Vice-Mayor’s Incompatibility with School Board Membership under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 9 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 25 iulie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate pentru ca, prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună anularea Raportului de evaluare NR. x, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 513 din 12 noiembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a fost anulat Raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs, recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate susţinând că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod greşit prevederile dreptului material aplicabile, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi, rejudecând cauza în fond, respingerea contestaţiei şi menţinerea Raportului de evaluare.

Din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 8 din Noul C. proc. civ., apreciază recurenta că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 precum şi a prevederilor O.U.G. nr. 49/2014 prin care s-a modificat Legea nr. 1/20011 raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit intimatul prin "exercitarea simultană atât a funcţiei de viceprimar al Municipiului Târgu Jiu, Judeţul Gorj cât şi a calităţii de membru în Consiliile de Administraţie ale unităţilor şcolare de pe raza Municipiului Târgu Jiu Colegiul National "B.", Grădiniţa cu Program Prelungit nr. 8, Colegiul Naţional "C.", Colegiul Tehnic Nr. 2, conform proceselor-verbale de şedinţă din care rezultă activitatea şi prezenţa acestuia în Consiliile de administraţie.

Precizează recurenta că raţionamentul instanţei de fond conform căruia soluţia administrativă dispusă în cuprinsul raportului de evaluare apare ca fiind excesivă, raportat la scopul urmărit de legiuitor atât la momentul adoptării art. 96 din Legea nr. 1/2011, cât şi ulterior prin modificările introduse prin O.U.G. nr. 49/2014, este eronat, întrucât prin Ordonanţa nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, au fost modificate unele prevederi ale Legii nr. 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2), prevederi care permit doar primarului să facă parte din Consiliul de Administraţie al unei unităţi de Învăţământ şi nu viceprimarului.

Precizează recurenta că incompatibilităţile sunt de strictă interpretare, iar în perioada de referinţă intenţia legiuitorului a fost clară, în sensul că funcţia de viceprimar este incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice.

Prin urmare contrar celor susţinute de instanţa de fond, inspectorul de integritate a aplicat în mod corect prevederile ce reglementau incompatibilităţile aferente funcţiei de viceprimar în perioada reţinută în cuprinsul raportului de evaluare, iar faptul că raportul de evaluare s-a emis ulterior notificării Legii nr. 1/2011 prin O.U.G. nr. 49/2014 nu este de natură să înlăture situaţia de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant A., atât timp cât modificările aduse de O.U.G. nr. 49/2014 permiteau doar primarului să facă parte din consiliul de administraţie al unei şcoli, nu şi viceprimarului.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauzei

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare NR. x, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a constatat că în perioada 07.11.2012 - 28.09.2015 au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, întrucât intimatul-reclamant a deţinut şi exercitat simultan funcţia de viceprimar al Municipiului Târgu Jiu şi cea de membru în Consiliile de Administraţie ale unităţilor şcolare de pe raza Municipiului Târgu Jiu.

Instanţa, luând în considerare modificarea dispoziţiilor legale în temeiul cărora reclamantul, în calitate de viceprimar avea posibilitatea să participe la şedinţele consiliilor de administraţie ale unităţilor de învăţământ ca reprezentat al primarului, precum şi scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea instituită de prevederile art. 96 din Legea nr. 1/2011, a apreciat că nu se poate reţine situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. 1lit. d) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de eventuale interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi interzise prin lege.

Conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 "(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice;".

Art. 91 alin. (3) din acelaşi act normativ prevede că:

"Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie".

De asemenea, conform art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, în forma în vigoare a dispoziţiilor până la data de 30 iunie 2014, "În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.".

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al acestor dispoziţii legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezenţa îndeplinirii simultane a funcţiei de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ de nivel gimnazial sau preşcolar - cazul în speţă.

Astfel, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispoziţiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilităţile specifice aleşilor locali, iar art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administraţie în cazul unităţilor de învăţământ de stat de nivel gimnazial, preşcolar şi primar.

Apoi, dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu obligă viceprimarul să fie membru în consiliul de administraţie al şcolii, ci prevede numai că, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial, consiliul de administraţie include şi un reprezentant al primarului, dispoziţia normei fiind precis determinată sub aspectul obligaţiei prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administraţie.

Intenţia legiuitorului, aşadar, este clară şi neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilităţi între funcţia de primar/viceprimar, şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice.

Dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederea de la art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, fac posibilă evitarea/înlăturarea situaţiei de incompatibilitate, prin obligaţia de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administraţiei al unităţii de învăţământ, altul decât viceprimarul.

Or, în speţă, este de observat că, potrivit textului legal mai sus- menţionat, existenţa situaţiei de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiţii - calitatea de viceprimar şi calitatea, simultană, de membru în consiliul de administraţie într-o instituţie publică- unitate de învăţământ, condiţii pe care este cert că intimatul- reclamant le-a întrunit, simultan, în perioada relevantă în cauză, 07.11.2012 - 28.09.2015.

Este adevărat şi că ulterior legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări în sensul instituirii unei excepţii pentru situaţia în care calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice vizează o unitate de învăţământ din reţeaua autorităţilor unităţilor de administraţie publică locală.

Astfel, potrivit Legii nr. 128/2017 de modificare a Legii nr. 161/2003, există incompatibilitate pentru cumulul de calităţi ...cu excepţia... membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale.

O atare modificare legislativă, însă, nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, şi aplicarea acestei dispoziţii legale nu poate fi atrasă asupra litigiului din prezenta cauză, aşa cum greşit a apreciat instanţa de fond.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. În acelaşi sens, potrivit art. 6 din C. civ. - cu care legea de drept administrativ (material şi procesual) se completează, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta nu are putere retroactivă.

Nu se poate reţine astfel, aplicarea Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în M.O. din 7 iunie 2017, înapoi în timp, anterior datei edictării ei, pentru a se reţine astfel a fi incidentă şi situaţiei intimatului- reclamant, cu mult premergătoare apariţiei acestei legi (07.11.2012 - 28.09.2015), nefiind vorba, prin excelenţă, despre o lege penală sau contravenţională pentru care Constituţia admite, prin excepţie, retroactivitatea.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul, sau după finalizarea activităţii de evaluare.

Faţă de acestea, se reţine, încă o dată, că intimatul- reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, prin efectul legii, întrucât a exercitat simultan funcţia de viceprimar al Municipiului Târgu Jiu şi cea de membru în Consiliile de Administraţie ale unităţilor şcolare de pe raza Municipiului Târgu Jiu.

Nu serveşte în prezenta cauză, pentru înlăturarea concluziilor de mai sus, nici argumentul instanţei de fond, legat de interpretarea dispoziţiilor cu observarea modificărilor succesive în timp.

Soluţia legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, este clar în sensul unei incompatibilităţi pentru situaţia de cumul de calităţi precum cel în cauză, astfel că, nu invită la speculaţii şi interpretări, în care forma viitoare a legii (care introduce excepţia), să poată constitui un argument de clarificare, interpretare. Aceasta lege este o chestiune de optică legislativă ce aparţine exclusiv legiuitorului, care şi-a asumat o astfel de formă, tot astfel cum, ulterior, în 2017 legiuitorul a înţeles să-şi asume o altă optică şi să instituie o excepţie în sensul arătat anterior.

În acest sens, de altfel, s-a pronunţat şi Curtea Constituţională în decizia nr. 45 din 22 ianuarie 2019, arătând că din această perspectivă, a succesiunii legilor în timp, Curtea a observat că autorul critică, în realitate, modul de interpretare şi aplicare a legii de către Agenţia Naţională de Integritate, aspect ce excedează controlului de constituţionalitate. În acest sens, Curtea a reţinut că, în jurisprudenţa sa în materie, a constatat că susţinerile privind înţelegerea conţinutului normelor juridice criticate, prin corelare cu alte dispoziţii legale, vizează interpretarea şi aplicarea legilor în cauza dedusă judecăţii. Cu privire la succesiunea în timp a soluţiilor legislative criticate, Curtea a reţinut că acestea reprezintă opţiunea legiuitorului, încadrându-se în marja sa de apreciere cu privire la stabilirea regimului incompatibilităţilor, iar instanţa judecătorească analizează aplicarea legii la cazul dedus judecăţii, potrivit principiului tempus regit actum.

Nu constituie argumente relevante nici chestiunile legate de prevederile Legii învăţământului nr. 1/2011. Împrejurarea că legea învăţământului instituie obligativitatea desemnării de către primar a unui reprezentant în consiliul administraţiilor, nu înseamnă că Legea nr. 161/2003 ar putea fi ignorată, şi că un atare reprezentant în consilii ar putea fi însuşi viceprimarul, în ciuda dispoziţiei speciale care interzice aceasta în Legea nr. 161/2003.

Aceasta din urmă lege este cea specială- definind un aspect particular - relativ la identificarea persoanei ce poate fi desemnată în consiliul de administraţie, faţă de legea învăţământului - care rămâne una generală în aceasta materie; cele două legi, de altfel, nu intră în conflict, ci se completează: văzând necesitatea desemnării unui reprezentant în consiliul de administraţie, la identificarea acestei persoane trebuie avută în vedere legea specială privind incompatibilităţile.

Aşadar, astfel după cum s-a arătat anterior, starea de incompatibilitate este atrasă prin deţinerea simultan a celor două funcţii, fără a exista o distincţie legată de exercitarea efectivă de activităţi în cadrul Consiliului de Administraţie.

Dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data apariţiei stării de incompatibilitate, au un conţinut clar interdictiv cu privire la deţinerea calităţii de membru în Consiliul de Administraţie, simultan cu deţinerea calităţii de viceprimar: "(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: d) calitatea de membru al consiliului de administraţie … la instituţiile publice.".

Asigurarea integrităţii în exercitarea funcţiei publice şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv, atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

Însă, o demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor, şi prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.

Exercitarea simultană a unei funcţii publice şi a funcţiei de membru în consiliul de administraţie într-o unitate de învăţământ conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care ar determina corupţia.

Toate aceste aspecte conduc la concluzia că în mod nelegal s-a dispus de către instanţa de fond anularea Raportului de evaluare, greşit nefiind reţinută în sarcina intimatului- reclamant incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Stabilirea expresă a incompatibilităţilor are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deţine o funcţie de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcţiilor îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Conform dispoziţiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut, iar,

Potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţii publice.

Din interpretarea acestor texte de lege, imperative, incompatibilitatea rezultă din deţinerea funcţiei de viceprimar simultan cu deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, astfel că nu prezintă relevanţă în cauză împrejurarea că intimatul- reclamant a fost desemnat în Consiliul de administraţie al Şcolii ca reprezentant al primarului, sau al Consiliului local.

O dată ce intimatul- reclamant deţinea funcţia de viceprimar, acesta a devenit incompatibil pentru desemnarea sa ca membru în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ, indiferent de autoritatea publică pe care o reprezenta în acest consiliu, potrivit dispoziţiilor legale sus- menţionate.

Prezintă relevanţă în reţinerea cazului de incompatibilitate în discuţie, aşa cum s-a menţionat anterior, deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării intimatului- reclamant din partea primarului/consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

În consecinţă, nu se poate reţine că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuţiilor aferente funcţiei care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuţiilor celor două funcţii deţinute, obţinerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiţie care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară şi suficientă deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, pentru reţinerea incompatibilităţii în discuţie.

În concluzie, Raportul de evaluare întocmit în cauză de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, care consacră o stare de drept reală, este legal, iar hotărârea instanţei de fond care-l anulează este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material mai sus-arătate, incidente în cauză, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Faţă de acestea, recursul declarat în cauză urmează a fi admis, cu casarea sentinţei recurate şi, rejudecând: va fi respinsă acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată, starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatului- reclamant atrăgând incidenţa prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul; va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 513 din 12 noiembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge acţiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 aprilie 2021.