Jurisdiction over administrative contract enforcement: application of civil rather than administrative jurisdiction under Law 554/2004 Art. 8(2)

Şedinţa publică din data de 19 ianuarie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 03 noiembrie 2020, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost preciyată la data de 10 ianuarie 2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) şi Directia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, a solicitat obligarea pârâtelor la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000 RON/luna de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea 236/2019, precum şi dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plaţii efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei calculate pentru fiecare perioadă de la data scadenţei acestora până la data plăţii efective, având în vedere că prin Adresa comunicată de către ANSVSA la notificarea reclamantei, nu se menţionează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice/fizice îndreptăţite să beneficieze de aceasta, modalitatea de plata, dacă se aplică retroactiv, etc., astfel încât reclamanta consideră că se află în prezenţa unui refuz al ANSVSA de a soluţiona favorabil cererea sa pentru perioada anterioara O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/luna se acorda fiecărui deţinător de contract (valid), fără decont justificativ.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1015 din 16 februarie 2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 140 din 15 septembrie 2021, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău.

Pentru a dispune astfel, Curtea de Apel Ploieşti a avut în vedere prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, concluzionând că direcţiile judeţene sunt cele care încheie contractele de concesiune, care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează controlul activităţilor sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Întrucât competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal se stabileşte în raport cu organul administrativ emitent al actului şi în funcţie de cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, în cauză competenţa de soluţionare revine tribunalului de la sediul reclamantului.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 847 din 11 noiembrie 2021, Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestui conflict.

Motivând soluţia astfel dispusă, Tribunalul Buzău a reţinut incidenţa în cauză a prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 şi art. 5 din O.G. nr. 24/2000, coroborate cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport de care a constatat că suma solicitată de reclamantă prin cererea de chemare în judecată nu reprezintă taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, astfel încât competenţa de soluţionare a cauzei nu se stabileşte în raport de criteriul valoric, ci de calitatea autorităţii pârâte. Cum pârâta ANSVSA este autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine curţii de apel în raza căreia reclamanta îşi are sediul.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Judecătoria Buzău, pentru următoarele considerente:

Prin acţiunea care face obiectul prezentei cauze, reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor băneşti în sumă de 70.000 RON, reprezentând contravaloarea sumei de 10.000 lunar, calculată pentru perioada 16.12.2019 - 24.07.2020, care va fi actualizată cu rata inflaţiei, precum şi la plata dobânzii legale aferente.

Înalta Curte reţine că reclamanta a încheiat cu Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei Contractul de concesiune nr. x/01.09.1999, prelungit prin Actul adiţional nr. x/18.08.2014, încheiat Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, având ca obiect prestarea de către concesionar a activităţilor veterinare de interes public naţional prevăzute în Programul acţiunilor strategice de supraveghere, profilaxie şi combatere a bolilor la animale, de prevenire a bolilor transmisibile la om şi protecţia mediului, aprobat prin ordin al ministrului agriculturii şi alimentaţiei.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun". Prin acest text de lege, legiuitorul a instituit o regulă de competenţă specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din acelaşi act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, criteriul valoric şi cel privind rangul autorităţii emitente nu îşi mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanţei competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte în acord cu jurisprudenţa care s-a consolidat la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal, constată că în speţă este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, având în vedere că raporturile juridice dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice. Astfel, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speţă, serviciul de supraveghere, profilaxie şi combatere a bolilor la animale, de prevenire a bolilor transmisibile la om şi protecţia mediului, aprobat prin ordin al ministrului agriculturii şi alimentaţiei, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 ca fiind contracte administrative.

Înalta Curte mai reţine că finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi. Împrejurarea că temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată îl constituie o prevedere legală nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce, atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine au ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Chiar în ipoteza în care s-ar considera că temeiul juridic al pretenţiilor reclamantei nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părţi, ci direct dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, Înalta Curte reţine că în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de contencios administrativ nu soluţionează cereri în pretenţii decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar având natură administrativă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii, instanţa de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligaţiei contractuale, întrucât executarea obligaţiei (în cazul de faţă obligaţia de a achita o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative. A primi o astfel de susţinere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administraţiei sau refuzul explicit de executare, în contra dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

În situaţia de faţă, raportul juridic dedus soluţionării nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia în sensul legii contenciosului administrativ), prin urmare nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, nefiind supus cenzurii instanţei de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ. Deoarece competenţa instanţei de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun şi intervine doar în cazurile şi condiţiile expres şi limitativ prevăzute de legiuitor, simpla calitate de autoritate publică a părţilor implicate nu atrage automat competenţa instanţei de contencios administrativ.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte reţine că litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea a stabilirii competenţei materiale şi teritoriale de soluţionare a cauzei în favoarea instanţelor civile de drept comun.

În ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze cauza, dintre instanţele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, vor fi avute în vedere prevederile art. 94 pct. 1 lit. k), art. 98 alin. (1) şi art. 107 C. proc. civ.

Întrucât reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 70.000 RON (valoarea accesoriilor nefiind un criteriu în stabilirea competenţei materiale a instanţei, conform art. 98 C. proc. civ.), Înalta Curte reţine că nu este depăşit plafonul de 200.000 RON, instituit de legiuitor prin art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., astfel încât judecătoria este competentă în soluţionarea prezentei cauze.

Din punct de vedere teritorial, Înalta Curte constată că pârâtele au sediul situat în Bucureşti, respectiv Buzău, fiind în prezenţa unei competenţe teritoriale alternative, potrivit art. 112 C. proc. civ.. Cum, însă, reclamanta a exercitat dreptul de opţiune în favoarea instanţei din circumscripţia teritorială a judeţului Buzău, iar, potrivit legii, direcţiile judeţene sunt autorităţile care încheie contractele de concesiune, gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare de pe teritoriul judeţului şi plătesc efectiv suma ce constituie obiectul pretenţiilor, Înalta Curte va stabili competenţa teritorială în favoarea judecătoriei din circumscripţia teritorială a pârâtei Directia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, în speţă Judecătoria Buzău.

Înalta Curte mai reţine că, în speţă, conflictul negativ de competenţă a survenit între Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Judecătoria Buzău (în favoarea căreia s-a stabilit, prin prezenta decizie, competenţa de soluţionare a cauzei) nu este, aşadar, implicată în conflictul de competenţă sesizat (niciuna dintre instanţe nu a apreciat că ar reveni acestei instanţe competenţa de soluţionare a cauzei).

Cu toate acestea, Înalta Curte reţine că, în pronunţarea regulatorului de competenţă, trebuie să stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluţionare unei instanţe neimplicate în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competenţă reprezintă premisa regulatorului de competenţă, însă stabilirea instanţei competente nu este limitată de dispoziţiile art. 135 C. proc. civ. la alegerea uneia dintre instanţele aflate în conflict. O altă abordare ar conduce la stabilirea competenţei în favoarea unei instanţe neprevăzute de lege, soluţia astfel pronunţată relevând un caracter formal al regulatorului de competenţă, care s-ar limita la achiesarea la una dintre opiniile instanţelor aflate în conflict, deşi, în realitate, niciuna din aceste opinii nu este susţinută de textele de lege, ceea ce ar echivala cu o eludare a caracterului imperativ al normei de procedură care instituie respectiva competenţă.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Judecătoriei Buzău.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. şi pe pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, în favoarea Judecătoriei Buzău.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 ianuarie 2022.