuantumului creanţei bugetare şi a redus cuantumul creanţei bugetare de la suma de 4.493.565,90 RON la suma de 449.356,59 RON, reprezentând un procent de 10% din valoarea finanţării. A respins în rest acţiunea, ca nefondată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei nr. 4725 din data de 19 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanta A. S.R.L prin lichidator judiciar CII B. şi pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

1. În cadrul recursului formulat reclamanta A. S.R.L, prin lichidator judiciar CII B., a invocat în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând în esenţă următoarele: -hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, prima instanţă în mod corect a redus creanţa bugetară, însă cu aplicarea greşită a normelor de drept material a anulat doar în parte Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/02.06.2014, deşi acesta este necesar a fi anulat în tot împreună cu sancţiunea dispusă şi împreună cu toate actele subsecvente ulterioare.

- instanţa a aplicat greşit normele de drept material referitoare la natura certificatului de atestare fiscală şi a considerat în mod greşit faptul că acesta nu reprezintă un act administrativ şi nu i se aplică prezumţia de nelegalitate. În mod greşit instanţa a considerat ca actul poate fi combătut prin orice mijloc de probă. În ceea ce priveşte declaraţia pe propria răspundere se arătă că, în mod evident, s-a raportat la actele emise de autorităţi. Or, astfel cum rezultă din materialul probator administrat în prezenta cauză, în condiţiile în care Primăriile nu au emis documente prin care sa impună plata unor datorii, în mod evident societatea nu aveam cum să cunoască existenţa unor sume restante pe care le-ar fi avut la buget.

- instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 98 alin. (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 prin care şi-a fundamentat decizia de aplicare a unei corecţii de 10% din valoarea finanţării. Instanţa de fond, de altfel, nu a analizat şi a aplicat in mod greşit prevederile legale referitoare la culpa. Societatea susţine că nu a produs vreun prejudiciu bugetului Uniunii Europene sau celui naţional (în raport de faptul că fondurile băneşti care au făcut obiectul finanţării au fost folosite pentru scopul în vederea căruia a fost acordată finanţarea), sens în care, sancţionarea cu 10% din întreaga sumă finanţată, în pofida faptului că au îndeplinit în totalitate obligaţiile asumate prin Contractul de finanţare, nu are o justificare rezonabilă.

- instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, ce reglementează principiul proporţionalităţii, precum şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. (b) din O.U.G. nr. 66/2011, ce reglementează frauda.

2. În cadrul recursului formulat pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, a invocat în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., arătând în esenţă următoarele:

- instanţa de fond a reţinut, în mod nelegal, ca fiind întemeiate criticile invocate de intimata-reclamantă în privinţa modului în care a fost aplicat de către emitentul actelor administrative principiul proporţionalităţii, sens în care, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., se solicită a se constata că sentinţa civilă 4725/19.11.2018 se impune a fi casată în parte, pentru nerespectarea de către instanţa de fond a prevederilor art. 17 alin. (5) din contractul de finanţare, precum şi a prevederilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, dar şi ale Deciziei Comisiei Europene nr. 3472/12.07.2007, ale Ghidului Solicitantului aplicabil Programului Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice 2007-2013" şi ale Regulamentului CE nr. 1083/2006.

- se apreciază că sentinţa civilă nr. 4725/19.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti cuprinde motive contradictorii, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în condiţiile în care, pe de o parte, instanţa de fond constată gravitatea faptelor reţinute în sarcina intimatei-reclamante şi identifică chiar culpa sa exclusivă, respectiv, intenţia de fraudă, cu consecinţe directe asupra condiţiei de eligibilitate pretins a fi îndeplinite la momentul încheierii contractului de finanţare din fonduri europene şi de la bugetul de stat, iar pe de altă parte, reţine că nu ar fi fost respectat principiul proporţionalităţii.

- potrivit dispoziţiilor art. 17 alin. (5) din contractul de finanţare:

"contractul va fi declarat nul în cazul în care, după încheierea controlului, se constată neîndeplinirea unor condiţii de eligibilitate existente anterior, concomitent încheierii acesteia", astfel că se impunea ca instanţa de fond să constate că intimata-reclamantă nu a respectat una din condiţiile impuse pentru încheierea valabilă a contractului de finanţare, ceea ce are efect retroactiv, prin instituirea în sarcina intimatei a obligaţiei de restituire a tuturor sumelor primite în mod nelegal, în baza contractului de finanţare.

- aplicarea corecţiei financiare pentru recuperarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora nu este condiţionată, în speţă, de îndeplinirea în tot sau în parte a obiectivelor asumate prin contract, aşa cum reţine în mod eronat instanţa de fond, ci de faptul că, raportat la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea cu competenţă în gestionarea fondurilor europene este obligată să excludă de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari, acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care, în procesul de verificare a solicitărilor de plată se determină existenţa unor astfel de cheltuieli, astfel cum s-a constatat prin Nota de control DLAF nr. 7/1375/2012.

- instanţa de fond a nesocotit şi prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora "în cazul constatării unor nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, structurile de control prevăzute la art. 20 au obligaţia să sesizeze de îndată DLAF şi să continue activitatea de verificare şi întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de recuperare a creanţelor bugetare conform prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, independent de desfăşurarea cercetării penale, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)".

4. Apărările intimatului

1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă A. S.R.L a solicitat ca, în raport de apărările formulate şi de probatoriul administrat în cauză, să se dispună, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei nulităţii recursului declarat de Ministerul Fondurilor Europene şi în subsidiar, respingerea recursului formulat de Ministerul Fondurilor Europene ca neîntemeiat. De asemenea, în raport de dispoziţiile art. 453 C. proc. civ., să se dispună obligarea recurentului-pârât Ministerul Fondurilor Europene la suportarea cheltuielilor de judecată efectuate de subscrisa in legătura cu soluţionarea prezentei cauze.

2. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a solicitat să se respingă ca nefondat recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., în faliment, prin lichidator judiciar CM B., împotriva sentinţei civile nr. 4725/19.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x/2014, să se admită recursul formulat de Ministerul Fondurilor Europene împotriva aceleiaşi hotărâri judecătoreşti, să se caseze, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare, să se respingă în tot acţiunea ca neîntemeiată.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă A. S.R.L a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 cu o acţiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 16882/16.10.2014 de soluţionare a contestaţiei şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/02.06.2014, proces-verbal prin care a fost stabilită o creanţă bugetară în cuantum de 4.493.565,90 RON, în contradictoriu cu Ministerul Fondurilor Europene.

Soluţionând cauza după casarea cu trimitere spre rejudecare, prima instanţă, prin sentinţa civilă nr. 4725 din data de 19 noiembrie 2018, a admis în parte acţiunea, a anulat în parte Decizia nr. 16882/16.10.2014 şi, în parte, Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/02.06.2014, exclusiv în privinţa cuantumului creanţei bugetare şi a redus cuantumul creanţei bugetare de la suma de 4.493.565,90 RON la suma de 449.356,59 RON, reprezentând un procent de 10% din valoarea finanţării şi a respins în rest acţiunea, ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri, au declarat recurs atât reclamanta A. S.R.L prin lichidator judiciar CII B. cât şi pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

1. Prin recursul formulat, reclamanta A. S.R.L, reprezentată de lichidator judiciar CII B., a invocat în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, între Ministerul Economiei Comerţului si Mediului de Afaceri şi societatea A. S.R.L, a fost încheiat Contractul de Finanţare nr. x/29.11.2010 având ca obiect:

"(...) acordarea finanţării nerambursabile de către Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice (AM POS CCE), pentru implementarea Proiectului nr. 14706 intitulat:

"Achiziţie de utilaje pentru realizarea lucrărilor de construire a drumurilor şi autostrăzilor".

Contractul a fost încheiat în baza cererii de finanţare depusă de reclamantă, nr. 84/17.07.2009, însoţită de documentaţia necesară constatării eligibilităţii proiectului. Din această documentaţie au făcut parte inclusiv certificatul de atestare fiscală nr. x/15.09.2010, emis de Primăria comunei Vânătorii Mici, potrivit căruia reclamanta nu figura cu impozite şi taxe neplătite precum şi cu alte datorii către stat şi nici bunuri date în custodie.

În urma unei suspiciuni de neregulă, intimata-pârâtă a efectuat un control la sediul beneficiarului, aspectele constatate fiind consemnate în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei nr. x/02.06.2014, prin care s-a reţinut, cu referire la certificatul de atestare fiscală emis la data de 15.09.2010 de Primăria Vânătorii Mici, că în realitate reclamanta înregistra datorii la bugetul local în sumă de 8.479,58 RON, astfel încât nu erau îndeplinite condiţiile de eligibilitate la momentul depunerii documentaţiei aferente cererii de finanţare, impunându-se restituirea în integralitate a finanţării, creanţă bugetară în sumă de 4.493.565,90 RON.

Prima critică a recurentei subsumată acestui motiv de casare se referă la faptul că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, prima instanţă în mod corect a redus creanţa bugetară, însă cu aplicarea greşită a normelor de drept material a anulat doar în parte Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/02.06.2014, deşi acesta este necesar a fi anulat în tot împreună cu sancţiunea dispusă şi împreună cu toate actele subsecvente ulterioare.

A susţinut recurenta că instanţa a aplicat greşit normele de drept material referitoare la natura certificatului de atestare fiscală şi a considerat în mod greşit faptul că acesta nu reprezintă un act administrativ şi nu i se aplică prezumţia de legalitate. În mod greşit instanţa a considerat ca actul poate fi combătut prin orice mijloc de probă. În ceea ce priveşte declaraţia pe propria răspundere se arătă că, în mod evident, s-a raportat la actele emise de autorităţi. Or, astfel cum rezultă din materialul probator administrat în prezenta cauză, în condiţiile în care Primăriile nu au emis documente prin care sa impună plata unor datorii, în mod evident societatea nu aveam cum să cunoască existenţa unor sume restante pe care le-ar fi avut la buget.

Se constată că potrivit art. 1 lit. a) din Ordinul nr. 752/2006 privind aprobarea procedurii de eliberare a certificatului de atestare fiscală pentru persoane juridice şi fizice, a certificatului de obligaţii bugetare, precum şi a modelului şi conţinutului acestora, forma în vigoare la data emiterii certificatelor de atestare fiscală:

"Organul fiscal competent pentru administrarea creanţelor fiscale datorate de contribuabili are obligaţia de a elibera certificatul care atestă modul de îndeplinire a obligaţiilor de plată a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor venituri, denumit în continuare certificat de atestare fiscală, în următoarele situaţii: a) la solicitarea contribuabililor, prin depunerea unei cereri de eliberare a certificatului de atestare fiscală (…)".

De asemenea, potrivit art. 6 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ:

"(1) În vederea eliberării certificatului de atestare fiscală pentru persoane juridice, organul fiscal competent pentru administrarea contribuabililor va consulta:

a) dosarul fiscal al contribuabilului;

b) fişa pentru evidenţa analitică pe plătitori a contribuabilului.

(2) Certificatul de atestare fiscală pentru persoane juridice se eliberează pe baza datelor cuprinse în evidenţa pe plătitor a organului fiscal competent şi cuprinde creanţele fiscale exigibile, existente în sold în ultima zi a lunii anterioare depunerii cererii, denumită lună de referinţă, şi neachitate până la data eliberării certificatului de atestare fiscală".

Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Analizând dispoziţiile legale menţionate mai sus, se poate lesne constata că certificatul de atestare fiscală este un act de informare cu privire la datele ce rezultă din evidenţele fiscale ale emitentului, neavând caracterul unui act administrativ în sensul legii, în mod corect prima instanţă reţinând că nu i se aplică prezumţia de legalitate specifică actului administrativ, datele ce rezultă din cuprinsul certificatului putând fi combătute prin orice mijloc de probă. În cazul de faţă, din verificările aprofundate reieşind faptul că societatea avea obligaţii fiscale neevidenţiate de autoritatea emitentă în certificatul fiscal.

A mai susţinut recurenta reclamantă că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 98 alin. (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 prin care şi-a fundamentat decizia de aplicare a unei corecţii de 10% din valoarea finanţării. Instanţa de fond, de altfel, nu a analizat şi a aplicat in mod greşit prevederile legale referitoare la culpa. Societatea susţine că nu a produs vreun prejudiciu bugetului Uniunii Europene sau celui naţional (în raport de faptul că fondurile băneşti care au făcut obiectul finanţării au fost folosite pentru scopul în vederea căruia a fost acordată finanţarea), sens în care, sancţionarea cu 10% din întreaga sumă finanţată, în pofida faptului că au îndeplinit în totalitate obligaţiile asumate prin Contractul de finanţare, nu are o justificare rezonabilă.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora:

"(1) Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli.

(2) Excluderea integrală sau parţială de la plată, în situaţia prevăzută la alin. (1), se aplică în mod corespunzător şi în cazul cererilor de plată a drepturilor beneficiarilor instrumentelor de finanţare a politicii agricole comune şi a politicii comune pentru pescuit.

(3) În aplicarea prevederilor alin. (1), autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de către beneficiari, în situaţia în care constată cel puţin una din abaterile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanţă de urgenţă, în raport cu:

a) reglementările naţionale în vigoare în domeniul achiziţiilor publice;

b) reglementările comunitare aferente programelor cărora le sunt aplicabile alte prevederi decât Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare;

c) procedurile sau instrucţiunile specifice de achiziţii aplicabile beneficiarilor privaţi, alţii decât autorităţile contractante.

(31) Ratele reducerilor procentuale aplicate conform prevederilor alin. (3) se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

(32) Tipurile de abateri de la aplicarea prevederilor privind procedurile de achiziţie prevăzute în anexă sunt cele care au fost constatate cel mai frecvent ca urmare a activităţii de verificare/control/audit. Pentru alte abateri care nu sunt definite în anexă autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene aplică reduceri procentuale în concordanţă cu principiul proporţionalităţii sau, acolo unde este posibil, prin analogie cu abaterile identificate în anexă.

(33) Pentru abaterile de la aplicarea prevederilor privind procedurile de achiziţie de natură formală, care nu au niciun potenţial impact financiar, nu se aplică reduceri procentuale. Situaţiile care pot fi constatate ca fiind fără impact financiar sunt prevăzute în normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă.

(34) În cazul în care, pentru acelaşi contract de achiziţie verificat, se constată existenţa mai multor abateri privind regimul achiziţiilor pentru care trebuie aplicate reducerile procentuale prevăzute în anexă, se va aplica valoarea cea mai mare a reducerii procentuale propuse.

(4)În aplicarea prevederilor alin. (1) şi având în vedere principiul proporţionalităţii, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a face reduceri procentuale din sumele solicitate la rambursarea/plata finală, reprezentând cheltuieli efectuate şi declarate de beneficiari, în situaţia în care constată neîndeplinirea sau îndeplinirea parţială a indicatorilor/obiectivelor proiectelor finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora, pentru care beneficiarii şi-au angajat răspunderea realizării, în perioada de implementare a contractelor/acordurilor/deciziilor/ordinelor de finanţare nerambursabilă ori a altor tipuri de contracte multianuale, cu excepţia cazurilor în care regulile stabilite de donatorul public internaţional prevăd altfel. (5) Reducerile prevăzute la alin. (4) se efectuează în funcţie de gradul de realizare a indicatorilor/obiectivelor, în conformitate cu procedurile specifice stabilite de fiecare autoritate cu competenţe în gestionarea fondurilor europene."

În primul rând se remarcă faptul că textul de lege invocat nu este incident, în cauză nefiind în situaţia unui control anterior în procedura verificării cererilor de rambursare, în temeiul art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011, ci în situaţia unui control ulterior efectuării plăţilor în cadrul proiectului, titlul de creanţă fiind emis în procedura reglementată de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011.

Pe de altă parte, susţinerea recurentei-reclamante în sensul că nu a fost dovedită existenţa unui prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale este nerelevantă prin prisma normelor naţionale şi europene în materie. În sensul art. 1 alin. (2) Regulamentul nr. 2988/1995:

"abatere" reprezintă "orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea - fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate". În mod similar, în sensul art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, de stabilire a anumitor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 "neregularitate" înseamnă "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

a) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în forma în vigoare la data emiterii notei contestate neregula este "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate pe baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului, ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale, printr-o sumă plătită necuvenit." În mod corespunzător, O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător definea "neregula" drept, orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită.

Este adevărat că toate aceste definiţii includ elementul producerii unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii Europene sau asupra fondurilor naţionale corespunzătoare, efect constând în existenţa unui impact financiar deja produs sau doar potenţial, dar nu se poate reţine în cauză că acest element definitoriu nu este îndeplinit, de vreme ce neregula constă în formularea unor afirmaţii neadevărate privind inexistenţa creanţelor bugetare. Prin urmare, aşa cum corect a reţinut şi judecătorul fondului, existenţa neregulii conduce implicit la existenţa unui prejudiciu, fără să fie necesar să se probeze producerea lui.

Ultima critică a recurentei se referă la faptul că instanţa de fond a apreciat greşit prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, ce reglementează principiul proporţionalităţii. Potrivit dispoziţiilor art. 17 din acelaşi act normativ: "Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia."

Conform art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011:

"principiul proporţionalităţii - orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv." Rezultă din cuprinsul prevederilor legale sus arătate că autoritatea competentă are un drept de apreciere asupra măsurilor şi sancţiunilor administrative pe care le consideră necesare şi adecvate scopului propus, în funcţie de variate elemente, precum, gradul de vinovăţie al beneficiarului, tipul concret al abaterii - faptă omisivă sau comisivă, efectele concrete asupra bugetului Uniunii. În contextul cauzei, prima instanţă, tocmai dând eficienţă acestui principiu, a redus sancţiunea aplicată de la restituirea integrală a finanţării la o corecţie de 10% din valoarea finanţării.

Potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (hotărârea CJUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, punctul 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d' industrie de I'ndre, C-465/10, punctul47), inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii. Astfel, un stat membru care a acordat asistenţă financiară din partea FEDR poate, pentru a preveni şi pentru a urmări în justiţie abaterile, să revoce această asistenţă şi să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării menţionate (Hotărârea CJUE din 22 ianuarie 2004, COPPI, C-271/01, punctul 48).

2. Prin recursul formulat, pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a invocat în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Primul motiv de recurs formulat este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea unor hotărâri se poate cere "când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti".

Prin această sintagmă se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească. Depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti nu se poate identifica cu depăşirea competenţei.

Acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorităţi statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separaţiei puterilor în stat, spre deosebire de necompetenţă, care constă în amestecul unei instanţe judecătoreşti în atribuţiile altor instanţe judecătoreşti.

Instanţa săvârşeşte un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

Or, în cauza de faţă se constată că prima instanţă, dând eficienţă principiului proporţionalităţii reglementat de art. 17 şi art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, a redus sancţiunea aplicată recurentei reclamante de la restituirea integrală a finanţării la o corecţie de 10% din valoarea acesteia.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Faţă de aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată, fără a analiza fondul raportului juridic dedus judecăţii, că prima instanţă a pronunţat o hotărâre în limitele atribuţiilor puterii judecătoreşti, motivul de recurs invocat fiind nefondat.

Cel de al doilea motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul admiterii în parte a acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut. Susţinerile recurentului în sensul că sentinţa civilă nr. 4725/19.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti cuprinde motive contradictorii, în condiţiile în care, pe de o parte, instanţa de fond constată gravitatea faptelor reţinute în sarcina intimatei-reclamante şi identifică chiar culpa sa exclusivă, respectiv, intenţia de fraudă, cu consecinţe directe asupra condiţiei de eligibilitate pretins a fi îndeplinite la momentul încheierii contractului de finanţare din fonduri europene şi de la bugetul de stat, iar pe de altă parte, reţine că nu ar fi fost respectat principiul proporţionalităţii, sunt nefondate. Instanţa a analizat probele administrate, a stabilit situaţia de fapt, a evocat normele de drept incidente pe care le-a aplicat în speţa dedusă judecăţii şi cântărind gravitatea faptei, a observat că, în mod evident, prin neregula constatată a fost afectată în mod substanţial modalitatea de selecţie a candidatului declarat câştigător al finanţării nerambursabile, astfel că aplicarea unei sancţiuni potrivit art. 6 alin. (1) in O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 98 alin. (2) din Regulamentul nr. 1083/2006, potrivit căruia: "Statele membre procedează la corecţiile financiare necesare pentru neregularităţile individuale sau sistemice constatate în operaţiunile sau în programele operaţionale. Corecţiile la care procedează statele membre constau în anularea totală sau parţială a participării publice pentru programul operaţional. Statele membre ţin seama de natura şi de gravitatea neregularităţilor şi a pierderii financiare care rezultă pentru fonduri", aplicarea unei corecţii reprezintă o măsură administrativă necesară atingerii uni scop prevăzut de lege, acela al descurajării unor comportamente asemănătoare, pentru viitor, cu ocazia întocmirii dosarelor de finanţare.

Totodată a constatat că gravitatea neregularităţii trebuie apreciată prin raportare atât la modul în care a fost săvârşită neregularitatea, respectiv dacă aceasta este una intenţionată sau din culpă, cât şi prin raportare la atingerea, cu ocazia executării contractului de finanţare, a obiectivelor urmărite şi implementarea integrală a proiectului. În această ultimă privinţă s-a constatat din Nota de control întocmită de DLAF că reclamanta a executat integral contractul de finanţare, cu respectarea întocmai a clauzelor contractuale, nefiind identificate nereguli în legătură cu finalizarea Proiectului supus finanţării.

Or, în aceste condiţii nu se poate reţine o contradicţie în cuprinsul hotărârii atacate ci doar o aplicare a principiului proporţionalităţii în condiţiile legii, astfel cum s-a arătat mai sus.

Ultimul motiv de recurs este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Subsumat acestui motiv de casare, recurentul a susţinut nerespectarea de către instanţa de fond a prevederilor art. 17 alin. (5) din contractul de finanţare, precum şi a prevederilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, dar şi ale Deciziei Comisiei Europene nr. 3472/12.07.2007, ale Ghidului Solicitantului aplicabil Programului Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice 2007-2013" şi ale Regulamentului CE nr. 1083/2006, astfel că se impunea ca instanţa de fond să constate că intimata-reclamantă nu a respectat una din condiţiile impuse pentru încheierea valabilă a contractului de finanţare, ceea ce are efect retroactiv, prin instituirea în sarcina intimatei a obligaţiei de restituire a tuturor sumelor primite în mod nelegal, în baza contractului de finanţare.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora:

"Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli."

Potrivit dispoziţiilor art. 17 alin. (5) din contractul de finanţare:

"contractul va fi declarat nul în cazul în care, după încheierea controlului, se constată neîndeplinirea unor condiţii de eligibilitate existente anterior, concomitent încheierii acestuia".

Or, astfel cum am arătat mai sus, art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 are în vedere controlul efectuat anterior plăţii şi cenzurarea, de către autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, a cererilor de rambursare sau de plată a cheltuielilor efectuate de beneficiari, însă în cauza de faţă plăţile au fost deja efectuate integral şi bunurile prevăzute în contractul de finanţare au fost achiziţionate.

Pe de altă parte, dispoziţiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, incidente în cauză, potrivit cărora: "Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia.", sunt integrate în Capitolul III- Constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, autoritatea publică responsabilă cu gestionarea fondurilor europene şi instanţa de judecată fiind ţinute să respecte această regulă generală şi să aplice principiul proporţionalităţii.

A mai susţinut recurentul că aplicarea corecţiei financiare pentru recuperarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora nu este condiţionată, în speţă, de îndeplinirea în tot sau în parte a obiectivelor asumate prin contract, aşa cum reţine în mod eronat instanţa de fond, ci de faptul că, raportat la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, autoritatea cu competenţă în gestionarea fondurilor europene este obligată să excludă de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari, acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care, în procesul de verificare a solicitărilor de plată se determină existenţa unor astfel de cheltuieli, astfel cum s-a constatat prin Nota de control DLAF nr. 7/1375/2012.

Susţinerea este nefondată pentru argumentele prezentate mai sus şi, în plus, se impune a preciza că îndeplinirea în tot sau în parte a obiectivelor asumate prin contract a fost reţinută de către prima instanţă ca o circumstanţă de fapt la aplicarea principiul proporţionalităţii şi în cuantificarea corecţiei financiare.

O altă critică a recurentului a vizat faptul că instanţa de fond a nesocotit şi prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora "în cazul constatării unor nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, structurile de control prevăzute la art. 20 au obligaţia să sesizeze de îndată DLAF şi să continue activitatea de verificare şi întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de recuperare a creanţelor bugetare conform prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, independent de desfăşurarea cercetării penale, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)".

Susţinerea este, de asemenea, nefondată întrucât în cauză controlul autorităţii a fost efectuat urmare a sesizării DLAF şi nu invers cum este reglementarea art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011. Pe de altă parte, chiar în condiţiile art. 23, "(...)structurile de control prevăzute la art. 20 au obligaţia să sesizeze de îndată DLAF şi să continue activitatea de verificare şi întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de recuperare a creanţelor bugetare conform prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă".

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L prin lichidator judiciar CII B. şi de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 4725 din 19 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.R.L prin lichidator judiciar CII B. şi de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 4725 din 19 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 iunie 2021.