Eligibility of school fruit aid funds and enforceability of unpublished administrative guidelines in the face of late compliance with data update obligations.

Şedinţa publică din data de 27 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 19 februarie 2018, astfel cum a fost precizată la data de 11 aprilie 2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Harghita, în contradictoriu cu pârâtele A.P.I.A. Bucureşti şi A.P.I.A. - Centrul judeţean Harghita, a solicitat:

- anularea, în parte, a Adresei A.P.I.A. nr. x/24.08.2017 de respingere a contestaţiei reclamantei cu nr. x/11.07.2017, formulată împotriva Raportului de control la solicitant cu nr. x/03.05.2017, emis de A.P.I.A. - Centrul Judeţean Harghita, respectiv anularea parţială a Raportului de control la solicitant cu nr. x/03.05.2017, emis de A.P.I.A. - Centrul Judeţean Harghita, în ceea ce priveşte refuzul pârâtei de a rambursa suma de 163.647,63 RON, aferentă cererii de plată nr. x/03.05.2017;

- obligarea pârâtelor să îi ramburseze suma de 163.647,63 RON, aferentă cererii de plată nr. x/03.05.2017 (diferenţă nerambursată), cu titlu de ajutor financiar;

- obligarea pârâtelor la plata dobânzilor legale aferente sumei de 163.647,63 RON începând cu data 03 august 2017 şi până la data rambursării integrale;

- obligarea pârâtelor la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

La termenul de judecată din 15 mai 2018, instanţa a respins excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâta A.P.I.A. Bucureşti şi a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârâtă a A.P.I.A. - Centrul judeţean Harghita.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 156 din 26 octombrie 2018, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei A.P.I.A. Bucureşti, invocată de această parte şi, în consecinţă, a respins petitul 1, privind anularea, parţială, a Raportului de control nr. x/3.05.2017, emis de A.P.I.A. Centrul Judeţean Harghita, ca fiind formulat de reclamanta U.A.T. Harghita în contradictoriu cu o parte fără calitate procesuală pasivă;

- a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta U.A.T. Harghita, în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A. Bucureşti, cu privire la petitele 1 (în ceea ce priveşte anularea Adresei nr. x/24.08.2017, emisă de pârâta A.P.I.A. Bucureşti), 2 şi 3 din acţiunea precizată, formulată de reclamanta U.A.T. Harghita;

- a respins, ca nefondat, petitul 1, formulat de reclamanta U.A.T. Harghita, în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A. Centrul Judeţean Harghita, cu privire la petitul 1 din acţiunea precizată, formulată de reclamanta U.A.T. Harghita cu privire la anularea Raportului de control nr. x/31.05.2017, emis de A.P.I.A. - Centrul Judeţean Harghita.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 156 din 26 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Harghita, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Printr-un prim set de critici recurenta-reclamantă a învederat că instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.P.I.A. - Structura Centrală Bucureşti faţă de petitul 1 al acţiunii, în raport de prevederile art. 4, art. 7, art. 9 alin. (1) lit. c) - e), art. 10 alin. (5) şi ale art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 24/2010 şi faţă de petitele acţiunii.

Printr-un alt set de critici recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că Raportul de control nr. x/31.05.2017 este un act administrativ care poate constitui baza legală pentru considerarea de către intimaţii-pârâţi ca neeligibilă a cantităţii de 449.903 bucăţi de mere, prin referire la Adresă I.S.J. Harghita nr. 531/2017, care nici nu se regăseşte în cuprinsul Raportului de control.

Recurenta-reclamantă a susţinut de asemenea că în mod greşit a reţinut instanţa de fond opozabilitatea versiunilor 3.3 şi 3.4 ale Ghidului solicitantului, fără să aibă în vedere prevederile art. 5 lit. l) din Legea nr. 202/1998, coroborate cu cele ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Nu în ultimul rând, s-a susţinut că instanţa de fond a omis să ia în considerare Adresa APIA - Centrul Judeţean Harghita nr. 1894/23.02.2017, înregistrată la Consiliul Judeţean Harghita cu nr. x/09.03.2017 şi s-a subliniat disproporţionalitatea măsurii dispuse de pârâtă, întrucât nu s-au arătat consecinţele ce ar fi putut apărea din comunicarea cu întârziere a acestor date a situaţiei unităţilor de învăţământ şi nici nu realizează o legătură de cauzalitate între comunicarea întârziată a datelor şi eventualele consecinţe negative.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 martie 2019 intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Harghita a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că hotărârea atacată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 26 martie 2019 intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că hotărârea atacată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Harghita este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este nefondat, iar în acest sens Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, recurenta-reclamantă a depus la data de 02 septembrie 2016, pentru anul şcolar 2016-2017, cererea de aprobare/actualizare nr. x/2016, cerere respinsă prin Notificarea nr. x/05.09.2016 şi comunicată prin Adresa nr. x/05.09.2016 .

În Notificarea nr. x/05.09.2016, comunicată prin Adresa nr. x/05.09.2016, s-a menţionat atât motivul respingerii, respectiv faptul că solicitarea recurentei-reclamante nu avea anexată nici adresa Inspectoratului Judeţean Harghita cu privire la modificările referitoare la instituţiile şcolare beneficiare şi nici actul de numire al reprezentantului legal a solicitantului, cât şi faptul că solicitantul poate depune o nouă cerere de aprobare/actualizare în momentul în care cerinţele de eligibilitate vor fi îndeplinite.

La data de 20 februarie 2017, sub nr. x/2017, recurenta-reclamantă a depus o cerere de actualizare, însoţită de această dată de înscrisurile prevăzute în Ghidul solicitantului versiunea 3.3. .

Totodată, prin adresa I.S.J. nr. x/16.02.2017, s-a comunicat Consiliului Judeţean Harghita situaţia actualizată a unităţilor de învăţământ unde se livrează fructe proaspete, pentru anul şcolar 2016-2017, cuprinzând însă şi data ultimei modificări, adică 20 august 2016.

La data de 03 mai 2017, prin cererea de plată nr. x/2017, recurenta-reclamantă a solicitat aferent semestrului I al anului şcolar 2016/2017 (12 septembrie - 24 decembrie inclusiv) suma de 670.546,99 RON, reprezentând contravaloarea unui număr de 1.846.417 bucăţi mere distribuite, respectiv 28.755 de copii beneficiari.

Prin Raportul de control nr. x/31.05.2017, emis de A.P.I.A. - Centrul Judeţean Harghita s-a reţinut că deşi s-a solicitat la plată un număr de 1.846.417 bucăţi (adică 184.641,7 kg) în urma verificării administrative s-a constatat un număr de 1.396.514 bucăţi eligibile, şi 449.903 bucăţi neeligibile, diferenţele rezultate de la un număr de 5 unităţi şcolare fiind de 525 bucăţi.

În urma soluţionării contestaţiei recurentei-reclamante, formulate împotriva raportului de control, prin Adresa nr. x/24.08.2017 a A.P.I.A. Bucureşti, s-a reţinut că numărul de mere s-a diminuat cu 449.903 bucăţi, în sumă de 163.647,63 RON, din cauza nerespectării angajamentelor asumate de solicitant, respectiv notificarea, în scris, a A.P.I.A. - Centrul judeţean Harghita, în termen de 5 zile lucrătoare, a oricăror modificări a datelor din cererea de aprobare/actualizare.

S-a reţinut şi că, urmare a nerespectării termenului de 5 zile, raportat la adresa I.S.J. Harghita nr. 531/16.02.2017, potrivit căreia un număr de 27 de instituţii de învăţământ şi-au modificat datele cu începere de la 20 august 2016, acestea au fost eliminate de la plată. Ca urmare, datorită nerespectării termenului legal, de depunere a datelor de modificare/actualizare a instituţiilor şcolare, distribuţia de mere a început la data de 12.09.2016, iar cererea de actualizare a instituţiilor şcolare s-a depus pe data de 20.02.2017, cele 27 de şcoli au fost eliminate de la plată.

Înalta Curte, constatând că recurenta-reclamantă reia în esenţă criticile învederate şi în faţa instanţei de fond, apreciază că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică prin raportare la situaţia de fapt reţinută pe baza înscrisurilor depuse la dosarul cauzei şi la dispoziţiile legale incidente.

Criticile referitoare la admiterea în mod greşit a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a A.P.I.A. - Structura Centrală Bucureşti faţă de petitul 1 al acţiunii sunt nefondate.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile legale invocate de recurenta-reclamantă statuează cu privire la responsabilităţile Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură în cadrul derulării programului de încurajare a consumului de fructe proaspete în şcoli, fiind avute în vedere de prima instanţă dar, din maniera în care au fost formulate criticile, recurenta-reclamantă nu a ţinut cont de faptul că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.P.I.A. - Structura Centrală Bucureşti a fost admisă exclusiv faţă de petitul 1 al acţiunii, respectiv în ceea ce priveşte anularea, parţială, a Raportului de control nr. x/3.05.2017, emis de A.P.I.A. Centrul Judeţean Harghita.

Având în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 41 din Legea nr. 1/2004 A.P.I.A. Centrul Judeţean Harghita are personalitate juridică, în calitate de centru judeţean, şi actul administrativ a cărui anulare parţială se solicită prin petitul 1 al acţiunii este emis de către această parte, în mod corect instanţa de fond a admis excepţia invocată de pârâta A.P.I.A. - Structura Centrală Bucureşti şi a respins cererea reclamantei, formulată în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A. - Structura Centrală Bucureşti, pentru anularea parţială a Raportului nr. x/2017, ca fiind introdusă în contradictoriu cu o parte fără calitate procesuală pasivă.

Înalta Curte, cu privire la criticile referitoare la Raportul de control nr. x/31.05.2017, reţine că, recurenta-reclamantă susţine, în esenţă, că nemotivarea acestuia ar fi condus la imposibilitatea verificării diferenţelor cantitative menţionate în cuprinsul acestuia şi, implicit, la reţinerea ca neeligibilă a cantităţii de 449.903 bucăţi mere.

Înalta Curte nu poate reţine susţinerile recurentei-reclamante având în vedere că, în cauză, nu se poate susţine că acesta nu este motivat astfel încât nu ar fi posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Astfel, Raportul de control nr. x/31.05.2017, emis de către A.P.I.A. Centrul Judeţean Harghita, conţine la pct. 13 şi 14 rezultatul controlului administrativ, referitor la verificarea cererilor de ajutor financiar şi a documentelor justificative privind furnizarea şi distribuţie de mere, iar la pct. 15 rezultatul controlului de la faţa locului. De asemenea, la pct. 16 din Raport, se evidenţiază diferenţa de bucăţi mere neeligibilă, de 449.903 bucăţi, dintre cantitatea solicitată prin cererea de plată nr. x/2017, de 1.846.417 bucăţi şi cea eligibilă de 1.396.514 bucăţi.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că, încă din faza administrativă, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, prin soluţia la contestaţia formulată, a indicat cele două situaţii care au cauzat diminuarea numărului de mere. Pe de o parte, situaţia generată de neactualizarea în termenul asumat a modificării datelor de identificare a 27 instituţii de învăţământ, care au beneficiat, deci, fără suport, de produse, în perioada 12 septembrie 2016 (data la care a început distribuţia de mere) - 20 februarie 2017 (data depunerii cererii de actualizare), iar pe de altă parte, diminuarea a mai fost cauzată de controlul pe teren menţionat în raportul de control contestat.

Răspunsul la contestaţie, deşi succint, clarifică astfel chestiunea diminuării operate de organul de control, iar o verificare a situaţiei de fapt, nu mai este permisă în faza controlului judiciar specific căii de atac a recursului, care are ca obiect efectuarea unui control de legalitate.

În consecinţă, instanţa de recurs constată că elementele necesare identificării surselor diminuărilor operate în faza controlului au fost furnizate şi acestea erau suficiente pentru a permite atât verificarea în fapt din partea instanţei de fond, cât şi pentru a permite analiza de legalitate declanşată.

Nefondată este şi critica recurentei-reclamante referitoare la inopozabilitatea versiunilor 3.3 şi 3.4 ale Ghidului solicitantului.

Prin O.U.G. nr. 24/2010 privind implementarea programului de încurajare a consumului de fructe proaspete în şcoli a fost creat cadrul legal pentru asigurarea de la bugetul de stat a sumelor necesare acordării ajutoarelor financiare pentru furnizarea de fructe proaspete elevilor din instituţiile şcolare.

Conform art. 12 alin. (3) din acest act normativ, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură este responsabilă cu elaborarea ghidului solicitantului, a formularisticii de solicitare, înregistrare şi centralizare a sprijinului financiar, cu procedurile de acordare a sprijinului financiar pentru furnizarea de fructe proaspete şi pentru realizarea şi distribuţia afişelor, cu procedurile de control în vederea aplicării acestei măsuri şi cu aplicarea sancţiunilor conform art. 13 din Regulamentul (CE) nr. 288/2009 al Comisiei.

Potrivit art. 12 alin. (4) Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, prin centrele judeţene, pune la dispoziţia solicitanţilor formularistica şi documentaţia necesare implementării corecte a programului de încurajare a consumului de fructe proaspete în şcoli.

Totodată, potrivit art. 9 din acelaşi act normativ, solicitanţii ajutorului financiar pentru furnizarea fructelor proaspete sunt, între alte instituţii, şi consiliile judeţene care îndeplinesc condiţiile de aprobare.

Înalta Curte reţine astfel că întreg cadrul legislativ creat în vederea acordării acestor ajutoare pentru furnizare de fructe proaspete identifică atât solicitanţii, cât mai ales procedurile şi regulile pe care aceştia trebuie să le respecte în vederea acordării sprijinului financiar.

În aplicarea prevederilor legale anterior menţionate, au fost elaborate atât versiunea 3.3, cât şi versiunea 3.4 a Ghidului solicitantului, aflate în vigoare la data formulării cererii iniţiale - nr. 8106/02.09.2016, respectiv la data depunerii celorlalte două cereri de aprobare/actualizare - nr. 1764/20.02.2017 şi nr. 10332/03.05.2017, aprobate prin Deciziile nr. 99/15.02.2016 şi nr. 15/11.01.2017, ale Directorului General al A.P.I.A., şi aduse la cunoştinţa publică, prin postarea pe site-ul A.P.I.A. .

Înalta Curte reţine că nu există nicio prevedere legală care să impună publicarea acestor acte în Monitorul Oficial, publicarea Ghidului solicitantului pe site-ul instituţiei însărcinată cu elaborarea acestuia, cu procedurile de control în vederea aplicării acestei măsuri şi cu aplicarea sancţiunilor conform art. 13 din Regulamentul (CE) nr. 288/2009 al Comisiei, fiind suficientă pentru a asigura publicitatea acestui act.

În plus, Ghidul solicitantului nu a fost anulat de către o instanţă de judecată, astfel că efectele acestuia sunt obligatorii, aspect ce este de esenţa litigiului, iar din chiar cuprinsul cererii nr. x/02.09.2016, reclamanta, prin Preşedintele Consiliului judeţean Harghita şi-a asumat obligaţia de a respecta toate regulile specificate în Ghidul solicitantului .

În consecinţă, textele invocate de recurenta-reclamantă, respectiv art. 5 din Legea nr. 202/1998 şi art. 11 din Legea nr. 24/2000, nu au incidenţă în cauză, aceasta având obligaţiile ce decurg din ghidul solicitantului de ajutor comunitar.

Înalta Curte va respinge ca nefondate şi criticile recurentei-reclamante cu privire la omisiunea instanţei de fond de a lua în considerare Adresa A.P.I.A. - Centrul Judeţean Harghita nr. 1894/23.02.2017, înregistrată la Consiliul Judeţean Harghita cu nr. x/09.03.2017.

Prin Adresa nr. x/23.02.2017, A.P.I.A. - Centrul Judeţean Harghita a notificat solicitantul despre conformitatea cererii de aprobare/actualizare nr. x/20.02.2017, cererea producând efecte de la momentul depunerii acesteia, respectiv 20 februarie 2017.

Având în vedere că numai de la data îndeplinirii tuturor condiţiilor legale cererea de aprobare/actualizare poate fi considerată ca fiind eligibilă şi, prin urmare, constatată ca fiind conformă, nu se poate reţine că îndeplinirea unei cerinţe legale cu o întârziere de aproximativ 5 luni poate echivala cu eligibilitate de la data depunerii iniţiale a cererii de aprobare/actualizare.

De altfel, Ghidul prevede consecinţa neîndeplinirii condiţiilor de eligibilitate la data depunerii cererii de sprijin, respectiv aplicarea unei sancţiuni care presupune fie reducerea, fie neplata sprijinului, iar pentru anumite cazuri fiind prevăzută suspendarea sau retragerea acestuia.

În consecinţă, soluţia adoptată de organul administrativ şi confirmată de prima instanţă este în concordanţă cu prevederile Ghidului, de la data îndeplinirii tuturor cerinţelor cererea fiind aprobată pentru perioada în care toate cerinţele erau îndeplinite şi nu se poate reţine că instanţa de fond nu a ţinut cont la soluţionarea cauzei de data la care s-a constatat conformitatea cererii de aprobare/actualizare nr. x/20.02.2017.

În fine, Înalta Curte va respinge ca nefondate şi criticile recurentei -reclamante cu privire la proporţionalitatea măsurii dispuse de intimatele-pârâte în cauză.

Pentru argumentele deja pe larg înfăţişate anterior, instanţa de recurs arată că susţinerile recurentei-reclamante referitoare la acest aspect sunt nefondate, în cauză fiind în mod judicios menţinute actele administrative atacate care au constatat nerespectarea unor angajamente asumate de solicitant, cu consecinţa identificării ca neelegibile a 449.903 bucăţi mere, în sumă de 163.647,63 RON.

Astfel, în raport de situaţia de fapt avută în vedere la momentul emiterii raportului de control, măsura declarării ca neeligibile a 449.903 bucăţi mere, în sumă de 163.647,63 RON, este justificată.

Principiul de bază al finanţării nerambursabile este acela al rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în prealabil de către beneficiar.

Contrar celor susţinute de recurenta-reclamantă, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a dat eficienţă regulilor prevăzute în Ghidul solicitantului, potrivit cărora nerespectarea regulilor descrise în acesta, poate conduce la una dintre următoarele situaţii: reducerea ajutorului financiar, neplata ajutorului financiar, suspendarea sau sustragerea aprobării solicitantului (pct. 1.1.); şi, în ipoteza în care, în cursul controlului efectuat de către inspectorii A.P.IA. sau de orice alt agent al organismelor competente se constată că nu sunt respectate angajamentele din cererea de aprobare a solicitantului de ajutor financiar, aprobarea poate fi suspendată sau chiar retrasă, în funcţie de gravitatea neregulii (pct. 12.5.) şi, în cazul în care cererile de plată conţin date false, se procedează la retragerea aprobării, recuperarea sumelor încasate nejustificat şi/sau acţionarea în instanţă după caz (pct. 12.5., versiunea 3.3.; respectiv pct. 12.5. alin. (4), versiunea 3.4.).

În condiţiile în care sumele de plată s-au aprobat pentru acele zile pentru care toate cerinţele erau îndeplinite, respectiv pentru acea cantitate de mere care era eligibilă, adică proporţional cu perioada/cantitatea eligibilă, în mod corect s-a reţinut de către instanţa de fond că măsura dispusă în cauză nu este disproporţionată, cu atât mai mult cu cât s-a stabilit exact suma corespondentă cantităţii de mere declarate neeligibile, respectiv 449.903 bucăţi, aferentă primului semestru al anului de învăţământ 2016/2017.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Harghita, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Harghita împotriva sentinţei civile nr. 156 din 26 octombrie 2018 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 mai 2021.