Suspension of consular revocation: failure to prove imminent damage and justified case despite alleged lack of motivation

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2021

Deliberând asupra recursurilor de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.11.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat suspendarea executării Hotărârii de Guvern nr. 810 din 13 noiembrie 2019 privind rechemarea unui consul general, publicată în Monitorul Oficial nr. 920 din 14 noiembrie 2019, până la data pronunţării instanţei de fond cu privire la acţiunea în anulare ce va fi formulată împotriva acestei hotărâri.

Ministerul Afacerilor Externe a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, cerere ce a fost încuviinţată în principiu în şedinţa publică din 13 ianuarie 2020.

2. Sentinţa pronunţată de instanţa de fond

Prin sentinţa civilă nr. 25 din 13 ianuarie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

A admis cererea de intervenţie accesorie în sprijinul pârâtului formulată de Ministerul Afacerilor Externe.

3. Recursurile declarate în cauză

3.1 Recursul principal

Reclamantul a declarat recurs împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă, criticând-o pentru nelegalitate, sens în care, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii atacate şi, urmare a rejudecării procesului în fond, admiterea cererii introductive, în sensul suspendării executării actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 810/2019, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anularea acestuia şi respingerea cererii de intervenţie formulată în cauză de Ministerul Afacerilor Externe, ca neîntemeiată.

Recurentul-reclamant a criticat considerentele instanţei de fond referitoare la neîndeplinirea condiţiei privind prevenirea unei pagube iminente.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că nemotivarea sentinţei prin raportare la condiţia pagubei iminente conduce la încălcarea dreptului său la apărare, fiind pus în imposibilitatea de a combate raţiunile judecătorului fondului şi de a le cenzura, cât timp acestea nu sunt cunoscute, coroborat cu faptul că au fost ignorate argumente esenţiale ale reclamantului care conduceau la concluzia îndeplinirii acestei condiţii, împrejurare care atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fiind astfel încălcate normele procedurale imperative prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) şi art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a menţionat că sentinţa instanţei de fond este nemotivată prin raportare la concluzia potrivit căreia condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită în cauză, în condiţiile în care, în ipoteza unui act administrativ aparent nelegal, această condiţie este îndeplinită implicit, iar instanţa, constatând îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, a reţinut aparenţa de nelegalitate a actului administrativ vizat.

Analizarea pagubei iminente, precizează recurentul, se realizează luând în considerare natura propriu-zisă a măsurii administrative şi contextul în care intervine, circumstanţele concrete ale cazului, aspect omis a fi analizat de către judecătorul fondului.

Reiterând aspecte ale cauzei, iniţial expuse prin cererea introductivă, recurentul a învederat că măsura administrativă a cărei executare se solicită a fi suspendată are natura unei veritabile sancţiuni, a unei revocări din funcţia cu care a fost învestit, a unei retrageri a încrederii ce i-a fost acordată prin atribuirea misiunii diplomatice, intervenind în a patra zi lucrătoare după preluarea acesteia, fapt care contribuie la conturarea unei stări prejudiciabile de incertitudine a viitoarelor misiuni consulare pentru reprezentanţii Statului Român.

Prin măsura administrativă adoptată de Guvernul României, menţionează recurentul, i-a fost afectat dreptul la imagine, dreptul la bună reputaţie profesională, dreptul la demnitate, cu încălcarea prevederilor art. 12 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, astfel că singura modalitate de limitare a acestui prejudiciu este aceea de suspendare a executării actului administrativ.

Se precizează în dezvoltarea motivelor de recurs că, la preluarea misiunii consulare, reclamantul a beneficiat de agrementul statului de reşedinţă, precum şi de patenta consulară, dovadă a faptului că, într-adevăr, competenţele sale profesionale corespund îndeplinirii misiunii consulare.

În egală măsură, recurentul a făcut trimitere şi la prejudiciul material suferit, constând în anihilarea şi lipsirea de un drept câştigat, respectiv acela de a îndeplini înalta misiune de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană, precum şi de toate drepturile conexe care derivă din acest statut, inclusiv în ceea ce priveşte indemnizaţiile aferente acestei funcţii de care a fost lipsit.

În plus, se mai învederează în recurs, imaginea misiunii diplomatice în statul gazdă ar putea fi puternic afectată, raporturile diplomatice bazându-se pe solemnitate, încredere şi rigoare profesională.

Dintr-o altă perspectivă, în susţinerea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, recurentul a făcut trimitere la teza referitoare la perturbarea gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, aspect omis a fi analizat de către instanţa de fond, astfel că nenumirea unei noi persoane în funcţia de consul general atrage evidenta şi previzibila perturbare a activităţii misiunii consulare, nefiind asigurată continuitatea esenţială şi desfăşurarea acesteia normală.

În fine, recurentul a menţionat că, în situaţia în care se va aprecia că dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 reprezintă norme de drept material, substanţial, devin deplin incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea primei instanţe fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a acestor norme.

3.2 Recursul incident

Pârâtul Guvernul României a formulat recurs incident împotriva considerentelor sentinţei anterior arătate, învederând că, în mod eronat, prima instanţă a reţinut existenţa cazului bine justificat.

În motivarea căii de atac, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut faptul că judecătorul fondului nu a apreciat corect normele de tehnică legislativă incidente în speţă, ceea ce a condus la aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În concret, hotărârea de guvern a cărei suspendare se solicită este un act administrativ unilateral cu caracter individual şi, prin urmare, nu este necesar ca nota de fundamentare care o însoţeşte să conţină secţiunile prevăzute de art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Motivarea oportunităţii luării măsurii rechemării reclamantului este suficientă şi concludentă, fiind circumscrisă în mod rezonabil marjei de apreciere recunoscută autorităţii pârâte în materia numirii/rechemării unui consul general. În Nota de fundamentare, ca instrument cerut de lege ce însoţeşte actul contestat, se regăseşte justificarea aplicării măsurii rechemării reclamantului din calitatea de consul general. Totodată, motivele de drept care fundamentează soluţia adoptată sunt precizate în preambulul Hotărârii de Guvern aflate în discuţie.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurentul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare la recursul părţii adverse, prin intermediul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumente prezentate şi în faţa instanţei de fond.

4.2. Recurentul-reclamant a depus la rândul său întâmpinare la recursul incident, solicitând respingerea acestuia, ca neîntemeiat, reluând aspectele de fapt şi de drept expuse în cererea introductivă de instanţă.

4.3 Intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare la recursul principal, invocând excepţia rămânerii fără obiect a cererii de suspendare, motivat de împrejurarea că executarea şi epuizarea completă a efectelor juridice ale actului administrativ a cărui suspendare se solicită a avut loc la data de 12.02.2020, atunci când a avut loc şi încheierea misiunii permanente în străinătate a reclamantului A., astfel că se impune admiterea excepţiei şi respingerea cererii de suspendare, ca fiind rămasă fără obiect.

II Procedura în faţa instanţei de recurs

Preliminar, în condiţiile art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte va lua în examinare excepţia rămânerii fără obiect a cererii de suspendare a H.G. nr. 810/2019, excepţie invocată de către intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Externe prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, motivat de împrejurarea că executarea şi epuizarea completă a efectelor juridice ale actului administrativ a avut loc la data de 12.02.2020 când a avut loc încheierea misiunii permanente în străinătate a reclamantului care a executat benevol şi la timp toate obligaţiile ce-i reveneau în baza acestui act de autoritate al Guvernului.

Excepţia este neîntemeiată în aprecierea Înaltei Curţi, întrucât obiectul recursului este constituit de sentinţa pronunţată de instanţa de fond, a cărei legalitate este supusă examinării instanţei de control judiciar şi nu cererea de suspendare formulată de către reclamant, iar la momentul pronunţării instanţei de fond, respectiv la data de 13.01.2020, efectele H.G. nr. 810/2019 nu erau încă epuizate.

2.1 Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor declarate în cauză

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor prezentate în cele două memorii de recurs, a apărărilor expuse în întâmpinare, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat, Înalta Curte reţine următoarele:

Recurentul-reclamant a invocat în susţinerea recursului său motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivând că instanţa de fond i-a încălcat dreptul la apărare, punându-l în imposibilitatea de a combate raţiunile judecătorului fondului care a ignorat o serie de argumente esenţiale care conduceau la concluzia îndeplinirii în cauză a condiţiei pagubei iminente.

În ceea ce priveşte acest motiv de casare, referitor la încălcarea de către instanţă a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, prin raportare la dispoziţiile art. 13 C. proc. civ., cărora le sunt subsumate criticile recurentului, Înalta Curte relevă că această normă procesuală consacră, în alţi termeni, principiul dreptului la apărare, de altfel fiind inclusă în cuprinsul Capitolului II din cadrul Titlului preliminar al C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, intitulat "Principiile fundamentale ale procesului civil".

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 pct. 5 C. proc. civ. pentru a se constata dacă reprezintă sau nu motiv pentru casarea hotărârii, deoarece această normă se referă la încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, după cum s-a menţionat în cele de mai sus.

Nulitatea actelor de procedură se regăseşte actualmente în Capitolul III din Titlul IV al Cărţii I, capitol care reglementează nulităţile şi modul în care acestea pot fi invocate, precum şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii, potrivit art. 174 alin. (1) C. proc. civ., nulitatea fiind definită ca fiind acea sancţiune care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, pentru valabila sa întocmire.

Ca atare, nulitatea reprezintă o cauză de ineficacitate a actului de procedură determinată de încălcarea unei condiţii legale de validitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, prin prisma criticilor formulate, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este incident în cauză, întrucât criticile pe care recurentul a înţeles să le expună în susţinerea incidenţei acestui motiv de casare, constând lipsa de motivare şi în ignorarea de către instanţa de fond a unor argumente esenţiale în opinia acestuia, nu se subsumează motivului de casare evocat.

Recurentul se află în eroare susţinând, în considerarea acestui motiv de casare, lipsa de motivare şi neluarea în considerare de către judecătorul fondului a unora dintre susţinerile sale, întrucât niciuna dintre aceste critici nu constituie motiv de nulitate a hotărârii, nefiind rezultatul încălcării vreunei norme de procedură de către prima instanţă, supusă regimului sancţionator reglementat de art. 174-176 C. proc. civ. referitoare la nulităţi şi regimul juridic al acestora, urmând astfel a fi analizate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurentul se află, de asemenea, în eroare susţinând că sentinţa pronunţată de instanţa de fond nu este motivată.

Din lecturarea acesteia se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conţinutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se şi cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate, cât şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia.

Contradictorialitatea motivelor regăsite în cuprinsul sentinţei atacate nu este susţinută de considerente, împrejurare rezultată în termeni lipsiţi de echivoc din simpla lecturare a acesteia.

Deşi într-o manieră aparent reducţionistă, instanţa de fond a reuşit totuşi să efectueze o analiză a apărărilor afirmate de reclamant referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente.

Inferenţa la care a apelat instanţa de fond, raţionamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum şi soluţia dată acţiunii introductive, rezultă în mod evident din perspectiva în care instanţa a abordat litigiul, respectiv susţinerile părţilor.

În ceea ce priveşte obligativitatea instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente, privită ca o componentă a dreptului la un proces echitabil reglementat de art. 6 din CEDO, obligaţie nerespectată de instanţa de fond în opinia recurentei, Înalta Curte învederează că potrivit jurisprudenţei constante a instanţei europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special în cauzele împotriva României (Albina/Românie, Buzescu/României, Dima/României, Bock şi Palade/României), art. 6 alin. (1) din Convenţie obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, fără însă ca prin aceasta să se înţeleagă că ar cere un răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de părţi şi că o instanţă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse. .

Or, în speţă, potrivit considerentelor anterior expuse, instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată în urma efectuării unui examen asupra aspectelor de fapt şi de drept relevante pentru soluţionarea cauzei, stabilind faptele şi aplicând dreptul incident, cu respectarea garanţiilor impuse de art. 6 CEDO privind dreptul părţilor la un proces echitabil, reuşind să surprindă toate împrejurările esenţiale pentru justa soluţionare a cauzei.

Prin urmare, nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speţă.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la aplicarea sau interpretarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) şi art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant a solicitat suspendarea executării art. 1 şi art. 2 din H.G. nr. 810/2019 prin care s-a dispus:

"(1) Domnul A. se recheamă din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană.

(2) Domnul A. îşi va încheia misiunea în termen de cel mult 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri."

Prima instanţă a respins cererea de suspendare, întrucât reclamantul nu a probat îndeplinirea condiţiei pagubei iminente.

Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată este legală, însă se impune schimbarea parţială a considerentelor avute în vedere de judecătorul fondului cauzei.

Conform art. 14 din Legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.

De altfel, în cadrul activităţii de organizare a executării şi de executare în concret a legii, autorităţile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligaţia punerii lor în executare.

Cert este că trebuie asigurat un echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum şi anumite garanţii de echitate pentru cetăţeni, întrucât activităţile administrative nu pot fi discreţionare în ceea ce priveşte alegerea formelor de executare.

În altă ordine de idei, din lecturarea dispoziţiei normative anterior citate, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile prin care se solicită autorităţii publice revocarea actului administrativ, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Aşadar, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din legea nr. 554/2004, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În mod indiscutabil, H.G. nr. 810/2019, în raport de obiectul de reglementare şi de destinatarul său, este un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Recurentul-reclamant a formulat plângere prealabilă şi, ulterior, s-a adresat instanţei cu cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea actului administrativ evocat, aceasta fiind înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Prima instanţă a apreciat că este îndeplinită această condiţie, întrucât H.G. nr. 810/2019 nu este motivată în fapt şi în drept, opinie care nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar.

Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de faţă, la o analiză în aparenţă a actul administrativ a cărei suspendare se solicită, Înalta Curte reţine că acesta este motivat în mod corespunzător. Astfel, temeiurile de drept care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul hotărârii de guvern aflate în discuţie.

În plus, trebuie avute în vedere şi normele care reglementează activitatea consulară, norme indicate în Nota de fundamentare a acestei Hotărâri de Guvern, Notă care face corp comun cu actul administrativ: Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplomatic şi Consular al României, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi Legea nr. 62/2019 privind activitatea consulară.

Contrar celor menţionate de primă instanţă, fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter individual, nu este necesar ca instrumentul de prezentare şi motivare ce însoţeşte un asemenea act să conţină secţiunile prevăzute de art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În raport de cadrul normativ aplicabil acestei categorii de personal, se poate concluziona în sensul că oportunitatea numirii şi, corelativ, a rechemării trebuie să fie apreciată de autoritatea publică căreia îi revine competenţa legală de numire în funcţie, în scopul şi limitele prevăzute de lege; în speţa de faţă, numirea/rechemarea consulului general se face de către Guvern, la propunerea Ministrului Afacerilor Externe.

Este de observat faptul că măsura rechemării recurentului-reclamant a fost dispusă printr-un act administrativ având aceeaşi formă şi forţa juridică cu actul administrativ prin care acesta fusese numit în calitatea de consul general.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că H.G. nr. 810/2019 este motivată în mod corespunzător, iar măsura administrativă dispusă prin intermediul său se încadrează în marja de apreciere de care dispune autoritatea publică emitentă. Aşa fiind, nu există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestui act administrativ.

Prin urmare, criticile prezentate în cadrul recursului incident promovat de recurentul-pârât sunt fondate.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din legea în discuţie, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.

În speţa de faţă, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanţe, în sensul că nu este îndeplinită condiţia prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, în raport de considerentele prezentate în cuprinsul sentinţei recurate.

Într-adevăr, reclamantul-reclamant nu a probat iminenţa producerii unui prejudiciu material în patrimoniul său susceptibil să determine suspendarea actului administrativ contestat.

Partea susţine că rechemarea din funcţie este o măsură sancţionatorie care îi afectează cariera diplomatică şi reputaţia. Prin urmare, măsura în discuţie îi generează un prejudiciu material viitor şi previzibil.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar apreciază că opinia recurentului este nefondată, deoarece nu se poate considera că prin rechemarea din calitatea de consul general se aduce atingere dreptului la muncă, inclusiv în componenta sa materială. Pe acest aspect, trebuie evidenţiat faptul că, la momentul accederii în această calitate, persoana în cauză este supusă reglementarilor conţinute în Statutul Corpului Diplomatic şi Consular al României. Membrii acestui Corp sunt, în principal, diplomaţii de carieră şi au un statut specific, conferit de atribuţiile şi răspunderile ce le revin pentru înfăptuirea politicii externe a României, potrivit prevederilor legale. Aşadar, este întemeiată apărarea recurentului-pârât în sensul că rechemarea din calitatea de consul general este o caracteristică a acestei categorii pe care persoana în cauză şi-o asumă la momentul în care accede în funcţie.

Ca atare, aflându-se într-o astfel de situaţie, nu se poate pretinde vătămarea în drept de natură să determine necesitatea suspendării efectelor actului administrativ litigios.

În motivarea îndeplinirii condiţiei analizate, recurentul-reclamant invocă faptul că, prin punerea în executare a actului administrativ contestat, în sensul rechemării sale din calitatea de Consul General, se produce dezorganizare la nivelul Consulatului General al României la Milano, mai ales în contextul desfăşurării alegerilor pentru Preşedintele României, coroborat cu împrejurarea că, prin acelaşi act administrativ, nu a fost numit un alt consul general în locul acestuia, împrejurare de natură a atrage evidenta şi previzibila perturbare gravă a activităţii misiunii consulare, nefiind asigurată continuitatea esenţială şi desfăşurarea acesteia normală.

Înalta Curte nu poate primi aceaste susţineri, în condiţiile în care nu poate fi contestată capacitatea Guvernului României şi a Ministerului Afacerilor Externe de a asigura funcţionarea în condiţii normale a activităţii Consulatului General al României la Milano, precum şi reprezentarea corespunzătoare a intereselor româneşti în circumscripţia consulară respectivă.

În fine, în opinia Înaltei Curţi, restul alegaţiunilor formulate de către recurentul-reclamant în susţinerea tezei potrivit căreia este îndeplinită în cauză condiţia pagubei iminente nu pot fi examinate în procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004, constituind mai degrabă apărări circumscrise criticilor de nelegalitate specifice acţiunii în anularea actului administrativ, examinarea acestora constituind monopolul exclusiv al instanţei învestită cu o asemenea cerere.

În consecinţă, criticile prezentate în cadrul memoriului de recurs promovat de recurentul-reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate.

2.2 Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la admiterea recursului incident formulat de pârât, cu consecinţa înlăturării considerentelor din sentinţa atacată în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat şi va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul incident formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 25 din 13 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Înlocuieşte considerentele sentinţei referitoare la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat cu considerentele corespunzătoare din prezenta decizie.

Menţine în rest sentinţa recurată.

Respinge, ca nefondat, recursul principal formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 25 din 13 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 iunie 2021.