Police housing sale challenge rejected; ruling on Article 1(3)(c) upheld, ministry claim inadmissible.

Şedinţa publică din data de 9 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Sesizarea instanţei de fond

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. şi FF. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne, Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Inspectoratul de Poliţie Judeţean Teleorman au solicitat anularea Deciziei nr. 4.291.502/15.11.2017, emisă de Ministerul Afacerilor Interne; anularea art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice din 11 decembrie 2008 privind vânzarea unor locuinţe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative aprobate prin Ordinul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative nr. 678/11.12.2008; anularea Deciziei nr. 686890/27.11.2017, emisă de Inspectoratul General al Poliţiei Române cu privire la soluţionarea contestaţiei formulată de reclamanţi împotriva Deciziei nr. 3746/03.10.2017; anularea Deciziei nr. 3746/03.10.2017, emisă de Inspectoratul Judeţean de Poliţie Teleorman şi pe cale de consecinţă, în temeiul art. 7 alin. (7) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul 678/2008 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, soluţionarea favorabilă a solicitărilor de cumpărare a locuinţelor de serviciu; obligarea intimaţilor la plata tuturor cheltuielilor ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

Prin sentinţa civilă nr. 2662/07.06.2018 pronunţată în dosarul nr. x/2018 a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi declinată competenţa de soluţionare a capetelor III şi IV de cerere în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, au fost disjunse capetele I şi II de cerere, cele reţinute spre competentă soluţionare, sens în care a fost constituit prezentul dosar, nr. x/2018 la data de 07.06.2018.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia de inadmisibilitate motivat de faptul că Decizia nr. x/15.11.2017 emisă de Ministerul Afacerilor Interne reprezintă, de fapt, răspuns la plângere prealabilă formulată de reclamanţi în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 3227 din 5 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul MAI şi s-a respins, pe cale de consecinţă, cererea în anularea deciziei nr. x/15.11.2017 emisă de MAI ca fiind inadmisibilă, s-a respins cererea în anularea prevederilor art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul MIRA nr. 678/2008 formulată de reclamanţi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 3227 din 05.07.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a Vlll-a civilă în dosarul nr. x/2018, au declarat recurs recurenţii - reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. şi FF. solicitând casarea sentinţei civile nr. 3227/05.07.2018, iar rejudecând fondul anularea art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice din 11 decembrie 2008 privind vânzarea unor locuinţe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative aprobate prin Ordinul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative nr. 678/11.12.2008.

În opinia recurenţilor, sentinţa civilă nr. 3227/05.07.2018 a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a următoarele prevederi legale: art. 1 din Legea nr. 562/2004, potrivit căruia se autorizează instituţiile publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională să vândă unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare la data intrării în vigoare a prezentei legi; art. 78 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora pentru elaborarea actelor normative, ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora; art. 136 alin. (4) din Constituţia României potrivit cărora, în condiţiile legii organice, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; art. 869 din C. civ. potrivit căruia dreptul de administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate publică. art. 136 din Constituţia României potrivit căruia bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice; art. 868 alin. (2) din C. civ. potrivit căruia titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire.

În opinia recurenţilor, soluţia pronunţată de instanţa de fond este rezultatul aplicării greşite a art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 562/2004, precum şi a prevederilor menţionate supra relative la regimul juridic al bunurilor proprietate publică.

În primul rând, instanţa de fond a ignorat orice analiză din punct de vedere al interpretării istorico-teleologice a prevederilor art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 562/2004, limitându-se doar la interpretarea sistematică a celor două texte.

Astfel, instanţa de fond a concluzionat că trimiterea efectuată de art. 9 din Legea nr. 562/2004 la art. 1 din aceeaşi lege atrage soluţia unică în sensul că voinţa legiuitorului a fost de a permite instituţiilor publice de a vinde imobilele pe care le au în administrare numai după trecerea lor în proprietatea privată a statului.

Or, având în vedere că la data intrării în vigoare a Legii nr. 562/2004 regimul dreptului de proprietate publică era identic cu regimul actual, lipsind actualul conţinut al art. 9 din Legea nr. 562/2004, este evident, precizează recurenţii, faptul că legiuitorul a avut o cu totul altă optică decât cea reţinută de instanţa de fond.

În opinia recurenţilor, interpretarea dată de instanţa de fond goleşte de conţinut în totalitate prevederile art. 1 din Legea nr. 562/2004 potrivit cărora se autorizează instituţiile publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională să vândă unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Reiterează recurenţii că, instanţa de fond a achiesat la faptul că dreptul de administrare nu poate purta asupra bunurilor proprietate privată a statului, statuând în mod expres faptul că dreptul de administrare este unul real, regăsit exclusiv în legătură cu bunurile proprietate publică.

Subliniază recurenţii că, bunurile care fac obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică la nivel constituţional sunt reprezentate de bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şî ale platoului continenta. Prin urmare, numai cu privire la aceste bunuri există un regim de inalienabilitate absolută. Mai exact, numai voinţa exprimată în Constituţie ar putea exclude asemenea bunuri din categoria bunurilor ce fac obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publică, respectiv o excludere din regimul inalienabilităţii absolute.

Corelativ, celelalte bunuri care fac obiectul dreptului de proprietate publică au această calitate prin voinţa legiuitorului organic. Cu privire la acestea s-a arătat în literatura de specialitate faptul că "(...) dacă asemenea categorii de bunuri (...) au fost stabilite prin legi organice, tot prin astfel de legi este posibilă trecerea acestor bunuri în domeniul privat..

În raport de acest aspect, trebuie avut în vedere că bunurile care fac obiectul dreptului de proprietate publică prin voinţa legiuitorului organic se bucură de caracterul inalienabilităţii tocmai în considerarea acestei voinţe.

Cum aceste bunuri pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia prin voinţa legiuitorului organic, aceleaşi lucru poate avea loc şi cu privire la caracterul inalienabil al acestora, având în vedere principiul qui potest puls potest minus.

Aşadar, dacă anumite bunuri sunt incluse în domeniul public al statului ca urmare a voinţei legiuitorului organic, acesta putând decide dezafectarea lor de uzul şi utilitatea publică, tot acesta are si posibilitatea să excepteze aceste bunuri de la regula generală a inalienabilităţii, în condiţiile legii.

Or, precizează recurentul că prin dispoziţiile Legii nr. 562/2004, legiuitorul organic a avut în vedere introducerea în circuitul civil a unor bunuri imobile ce formează obiectul proprietăţii publice, cu respectarea anumitor condiţii expres edictate în cuprinsul acesteia.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

În cauza de faţă, reclamanţii au învestit instanţa de contencios cu o acţiune care vizează anularea prevederilor art. 1 alin. (3) lit. c) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul MIRA nr. 678/2008 pentru aprobarea Normelor metodologice privind vânzarea unor locuinţe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, potrivit cărora:

"(3) Pot fi vândute unele locuinţe de serviciu aflate în administrarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele criterii: ... c) sunt în domeniul privat al statului".

Recurenţii-reclamanţi consideră că textul criticat contravine prevederilor art. 1 din Legea nr. 562/2004 privind autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde personalului propriu unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare.

Aceste prevederi legale preiau condiţia prevăzută la art. 9 din Legea nr. 562/2004 privind autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde personalului propriu unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare, potrivit căruia locuinţele de serviciu prevăzute la art. 1, menţionat mai sus, aflate în proprietatea publică a statului şi în administrarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională, se trec în proprietatea privată a statului prin hotărâre a Guvernului.

Recurenţii-reclamanţi din prezenta cauză nu îndeplinesc cumulativ cerinţele imperative ale art. 1 din actul normativ sus-menţionat, astfel că, în mod neîntemeiat, au solicitat anularea art. 1 alin. (4) lit. c) din Normele metodologice aprobate prin O.M.A.I. nr. 678/11.12.2008, a cărei legalitate nu poate fi contestată.

Cerinţa reluată în textul criticat, art. 1 alin. (3) lit. c), ca locuinţele să fie în domeniul privat al statului, nu adaugă nepermis la prevederile legale ce au o forţă juridică superioară, ci sunt conforme acestora, emise cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.

Prin urmare, nu poate fi primită nicio altă interpretare nici în considerarea dispoziţiilor Legii fundamentale.

În acest sens, Înalta Curte constată că potrivit prev. art. 136 alin. (4) din Constituţia României, "Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică".

De asemenea, potrivit art. 861 alin. (1) C. civ., "bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile".

Aşadar, pentru a fi vândute, locuinţele nu pot fi în proprietate publică deoarece domeniul public este inalienabil, astfel că în mod legal prevăd dispoziţiile criticate necesitatea expresă ca locuinţele să fie în domeniul privat al statului, anterior vânzării.

Susţin recurenţii că cerinţa criticată de a se afla în proprietatea privată a statului contravine regimului juridic al dreptului de administrare, a fortiori contravine cadrului legislativ instituit de Legea nr. 562/2004.

Concluzia reclamanţilor se bazează pe interpretarea gramatică a prev. art. 1 din Legea nr. 562/2004, prin care se prevede autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare.

Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, nu poate achiesa la acest punct de vedere, apreciind că o astfel de interpretare contravine regimului juridic al proprietăţii publice, consacrat ca fiind insesizabil, inalienabil şi imprescriptibil prin Constituţia României, prin C. civ. şi prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

Mai mult decât atât, Înalta Curte apreciază că interpretarea care se impune este una sistematică, dispoziţiile trebuind să fie observate unele prin altele, deci inclusiv în considerarea celorlalte prevederi ale Legii nr. 562/2004, respectiv art. 9, care prevede expres faptul că "Locuinţele de serviciu prevăzute la art. 1, aflate în proprietatea publică a statului şi în administrarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională, se trec în proprietatea privată a statului prin hotărâre a Guvernului".

Susţinerile recurenţilor în sensul că ar putea fi vândute locuinţele aflate în administrare când încă aparţin domeniului public nu sunt susţinute de nicio normă legală, iar art. 868 alin. (2) din C. civ., prin care se prevede că titularul dreptului de administrare poate folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite de lege, nu face decât să contrazică pe recurenţi, instanţa de control judiciar subliniind că sintagma în condiţiile legii prevede tocmai necesitatea respectării regimului juridic special al bunurilor ce fac obiectul dreptului de administrare.

În acest context, solicitarea recurenţilor-reclamanţi din cererea de chemare în judecată este neîntemeiată şi prin prisma faptului că sancţiunea nerespectării caracterului inalienabil al dreptului de proprietate public se sancţionează cu nulitatea absolută a actului care a nesocotit acest caracter, fapt ce confirmă legalitatea şi temeinicia art. 1 alin. (3) lit. c) din normele metodologice aprobate prin 0.m.a.i. nr. 678/11.12.2008.

Totodată, legalitatea criteriului obligatoriu al apartenenţei imobilelor - locuinţe de serviciu la domeniul privat în vederea vânzării este confirmată şi de prevederile art. 864 C. civ.., conform cărora dreptul de proprietate publică încetează prin trecerea bunului în domeniul privat, trecere ce se poate face doar prin hotărâre a Guvernului, pentru imobilele ce fac obiectul prezentei cauze.

Având în vedere toate considerentele expuse mai sus, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată şi ale art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii - reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. şi FF. împotriva sentinţei civile nr. 3227 din 5 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 aprilie 2021.