Beneficiary prevails over €9M irregularity report quashed for lack of mandatory reasoning

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta reclmanta S.C. A. S.A. Iasi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generala Programe Infrastructura Mare - AM POS Mediu, anularea Deciziei nr. 29025/22.05.2017 privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta nr. 12991/09.03.2017 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa nr. 12991/09.03.2017, comunicat reclamantei cu documentul intitulat: notificarea beneficiarului cu privire la finalizarea misiunii de control ce poarta nr. 12993/OMA/09.03.2017.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului la restituirea sumei de 9.067.372,17 RON, din care 3.898.906,90 RON sumă reţinută la sursă (conform pct. 6, proces-verbal) şi 6.018.622,34 RON sumă achitată cu OP nr. x din data de 12.04.2017, anexat, pentru evitarea plăţii penalităţilor, după cum reiese din pct. 14 alin. (2), proces-verbal.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 81 din 16 iulie 2019, a admis acţiunea formulată de reclamantă, a anulat Decizia nr. 29025/22.05.2017 de soluţionare a contestaţiei şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 12991/09.03.2017.

Totodată, a obligat pârâtul la restituirea sumei de 9067372,17 RON, către reclamantă, din care 3898906,90 RON sumă reţinută la sursă şi 6018622,34 RON sumă achitată cu OP nr. x/12.04.2017.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare - AM POS Mediu, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentul pârât a arătat în esenţă următoarele:

Criticile împotriva sentinţei atacate vizează caracterul superficial şi părtinitor al modului în care prima instanţă analizat şi admis cererea societăţii, în contradicţie cu normele de drept material aplicabile, situaţie de natură a atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prima instanţă, chiar dacă, aparent, pare că a înţeles situaţia de fapt şi raţiunea care a condus la emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă nr. 12991/09.03.2017 (denumit în continuare Procesul-verbal sau Titlul de creanţă), considerentele în temeiul cărora a pronunţat sentinţa criticată se bazează aproape exclusiv pe concluziile Raportului de expertiză efectuat.

Fără a relua exhaustiv expunerea situaţiei de fapt detaliate în prima instanţă, menţionează faptul că motivul care a condus la emiterea Titlului de creanţă este justificat de existenţa unei nereguli constând în nerespectarea condiţiilor contractuale de către Beneficiar referitor la cuantumul contribuţiei proprii pe care trebuia să o facă pentru Proiectul faţă de care a obţinut finanţarea nerambursabilă.

În primă fază, Curtea de apel Iaşi a respins în mod judicios criticile societăţii privitoare la pretinsa inexistenţă a neregulii prin raportare la încălcarea prevederilor contractuale, instanţa stabilind în mod corect, atât în considerarea legislaţiei naţionale câţ a normelor comunitare şi practicii europene constante în acest sens, faptul că aspectele stabilite prin Titlul de creanţă "(...) că reclamanta beneficiar nu a respectat obligaţiile contractului de finanţare, în privinţa plăţii din resurse proprii a echivalentului procentului NFG, cheltuielile prezentate ca făcând dovada în acest sens fiind apreciate de pârât ca parţial neeligibile face ca cele consemnate in procesul-verbal sa se încadreze în noţiunea de neregulă".

În ceea ce priveşte legalitatea şi temeinicia Procesului-verbal însă, prima instanţă a apreciat că se impune anularea lui prin prisma a două chestiuni, pe de o parte a considerat că, modul în care a fost elaborat Titlul de creanţă ar fi unul lacunar, imprecis şi defectuos prin aceea că nu ar conţine suficente informaţii de natură a justifica sancţiunea (nu este făcută dovada faptului că societatea nu ar fi asigurat cofinanţarea, nu ar fi fost expuse motivele stabilirii neeligibilităţii) iar, pe de altă parte, sub aspectul temeiniciei, Curtea de apel Iaşi a considerat, asumându-şi fără nicio reţinere concluziile Raportului de expertiză, că toate cheltuielile făcute de A. S.A. ar fi unele eligibile în condiţiile în care reprezintă contravaloarea unor lucrări "(...) de modificare a proiectului iniţial şi sunt din categoria de cheltuieli prevăzute în Anexa 1 la ordinul sus-arătat".

Raţionamentul primei instanţe este unul eronat şi în contradicţie cu normele de drept material incidente în materie atât timp cât, de fapt, se bazează pe interpretări trunchiate şi scoase din context, a căror analiză, dacă s-ar fi făcut corect şi prin raportare la situaţia de fapt şi normele legale în ansamblu, ar fi condus la emiterea unei soluţii diametral opuse de cea pronunţată în speţa de faţă.

În primul rând, contrar alegaţiilor eronate ale primei instanţe, nu era în sarcina Ministerului sarcina probei faptului că "(...) reclamanta nu a asigurat cofinanţarea proiectului" (pagina 16 alin. (3) din sentinţă) având în vedere că, fiind vorba de un fapt negativ, respectiv inexistenţa unei circumstanţe/stare/neexecutării unei obligaţii - neasigurarea finanţării, recurentul nici nu avea cum să facă respectiva probă, întrucât, sarcina probei revine aceluia care afirmă ceva, şi nu aceluia care neagă.

În atare situaţie, opus abordării Curţii de Apel Iaşi, dar în acord cu practica şi doctrina constante în materie, dovada faptelor negative material juridice poate fi făcută printr-un fapt pozitiv contrar de către partea căreia i se opune respectiva probă.

În altă ordine de idei, nu Ministerul trebuia sa facă dovada că societatea nu a asigurat contribuţia proprie la care se obligase contractual ci Societatea avea datoria de a justifica, în acord cu prevederile contractuale şi legale incidente, că aportul financiar realizat din resursele sale este suficient pentru a acoperi NFG-ul.

De asemenea, nici motivul neeligibilităţii nu se putea stabili prin raportare la cheltuielile făcute prin respectivele Cereri de rambursare deoarece Ministerul se pronunţase deja asupra lor prin Notificările emise ulterior.

Pe de altă parte, totodată, Curtea de Apel Iaşi consideră că, neindicarea modului în care au fost soluţionate Cererile de rambursare pe 0 (despre care Ministerul ar fi făcut vorbire abia în actele de procedură din primul ciclu procesual şi despre care nu se face trimitere în procesul-verbal), ar constitui un viciu de natură a justifica anularea Titlului de creanţă.

Aprecierile primei instanţe sunt şi de această dată eronate în condiţiile în care asupra cererilor respective Ministerul deja se pronunţate prin Notificările aferente (anexate cererii de recurs), societatea neconsiderând necesar a ataca respectivele acte administrative, astfel că nu se mai impunea reluarea lor în cadrul Titlului de creanţă.

În ceea ce priveşte temeinicia Titlului de creanţă, prima instanţă, achiesând la concluziile Raportului de expertiză, apreciază că sumele cerute de Societate prin Cererile de rambursare x ar fi eligibile prin prisma faptului că, chiar dacă reprezintă contravaloarea lucrărilor suplimentare sau noi faţă de Contractul de finanţare, vizează Proiectul iniţial.

Concluziile Curţii de Apel Iaşi sunt fundamental eronate cu privire la acest aspect în condiţiile în care face o serie de confuzii nepermise atât cu privire la situaţia de fapt cât şi la normele de drept substanţial aplicabile.

În primul rând se impune a clarifica faptul că, pe de o parte, x au fost analizate de Minister şi validate în parte prin Notificările aferente (acte administrative necontestate de A.), astfel că analizarea temeiniciei modului în care au fost sau nu stabilit ca fiind eligibile, sub aspectul justificărilor din cuprinsul lor, a cheltuielile respective nu poate face obiectul prezentei acţiuni.

Pe de altă parte, Cererile de rambursare pe 0 sunt, de fapt, cele care justifică emiterea Titlului de creanţă deoarece prin acele cereri A. S.A. a încercat să probeze contribuţia proprie pe care trebuia sa o realizeze.

Cu toate acestea, şi asupra Cererilor de rambursare pe 0 Ministerul s-a pronunţat prin Notificări specifice pe care Societatea nu a considerat necesar a le ataca în vreun fel.

În altă ordine de idei, x au fost indicate cu scopul de a evidenţia că există sume acordate Beneficiarului asupra cărora se poate reveni ca urmare a faptului că Societatea nu a făcut dovada contribuţiei proprii prin Cererile de rambursare pe 0.

Chiar şi dacă s-ar trece şi peste această gravă neglijenţă a primei instanţe în perceperea corespunzătoare a speţei şi a situaţiei de fapt cu care fusese învestită să soluţioneze, oricum susţinerile referitoare la eligibilitate prin raportare la faptul că lucrările realizate au vizat modificarea Proiectului sunt nesusţinute juridic.

Beneficiarul a primit finanţare nerambursabilă pentru a executa Proiectul în condiţiile asumate iniţial, orice intervenţie suplimentară sau modificare ulterioară este în sarcina lui din punct de vedere financiar, chiar dacă activităţile efective sau lucrările realizate sunt similare/identice celor din Proiect.

În concluzie, pentru a fi eligibile, cheltuielile trebuie să reprezinte activităţile prevăzute de Ordin care au fost executate în cadrul şi pentru realizarea Proiectului conform Contractului de finanţare, orice alte activităţi identice executate asupra unor aspecte străine Proiectului sau diferite de cele asumate conform Contractului de finanţare devenind în mod automat neeligibile.

Instanţa nu a considerat necesar a motiva de ce anume sau cum anume a ajuns la această concluzie, recurentul fiind pus în faţa unei veritabile axiome pe care ar trebui să o accepte deoarece aşa consideră Curtea de Apel Iaşi.

În mod evident că o asemenea pseudo-motivare nu poate complini exigenţele C. proc. civ. care reglementează modul în care trebuie motivată şi elaborată hotărârea judecătorească.

De asemenea, dacă s-ar aprecia că, într-adevăr, Ministerul nu ar putea emite un titlu de creanţă pentru a realiza compensarea în speţe similare prezentei, sau că, la finalizarea implementării unor Proiecte de acest gen şi de asemenea anvergură nu s-ar putea reveni, în funcţie de rezultatul final, asupra unor aspecte de natură financiară care se impun a fi corectate, ar însemna că plata contractelor de finanţare nu mai poate fi realizată etapizat.

Astfel, pentru a se asigura protejarea bugetului comunitar/naţional, abia la finele implementării Proiectelor, urmare unei analize complete şi minuţioase, s-ar putea stabili eligibilitatea totală a cheltuielilor efectuate şi realizată plata în consecinţă.

Or, rolul acestor plăţi eşalonate şi revenirea eventual asupra lor asigură posibilitatea efectuării unor astfel de proiecte prin aceea că banii primiţi de Beneficiar pe o etapă sunt reinvestiţi în acelaşi proiect şi recuperaţi în etapa ulterioară şi tot aşa până la finele implementării Proiectului, creând astfel premisele unei continuităţi şi stabilităţi financiare în favoarea unui efort financiar colosal pe care Beneficiarul ar trebui să îl facă pentru a-şi finanţa din resurse proprii proiectul şi pe care i-ar recupera abia la finele implementării acestuia.

În aceeaşi ordine de idei, trebuie avut în vedere că este de esenţa contractelor de finanţare posibilitatea reevaluării şi revenirii asupra modului în care sunt declarate ca fiind eligibile sumele acordate în temeiul lor, tocmai înideea de a se asigura o fluenţă a fondurilor alocate cu acest scop.

Speţa de faţă nu este atât de complicată sau complexă încât să nu poată fi desluşită cu uşurinţă de o instanţă care se apleacă asupra ei, viciile şi consecinţele Sentinţei atacate putând fi uşor remediate de către instanţa de control judiciar în urma unei analize temeinice a argumentelor şi documentelor depuse în susţinerea prezentului recurs.

Erorile din cadrul hotărârii criticate sunt rezultatul modului superficial în care prima instanţă a analizat situaţia de fapt şi de drept aplicabile dar şi al modului tendenţios în care societatea şi-a argumentat şi formulat cererea de chemare în judecată, schimbând sensul evident al Titlului de creanţă şi al motivelor care au justificat emiterea lui.

Aplicarea corecţiei financiare a avut aşadar scopul de a constrânge societatea în a-şi îndeplini propriile obligaţii contractuale privind asigurarea contribuţiei proprii pe care trebuia să o realizeze în condiţiile în care cheltuielile făcute de aceasta până atunci şi prin care a încercat sa justifice NFG-ul, au fost acceptate doar în parte, neasigurându-se contravaloarea procentului stabilit şi agreat.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., coroborat cu Legea nr. 554/2006 şi orice alt normativ incident.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata S.C. A. S.A. Iaşi a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat să se dispună respingerea recursului ca fiind nefondat, în considerarea următoarele motive:

Prealabil, intimata a arătat că, ceea ce pentru recurent echivalează cu faptul constatării de către instanţa de fond a unui pretins delict în sarcina intimatei, constând în aceea că:

"...reclamanta beneficiar nu a respectat obligaţiile contractului de finanţare, în privinţa plăţii din resurse proprii a echivalentului procentului NFG, cheltuielile prezentate ca făcând dovada în acest sens fiind apreciate de pârât ca parţial neeligibile fără ca cele consemnate în procesul-verbal să se încadreze în noţiunea de neregulă", nu este un considerent contradictoriu soluţiei pronunţată de Curte, precum sugerează recurentul, ci este argumentul juridic în baza căruia instanţa de fond a arătat cauza pentru care eventuala ne-asigurare a cotei de contribuţie constituie neregulă - soluţie justificată ca efect al opunerii în apărare de către intimată a tezei potrivit cu care constatarea în sine a neasigurarii contribuţiei n-ar fi în accepţiunea sa, neregulă în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

Prin recursul declarat se atesta de fapt şi legalitatea, şi temeinicia hotărârii recurate atâta vreme cât recurentul însuşi precizează expressis verbis că, documentele consemnate în actul constatator "au fost alese aleatoriu", că în privinţa acestor cereri aleatorii, "Ministerul se pronunţate deja asupra lor" - prin declararea eligibilităţii, că s-a revenit asupra cheltuielilor declarate eligibile iniţial, şi că, în esenţă, de fapt "Cererile de rambursare pe 0 sunt, de fapt, cele care justifică emiterea Titlului de creanţa..." - documente nereferite si neregasite în conţinutul procesului-verbal de constatare atacat.

Aşadar, recursul, din perspectiva criticilor formulate, apare ca fiind ineficace, pentru ca recurentul opune aceleaşi motive care au format convingerea instanţei de fond în reţinerea nelegalitatii actului.

Întrucât este vorba de un act administrativ, acesta este supus unui ansamblu de reguli de fond şi de forma, care stabilesc condiţiile de valabilitate, printre care: procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi judiciare de atac, efectele (întinderea si încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ in raport cu celelalte acte juridice.

Precum se arată şi în jurisprudenţa, "Potrivit art. 6 Titlul I din versiunea consolidata a TFUE, asa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile si principiile enunţate în Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, proclamată de Parlamentul European, Consiliul Europei si Comisiei Europene 2007/C 303/01, Uniunea Europeana, la art. 41 fiind prevăzut dreptul la buna administrare, iar potrivit acestei prevederi, orice persoana are dreptul de a beneficia, în ceea ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor si agenţilor Uniunii. Acest include în principal: a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei masuri individuale care ar putea să-i aducă atingere; b) dreptul oricărei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi secretul profesional şi comercial; c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

Obligaţia de motivare a deciziilor rezultată din art. 296 (2) din T.F.U.E. şi recunoscută ca drept potrivit art. 41 (2) c) din Carta Drepturilor Fundamentale a UE, reprezintă si o componenta esenţiala a dreptului la un remediu/recurs efectiv recunoscut de art. 47 din Cartă. Aceasta obligaţie impune indicarea temeiului legal al actului, a situaţiei generale care a condus la adoptarea acestuia şi a obiectivelor generale care sunt urmărite. Prezentarea motivelor trebuie să menţioneze, într-o manieră clară si neechivocă, raţiunea urmată de autoritatea care a adoptat măsura, astfel încât persoanele interesate să decidă dacă vor să îşi apere drepturile printr-o acţiune în justiţie.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui".

Faptul că, recurentul nu a înţeles raţionamentul judecătorului fondului, nu semnifică că, acesta a fost pus în faţa "unei veritabile axiome" precum se pretinde, cu cât aşa-zisa axioma este precedată de argumentele juridice pe care se întemeiază, aşa cum lesne se observa din simpla lecturare a sentinţei atacate.

Oricărei persoane i se recunoaşte dreptul de a se adresa instanţei, cu atât mai mult cu cât acest drept este expres reglementat, cererea dedusă judecaţii având ca obiect anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva procesului-verbal constatator şi anularea procesului-verbal, în termen legal şi cu respectarea procedurii fiind fomulată, este evident admisibilă - instanţa fiind ţinută a verifica actul si sub aspectul legalităţii, si sub aspectul temeiniciei.

În esenţă, nimeni nu a negat dreptul său de emitere a actului constatator, ci s-a constatat că, dreptul său nu răspunde legalităţii si temeiniciei.

De esenţa principiului înscris în art. 21 Constituţie, referit şi în norma subsecventă inferioară (O.U.G. nr. 66/2011), este tocmai dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanţei cu o cerere prin care solicita acesteia să verifice legalitatea şi temeinicia actului vătămător, aceasta cu atât mai mult cu cât, după cum recurentul recunoaşte (pag. 2, para.ultim), cheltuielile efectuate de intimată au depăşit cu mult valoarea NFG, doar ca nu le-a acceptat (pag. 3, para.l) - deşi cheltuielile erau eligibile aşa cum a constatat şi expertul, şi instanţele judecătoreşti în celelalte cauze corelate deciziei sale de neacceptare.

Intimata a mai arătat că, având în vedere chiar cauza precizată de recurent pentru care a emis actul: "motivul emiterii Titlului de creanţa a fost de a asigura temeiul legal pentru a recupera... contravaloarea finanţării", s-a solicitat să se constate că, recurentul însuşi infirmă teoria sa potrivit căreia intimata n-ar putea contesta decizia sa, pentru că, aşa cum specifica, dreptul de contestare nu se naşte mai înainte ca actul prin care s-a creat temeiul pentru a recupera contravaloarea finanţării să se fi născut.

În drept, intimata a invocat temeiurile de drept procesuale şi substanţiale referite în cuprinsul întâmpinării.

5. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Deşi recurenta înţelege să îşi întemeieze recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aşa cum rezultă din lecturarea conţinutului acestuia, reiese că, recurenta a înţeles să critice sentinţa recurată şi din perspectiva faptului că, sentinţa nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Întregul recurs, aşa cum a fost formulat, reprezintă, în fapt o reiterare a apărărilor pe care recurentul pârât le-a formulat în faţa instanţei de fond, necuprinzând efectiv motivele pentru care a apreciat că, instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material.

În ceea ce priveşte criticile recurentului referitoare la faptul că, instanţa de fond nu a considerat necesar a motiva de ce anume cheltuielile în discuţie fac parte din categoria celor eligibile, deci critici, care se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu sunt întemeiate.

Astfel, contrar susţinerilor recurentului, în speţă au fost respectate prevederile art. 425 lit. b) din C. proc. civ., conform cărora hotărârea judecătorească trebuie să conţină "expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din lectura sa, nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti. În concepţia legiuitorului, nemotivarea constituie motiv de casare atunci când, nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

Judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, atât argumentele recurentului, cât şi pe cele ale intimatei reclamante, şi a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt şi de drept, care au format convingerea sa.

Nu în ultimul rând, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a precizat că, motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă, concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar. Ca principiu, instanţa de judecată nu este obligată să răspundă tuturor argumentelor de fapt şi de drept care susţin cererea de chemare în judecată, ci poate să le analizeze global, printr-un raţionament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esenţial.

Sub acest aspect, din analiza considerentelor de fapt şi de drept cuprinse de sentinţa recurată, se constată că, prima instanţă a respectat întrutotul exigenţele motivării acestora, conform art. 425 alin. 1lit. b) C. proc. civ., recurentul având posibilitatea de a evalua conţinutul concret al sentinţei, de a-şi formula şi structura criticile de nelegalitate împotriva acestor considerente, mai ales ţinându-se cont de faptul că, prioritar, instanţa de fond a reţinut nelegalitatea actului administrativ contestat, prin prisma nemotivării corespunzătoare în fapt, nefiind îndeplinite cerinţele specifice de fond şi formă ale actului administrativ individual emis, potrivit art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, condiţii ce impun o motivare adecvată, dat fiind faptul că, motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Cu privire la criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Curtea a reţinut că sunt neîntemeiate, pentru următoarele motive:

Contrar criticilor recurentei, în aprecierea Înaltei Curţi, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a textelor de lege incidente în cauză.

Astfel, potrivit dispoziţiilor exprese ale art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, "Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare trebuie să conţină următoarele elemente: denumirea autorităţii emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanţei bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele şi semnătura conducătorului autorităţii emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia, menţiuni privind punctul de vedere al debitorului şi poziţia exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) si (15)."

Alin. (19) al aceluiaşi articol, precizează ca "Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţei bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare."

În Anexa 4 indice 1, Norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 66/2011, se precizează că: "Se detaliază documentele (cu nr. si data) pe care echipa de control le-a folosit în timpul controlului şi care sunt relevante pentru concluzia care a condus la constatarea neregulii şi stabilirea cuantumului sumei neeligibile/a creanţei bugetare" pentru ca, prin art. 27 indice 3 alin. (2) din aceleaşi norme, să se arătate că: "Persoanele astfel desemnate completează pct. 12, 12.1 si 12.2 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare utilizat pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta, prevăzut în anexa nr. 4 indice 1, respectiv a pct. 13, 13.1 si 13.2 din Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare utilizată pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta, prevăzuta în anexa nr. 5 indice 1, pe baza motivelor de fapt, temeiului de drept şi concluziilor activităţii de verificare efectuate de echipa de control."

Înalta Curte reţine că în speţă, întrucât este vorba de un act administrativ, acesta este supus unui ansamblu de reguli de fond şi de forma, care stabilesc condiţiile de valabilitate, printre care: procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi judiciare de atac, efectele (întinderea si încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ in raport cu celelalte acte juridice.

Dimensiunile regimului juridic vizează: a) condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic; b) procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c) forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte; d) controlul exercitat asupra actului administrativ.

Printre condiţiile realizării legalităţii actelor administrative se regăseşte aşadar, aceea ca actul sa fie emis cu procedura şi în forma ceruta de lege.

Forma scrisa a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului, ea fiind impusă ad validitatem.

Lipsa acestor condiţii exterioare atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor administrative.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: indeplineste o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor, ce vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiatşi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauza, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Din interpretarea sistematică a prevederilor legale sus arătate, reiese că, motivarea trebuie sa detalieze documentele (cu nr. şi data), pe care echipa de control le-a folosit în timpul controlului, relevante atât în reţinerea neregulii, cât şi stabilirea cuantumului sumei neeligibile/a creanţei bugetare; însă, în cauza de faţă, recurentul însuşi precizează (precizări formulate abia în procedura judiciară) că, documentele care ar fi trebuit să susţină teza neregulii şi să probeze cuantumul corecţiei (9.067.372,17 RON) si al creanţei (5.168.465,27 RON), adică chiar motivele de fapt, aşa cum sunt ele consemnate în cuprinsul procesului-verbal (pct. 6, Motive de fapt) sunt "alese aleatoriu", că sunt irelevante şi că, Cererile de rambursare pe 0 sunt, de fapt, cele care justifică emiterea Titlului de creanţă.

Or, într-o atare situaţie, actul administrativ este lipsit de previzibilitate şi coerenţă, iar vătămarea exista chiar în raport cu corecţia aplicată. Ca atare, actul de stabilire a corecţiei financiare este lovit de nulitate absolută, cu consecinţa exonerării intimatei de la plata corecţiei financiare aplicate.

În speţa, procesul-verbal este un act administrativ unilateral individual, conform alin. (19) art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) Legea nr. 554/2004 ca fiind: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Odată comunicat destinatarului, acest act poate fi eventual anulat în condiţiile art. 50 alin. (4) O.U.G. nr. 66/2011, respectiv în procedura administrativă, sau în procedura judiciară (art. 51 O.U.G. nr. 66/2011). Dobândind caracter definitiv în căile administrative de atac, atât timp cat actul poate fi revizuit doar în procedura judiciară, ulterior acestui moment neajunsurile nu pot fi suplinite prin modificarea conţinutului sau aşa încât să răspundă legalităţii.

Aşa fiind, faţă de cele învederate anterior, reiese că, instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare judicioasă a dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, şi raportat la situaţia de fapt reţinută, a stabilit în mod corect nelegalitatea actelor administrative, prin prisma neîndeplinirii elementelor impuse de prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

Mai mult, Înalta Curte, constată că, în faţa instanţei de fond a fost efectuată o expertiză tehnică specializarea instalaţii pentru construcţii, expertiză, pe care judecătorul fondului a avut-o, totodată, în vedere la soluţionarea cauzei, referitoare la stabilirea sumelor dclarate neeligibile.

Astfel, se constată că, prin obiectivul 5 (identificat în expertiza la pct. 3.5.), expertul a răspuns la întrebarea, care sunt categoriile de lucrări corespunzătoare sumelor declarate neeligibile, pentru fiecare contract in parte, ocazie cu care s-a constatat eligibilitatea acestora.

Faptul că, recurentul nu a înţeles raţionamentul judecătorului fondului, nu semnifică că, acesta a fost pus în faţa "unei veritabile axiome" precum se pretinde, cu cât aşa-zisa axioma este precedată de argumentele juridice pe care se întemeiază, aşa cum se observă din lecturare a sentinţei atacate.

Totodată, Înalta Curtea reţine că, distinct de faptul că, recurentul nu indică, care anume prevedere contractuală n-ar fi fost respectată de aşa manieră încât cheltuiala eligibilă să devină ulterior neeligibilă, se remarcă că, până şi cheltuielile iniţial declarate neeligibile s-au dovedit ulterior a fi eligibile. De exemplu, prin Cererea de rambursare nr. x, recurentul nu a autorizat la plată suma de 523.757,13 RON + 127.638,13 RON + 1.954.185,78 RON sub pretextul că, s-ar fi aplicat corecţie în procent de 25%, conform Nota constatare 18015/24.11.2015, Nota de constatare contestata de intimată şi anulată de instanţa de judecata (Dosar nr. x/2016, sentinţa din 28.11.2016, definitiva). Aceeaşi este situaţia şi în cazul Cererii de rambursare nr. x, prin care a declarat neeligibile sume invocând corecţiile aplicate în executarea contractelor x prin emiterea unor note de constatare atacate de intimată şi ulterior anulate de instanţe (Dosar nr. x/2016, Dosar nr. x/2016, Dosar nr. x/2016 si Dosar nr. x/2016).

Prin exemplele date, în fapt recurentul a evocat procedura de formare a voinţei sale în emiterea actului administrativ individual, şi nu vreo excepţie de la principiile legalităţii actului şi accesului la justiţie.

În esenţă, intimata nu a negat competenţa recurentului de a emite actul constatator, ci s-a constatat în mod legal de către instanţa de fond că, actul administrativ emis nu răspunde cerinţelor legalităţii si temeiniciei.

Actul constatator se bucură de prezumţia legalităţii, însă numai până la proba contrară - adică până la momentul la care instanţa de judecată se pronunţă asupra legalităţii şi temeiniciei urmare controlului judecătoresc săvârşit.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructura Mare - AM POS Mediu împotriva sentinţei nr. 81 din 16 iulie 2019 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.