Decizia nr. 3151/2021 · Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal

Şedinţa publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 2 noiembrie 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Municipiul Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, Societatea Electrocentrale Grup S.A., a solicitat anularea în parte a Ordinului comun nr. 56/643/517/2017 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrului Muncii şi Justiţiei Sociale privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2017 pentru Societatea Comercială Electrocentrale Grup S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Energiei, în ceea ce priveşte creanţele restante în cuantum de 163.278.074,81 RON (nr. rd. 56 din Anexa la Ordinul nr. 643/2017), precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 337 din 30 ianuarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, invocate în apărare de către pârâţi;

(ii) a admis excepţia lipsei de interes;

(iii) a respins acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, Societatea Electrocentrale Grup S.A., ca lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 337 din 30 ianuarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Constanţa, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea excepţiei lipsei de interes şi trimiterea cauzei către prima instanţă pentru judecarea pe fond a cauzei.

În motivarea recursului, reclamantul învederează că excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii a fost invocată, anterior, în litigiul ce face obiectul dosarului nr. x/2015 (la care sunt conexate şi cauzele nr. x/2015 şi nr. y/2015), privind cererea formulată de Municipiul Constanţa, de anulare în parte a H.G. nr. 356/2015 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru Societatea Electrocentrale Constanţa S.A., cu care prezenta cauză se află în strânsă legătură. Prin sentinţa civilă nr. 2650/17.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, prin raportare la obiectul acţiunii, iar cauza se află, în prezent, înregistrată în recurs, pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Susţine recurentul Municipiul Constanţa că este persoană vătămată prin emiterea actului administrativ contestat, în calitate de autoritate publică locală responsabilă cu asigurarea serviciului public de termoficare. În această calitate, a făcut demersuri pe lângă Guvernul României, în vederea semnării Memorandumului din 27.03.2013, act care, dacă ar fi fost implementat corespunzător, ar fi asigurat furnizarea în continuare, în condiţii optime, a serviciului public de termoficare. Pentru atingerea scopului Memorandumului, Municipiul Constanţa are interesul de a sesiza instanţa de judecată pentru a efectua un control de legalitate al actelor care derogă de la prevederile Memorandumului.

În opinia recurentului-reclamant, calitatea de persoană vătămată într-un drept propriu decurge şi din prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 325/2006, care prevăd că înfiinţarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea şi controlul serviciului public de alimentare cu energie termică constituie obligaţii ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Recurentul-reclamant este vătămat de actul administrativ contestat, care, contrar Memorandumului Guvernului României, nu include creanţa în sumă de 163.278 mii RON în bugetul Electrocentrale Constanţa S.A., astfel cum era prevăzut în memorandum. Neînscrierea acestei creanţe în bugetul Electrocentrale Constanţa S.A. este de natură a prejudicia bugetul Municipiului Constanţa, care ar trebui să susţină RADET Constanţa pentru acoperirea acestei datorii către Electrocentrale Titan S.A.; dacă creanţa ar fi fost corect înscrisă în bugetul Electrocentrale Constanţa S.A., în urma fuziunii dintre această societate şi societatea rezultată din organizarea RADET Constanţa, creanţa s-ar fi stins prin confuziune.

Mai învederează recurentul-reclamant că acţiunea de faţă nu este formulată în calitatea sa de acţionar al Electrocentrale Constanţa S.A., ci în calitate de responsabil pentru asigurarea serviciului public de termoficare, având interesul de a supraveghea implementarea Memorandumului Guvernului, precum şi în calitate de autoritate tutelară pentru RADET Constanţa, care susţine material furnizarea serviciului de termoficare.

Consideră recurentul-reclamant că, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că acţiunea în anularea fuziunii a fost respinsă definitiv, deoarece dosarul nr. x/2017 se află înregistrat în apel, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Cât priveşte argumentul instanţei de fond, în sensul că ordinul atacat nu mai produce efecte, recurentul-reclamant arată că a introdus acţiunea la momentul la care ordinul producea efecte, dar pârâţii au tergiversat soluţionarea cauzei prin nedepunerea documentelor solicitate la dosarul cauzei, astfel încât este nelegală sancţionarea reclamantului, prin respingerea acţiunii, pentru conduita pârâţilor.

Recurentul-reclamant susţine că argumentele privind calitatea procesuală activă a Municipiului Constanţa constituie şi argumente în susţinerea interesului procesual. Potrivit HCL nr. 53/2015, nr. 54/2015 şi nr. 55/2015, este neechivocă intenţia Municipiului Constanţa de a crea SACET Integrat, respectiv de a prelua acţiunile Electrocentrale Constanţa S.A. şi de a stinge datoriile pe care RADET Constanţa le-a acumulat la producătorul de energie. Prin urmare, Municipiul Constanţa are interesul de a supune controlului de legalitate actul administrativ care periclitează preluarea acţiunilor Electrocentrale Constanţa S.A.

Recurentul-reclamant invocă şi dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 şi art. 867 alin. (1) din C. civ., arătând că are interes în buna desfăşurare a activităţii regiei pe care o are în subordine - RADET Constanţa.

În fine, recurentul-reclamant reiterează argumentele din acţiune, în sprijinul cererii de anulare a ordinului contestat, solicitând a fi avute în vedere pe fondul cauzei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Ministerul Finanţelor, Ministerul Energiei, Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi Societatea Electrocentrale Grup S.A. au depus întâmpinări faţă de recursul declarat în cauză, solicitând respingerea căii de atac, ca nefondate, intimatul-pârât Ministerul Energiei invocând şi excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Examinând, potrivit art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată.

Reclamantul Municipiul Constanţa şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., iar prin concluziile orale formulate în şedinţă publică, a arătat că argumentele sale de nelegalitate se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând motivele cererii de recurs, Înalta Curte constată că reclamantul a prezentat critici privitoare la greşita aplicare a normelor de drept incidente cauzei, care se subsumează pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., neputând fi decelate critici subsumate pct. 6 al aceluiaşi articol.

Prin urmare, recursul este motivat în conformitate cu dispoziţiile art. 487-488 C. proc. civ., astfel încât excepţia nulităţii va fi respinsă, ca neîntemeiată, iar recursul va fi analizat din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumentele recurentului-reclamant în susţinerea interesului său procesual se circumscriu, în esenţă, calităţii de persoană vătămată prin emiterea actului administrativ contestat (Ordinul comun nr. 56/643/517/2017 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrului Muncii şi Justiţiei Sociale), în raport de atribuţiile ce-i revin ca autoritate publică responsabilă de funcţionarea sistemului de termoficare orăşenesc. Recurentul-reclamant consideră că are interesul de a solicita controlul de legalitate al ordinului care contravine Memorandumului Guvernului din 27.03.2013 şi care determină o altă situaţie juridică a creanţei datorată de debitorul RADET Constanţa, în sumă de 163.278.074,81 RON, care trebuia să facă parte din patrimoniul Electrocentrale Constanţa S.A. conform memorandumului, dar care se regăseşte în patrimoniul Electrocentrale Grup S.A., conform ordinului contestat în cauză.

Înalta Curte reţine că există o diferenţă între interesul procesual al formulării acţiunii în anulare prevăzut de art. 33 C. proc. civ., pe de-o parte, care reprezintă folosul practic urmărit prin promovarea acţiunii şi, pe de altă parte, interesul legitim afectat prin emiterea actului administrativ contestat, noţiune specifică contenciosului administrativ, pe care reclamantul trebuie să o invoce şi să o dovedească în raport de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, instanţa de fond a admis excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii reţinând, pe de-o parte, că acţiunile în anularea operaţiunilor de divizare şi fuziune formulate de reclamant au fost respinse definitiv, iar pe de altă parte, că ordinul atacat nu mai produce efecte. Aceste considerente corespund analizei interesului procesual, iar nu interesului legitim definit de Legea nr. 554/2004, deşi în finalul sentinţei prima instanţă reţine, inconsecvent motivării anterioare, că reclamantul nu a dovedit interesul legitim în sensul art. 1 şi art. 2 din Legea contenciosului administrativ.

Că instanţa de fond a avut în vedere interesul procesual o dovedeşte şi motivarea prin care a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, în cuprinsul căreia a reţinut că reclamantul poate să solicite instanţei de contencios administrativ anularea unui act administrativ ce priveşte un terţ (Electrocentrale Grup S.A.), în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, invocând un drept sau un interes legitim afectat.

Aşadar, problema interesului legitim vătămat a fost avută în vedere din perspectiva legitimităţii procesuale a reclamantului, iar excepţia admisă a privit lipsa interesului procesual, în sensul inexistenţei unui folos practic pe care l-ar putea obţine reclamantul din anularea ordinului contestat.

Înalta Curte constată că, criticile din recurs formulate de reclamant se circumscriu majoritar chestiunii vizând interesul legitim, chestiune care a fost soluţionată de instanţa de fond în stabilirea calităţii procesuale active, astfel cum s-a arătat anterior. Astfel, argumentele privind contestarea actelor administrative apreciate a contraveni Memorandumului Guvernului României sau cele referitoare la obligaţiile legale ale autorităţii publice locale nu sunt de natură a susţine interesul procesual al formulării acţiunii în anulare, ci interesul legitim protejat de Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte interesul procesual, instanţa de fond a constatat în mod corect că acesta nu există, în raport de obiectul cauzei şi de situaţia litigiilor promovate de recurentul-reclamant (cu privire la actele şi operaţiunile care determină înscrierea creanţei în discuţie în patrimoniul Electrocentrale Grup. S.A., conform ordinului atacat).

Astfel, în prezenta cauză, recurentul-reclamant solicită anularea ordinului prin care s-a stabilit bugetul pe anul 2017 al Electrocentrale Grup S.A., considerând că, creanţa în valoare de 163.278.074,81 RON nu aparţine, de drept, patrimoniului acestei societăţi, ci, conform Memorandumului Guvernului României din 27.03.2013, ar trebui înscrisă în bugetul Electrocentrale Constanţa S.A.. Consideră reclamantul că neînscrierea acestei creanţe în patrimoniul Electrocentrale Constanţa S.A. se datorează modalităţii în care s-au realizat operaţiunile de divizare şi fuziune a societăţilor de producţie a energiei termice menţionate în memorandum. Prin urmare, argumentele de nelegalitate a ordinului nu sunt intrinseci acestui act administrativ, ci se raportează la alte acte şi operaţiuni, pretins contrare Memorandumului Guvernului României, în temeiul cărora a fost emis ordinul comun, astfel încât situaţia litigiilor vizând anularea operaţiunilor de divizare/fuziune produce efecte cu privire la interesul procesual al reclamantului în prezenta cauză.

Înalta Curte reţine că reclamantul a formulat acţiune în constatarea nulităţii absolute a divizării Electrocentrale Bucureşti S.A., ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, precum şi acţiune în declararea nulităţii fuziunii dintre Electrocentrale Grup S.A. şi Electrocentrale Titan S.A., ce face obiectul dosarului nr. x/2017, înregistrat pe rolul aceleiaşi instanţe. Dosarul nr. x/2015 a fost soluţionat prin sentinţa civilă nr. 2647/27.04.2016, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă, definitivă prin respingerea apelului de către Curtea de Apel Bucureşti, prin decizia nr. 1164/23.06.2017. Dosarul nr. x/2017 a fost respins în fond, prin sentinţa civilă nr. 4902/21.12.2017 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, iar prin decizia nr. 1257/09.09.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins apelurile declarate în cauză şi a menţinut sentinţa atacată.

Aşadar, ambele acţiuni formulate de reclamantul Municipiul Constanţa au fost respinse definitiv, fiind, astfel, menţinute operaţiunile de divizare şi fuziune în temeiul cărora creanţa contestată a fost cuprinsă în bugetul Electrocentrale Grup S.A.. Conform ordinului atacat, creanţa respectivă, concordantă cu cele stabilite în cadrul operaţiunilor succesive de divizare şi, respectiv, fuziune, a fost menţionată în bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2017 al Electrocentrale Grup S.A. Câtă vreme contestaţiile asupra înscrierii creanţei în patrimoniul Electrocentrale Titan S.A., în urma divizării Electrocentrale Bucureşti S.A., respectiv în patrimoniul Electrocentrale Grup S.A., în urma fuziunii prin absorbţie a Electrocentrale Titan S.A., au fost respinse în mod definitiv, instanţa de fond a reţinut corect că recurentul-reclamant nu justifică un interes procesual în anularea ordinului, întrucât lucrul judecat definitiv - aici statutul creanţei disputate - nu mai poate fi înlăturat.

Deşi este real că, la data pronunţării sentinţei recurate, cauza având ca obiect anularea operaţiunilor de fuziune nu era soluţionată de instanţa de apel, această critică a recurentului-reclamant nu prezintă relevanţă, la data judecării prezentului recurs dosarul nr. x/2017 fiind definitiv soluţionat.

Cât priveşte situaţia dosarului nr. x/2015, înregistrat în fond pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi în recurs pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată, contrar susţinerilor orale formulate în şedinţă publică de reprezentantul convenţional al recurentului-reclamant, că acest dosar nu vizează acţiunea în anularea operaţiunilor de fuziune a societăţilor de producţie a energiei termice, ci are ca obiect anularea în parte a H.G. nr. 356/2015 privind aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 pentru S.C. Electrocentrale Constanţa S.A. (cum în mod corect s-a indicat în cererea de recurs).

Recurentul-reclamant a mai susţinut existenţa unei strânse legături între cauza de faţă şi dosarul nr. x/2015, prevalându-se de soluţia pronunţată în acest dosar în privinţa excepţiei lipsei de interes în formularea acţiunii. Înalta Curte constată că cele două dosare au obiect diferit, în dosarul nr. x/2015 fiind atacată hotărârea de guvern de aprobare a bugetului pe anul 2015 al Electrocentrale Constanţa S.A., pe când în prezenta cauză se critică ordinul de aprobare a bugetului pe anul 2017 al Electrocentrale Grup S.A., iar problema interesului procesual este analizată de fiecare instanţă de judecată, în funcţie de datele dosarului, de la caz la caz.

Chiar dacă argumentele de nelegalitate formulate de reclamant în ambele dosare sunt întemeiate pe aceeaşi situaţie de fapt, nu se poate considera că interesul procesual în prezenta cauză este sprijinit de existenţa pe rolul instanţelor de judecată a dosarului nr. x/2015, astfel cum s-a susţinut prin concluziile orale, câtă vreme Ordinul comun nr. 56/643/517/2017 al Ministrului Energiei, Ministrului Finanţelor Publice şi Ministrului Muncii şi Justiţiei Sociale nu a fost emis în temeiul H.G. nr. 356/2015 (obiect al dosarului nr. x/2015).

În ceea ce priveşte efectele produse de ordinul comun, Înalta Curte constată că epuizarea perioadei pentru care a fost emis un act administrativ (în cazul de faţă anul 2017) nu este de natură a atrage de plano lipsa interesului procesual de a contesta acest act, câtă vreme actul a produs efecte pretins prejudiciabile în perioada în care s-a aflat în vigoare.

Cu toate acestea, caracterul fondat al acestei critici din recurs nu este de natură a atrage reformarea sentinţei recurate, câtă vreme s-a constatat că sunt nefondate criticile referitoare la lipsa interesului procesual, din perspectiva soluţionării definitive a pricinilor vizând contestarea operaţiunilor de divizare şi fuziune a societăţilor de producţie a energiei termice.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Constanţa, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 337 din 30 ianuarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 mai 2021.