Statutory classification of railway incident investigation reports as actionable administrative acts triggering operator obligations

Şedinţa publică din data de 19 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 13 august 2020, pe rolul Curtii de Apel Bucuresti - sectia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Telecomunicaţiilor şi Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER, a solicitat:

(i) în principal, anularea Raportului privind investigaţia incidentului feroviar produs la data de 26.01.2019 în Depoul subteran Berceni, aparţinând S.C. TMB «Metrorex» S.A.;

(ii) în subsidiarul întâi, refacerea investigaţiei, cu efectuarea şi emiterea unui nou raport de investigaţie;

(iii) în subsidiarul al doilea, emiterea unui nou raport de investigaţie din care să fie excluse măsurile de siguranţă stabilite în sarcina reclamantei şi să se reţină drept cauză a incidentului eroarea umană de pilotaj;

(iv) în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Raportului privind investigaţia incidentului feroviar produs la data de 26.01.2019 în Depoul subteran Berceni, aparţinând S.C. TMB «Metrorex» S.A.., până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare;

(v) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 982 din 13 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia inadmisibilităţii;

- a respins cererea de suspendare a executării, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Telecomunicaţiilor şi Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER, ca inadmisibilă;

- a respins cererea de anulare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Telecomunicaţiilor şi Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 982 din 13 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A. Spania, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine încălcarea prevederilor art. 396 alin. (3) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a amânat pronunţarea la data de 14.10.2020, dar a pronunţat soluţia anterior acestei date, la 13.10.2020, dovadă în acest sens fiind extrasele de pe portalul instanţei şi notificările primite de la software-ul utilizat de reprezentantul convenţional al reclamantei, care copiază informaţiile din portalul instanţelor de judecată.

Tot din perspectiva acestui caz de casare, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond nu a analizat argumentele referitoare la vătămarea concretă pe care raportul de investigare a produs-o în patrimoniul reclamantei, fiind încălcate prevederile art. 6 din Convenţia EDO şi art. 425 C. proc. civ.. Deşi, la nivel declarativ, conform art. 74 alin. (1) din H.G. nr. 117/2010, raportul de investigare nu stabileşte vinovăţia sau răspunderea civilă, totuşi reprezintă temeiul naşterii obligaţiei Metrorex de a duce la îndeplinire recomandările propuse şi de a iniţia demersuri judiciare împotriva reclamantei. Prin urmare, raportul contestat produce efecte prin el însuşi, aducând reclamantei un prejudiciu direct şi imediat.

Arată recurenta-reclamantă că Metrorex a solicitat modificarea software-ului tuturor trenurilor de metrou tip BM3, iar această modificare ar avea efect şi asupra funcţionării tuturor trenurilor de metrou livrate către toţi clienţii, ceea ce presupune un cost ridicat suportat de reclamantă şi constituie o pagubă iminentă în accepţiunea Legii nr. 554/2004. Totodată, modificările software şi ale manualului de operare, solicitate de AGIFER, presupun supunerea trenului unor teste experimentale, care ar angaja costuri substanţiale.

Mai susţine recurenta-reclamantă că raportul de investigare îi produce grave prejudicii de imagine, putând influenţa eventualii cumpărători în decizia de cumpărare a trenurilor de metrou.

Niciunul din aceste argumente nu a fost analizat de prima instanţă, care s-a limitat, în opinia recurentei, la o analiză pur teoretică a dispoziţiilor legale, concluzionând că un raport de investigare emis de AGIFER nu este apt să producă vreo vătămare, fără a se raporta efectiv la raportul de investigare contestat în prezentul litigiu şi la urmările produse de acesta.

Totodată, instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 76 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 117/2010, considerând că obligaţia legală de recuperare a prejudiciului ar fi rezultatul voinţei şi acţiunii ulterioare a Metrorex, iar nu un efect direct al raportului de investigare.

În concluzie, recurenta-reclamantă consideră că hotărârea recurată nu este motivată în privinţa aspectelor învederate, ceea ce contravine atât art. 425 C. proc. civ., cât şi dreptului la un proces echitabil, astfel cum a fost reţinut şi în jurisprudenţa CEDO.

Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, reţinându-se, pe de-o parte, că singurul efect al raportului de investigare este acela de a obliga Autoritatea de Siguranţă Feroviară Română să îl lectureze, iar pe de altă parte că, şi "dacă s-ar aprecia că recuperarea prejudiciului ar trebui făcută obligatoriu de la reclamantă...". Aşadar, deşi instanţa susţine iniţial că raportul de investigare nu produce niciun efect juridic direct, ulterior reţine efectul direct pe care îl naşte raportul, respectiv obligaţia Metrorex de a trece la recuperarea prejudiciului.

Consideră recurenta că raportul de investigare a născut un efect juridic direct şi a produs o vătămare concretă, întrucât, la data de 07.02.2020, Metrorex a trimis o notificare prin care a solicitat îndeplinirea măsurilor de siguranţă propuse prin raport. Indiferent că sunt indicate drept recomandări sau măsuri de siguranţă, concluziile raportului de investigare au născut obligaţia Metrorex de a recupera prejudiciile de la data comunicării raportului, iar nu de la data comunicării măsurilor de siguranţă propuse de Autoritatea de Siguranţă Feroviară Română.

Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine încălcarea puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 480/16.06.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2020, având ca obiect cererea de suspendare a executării raportului de investigaţie, soluţionată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Consideră recurenta că, deşi puterea de lucru judecat nu subzistă în ceea ce priveşte fondul cauzei, ea este incidentă în privinţa normelor de drept procesual aplicabil. Astfel, hotărârea pronunţată în cererea de suspendare a executării raportului de investigaţie are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (1) C. proc. civ., în ceea ce priveşte calificarea actului dedus judecăţii ca având natura unui act administrativ, această operaţiune fiind o chestiune de procedură şi nu de fond.

În ceea ce priveşte cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine încălcarea principiului tempus regit actum, prin aplicarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor Legii nr. 55/2006, abrogate la 12.12.2019, în condiţiile în care investigaţia s-a derulat în perioada 28.01.2019 - 11.12.2019, iar raportul de investigare a fost emis la 06.01.2020, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 73/2019. Instanţa de fond a refuzat să analizeze motivul de nelegalitate corespondent, susţinând doar că dreptul aplicabil raportului este cel învederat de AGIFER în cuprinsul actului, încălcând, astfel, principiul neretroactivităţii legii civile şi jurisprudenţa CJUE în cauza Comisia Europeană c. Consiliul CE, soluţionată prin hotărârea din 26.03.1987.

Recurenta-reclamantă critică sentinţa recurată şi pentru greşita aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, instanţa de fond calificând greşit investigaţia desfăşurată de AGIFER ca fiind o operaţiune administrativă, în contra menţiunilor exprese din textul de lege. Argumentul instanţei, în sensul folosirii de către legiuitor a unei "terminologii improprii" la calificarea investigaţiei ca fiind act administrativ nu poate fi primit, atât investigaţia, cât şi raportul final care încorporează concluziile acesteia fiind expresia deciziei autorităţii referitoare la rezultatul anchetei, astfel încât ambele au statut de act administrativ.

Consideră recurenta-reclamantă că, în raport de prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006 şi art. 70 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 117/2010, raportul de investigare face parte din procedura de investigaţie, reprezintă actul final al procedurii, fiind emis de organul competent potrivit legii, în vederea organizării şi executării în concret a dispoziţiilor legale, astfel încât are natura unui act administrativ individual.

Pe cale de consecinţă, recurenta-reclamantă susţine că, prin sentinţa atacată cu recurs, au fost încălcate şi dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Argumentul instanţei de fond, referitor la lipsa oricărei vătămări produse reclamantei este contrar concluziilor din cuprinsul raportului de investigare, care fac trimitere la cauzele directe şi factorii care au contribuit la producerea incidentului. Măsurile de siguranţă propuse stabilesc în mod eronat că ar exista o greşeală de proiectare a sistemelor de siguranţă ale produsului, astfel încât acest raport vatămă dreptul reclamantei de a desfăşura activitatea economică, afectează dreptul la imagine pe piaţa relevantă şi interesele de comercializare a acestui tip de produs pe pieţele de profil.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (fost Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Telecomunicaţiilor) a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, iar cu privire la calea de atac declarată de reclamantă, a solicitat respingerea, ca nefondată.

Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive este susţinută de intimatul-pârât prin raportare la dispoziţiile art. 36 C. proc. civ., H.G. nr. 716/2015 privind organizarea şi funcţionarea AGIFER şi H.G. nr. 370/2021 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, arătând că atribuţiile de investigare a accidentelor şi incidentelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 55/2006 privind siguranţa feroviară revin exclusiv AGIFER.

Pe recurs, intimatul-pârât a susţinut că argumentele reclamantei, subsumate motivului de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., sunt nefondate, fiind nerelevante informaţiile transmise reprezentantului convenţional al reclamantei prin intermediul software-ului menţionat, care preia informaţiile de pe portalul instanţelor de judecată. Mai mult, din practicaua sentinţei atacate rezultă data exactă a amânării pronunţării, la 30.09.2020 şi apoi la 13.10.2020.

Cu privire la criticile referitoare la neanalizarea argumentelor vizând vătămarea produsă reclamantei prin raportul de investigare, intimatul-pârât susţine că recurenta nu a indicat ce norme de procedură au fost încălcate, pentru a se putea aplica sancţiunea nulităţii. Dreptul la un proces echitabil nu a fost încălcat, întrucât sentinţa recurată este motivată, cuprinzând toate elementele prevăzute de lege, respectiv obiectul cererii, susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, fiind arătate atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au respins cererile părţilor.

Referitor la motivele încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., intimatul-pârât susţine că instanţa de fond a reţinut în mod corect că sentinţa pronunţată în soluţionarea cererii de suspendare a executării raportului de investigare nu are autoritate de lucru judecat, nici sub aspect pozitiv, nici sub aspect negativ, în prezenta cauză.

În privinţa criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul-pârât susţine că este corectă concluzia instanţei de fond, în sensul că raportul de investigaţie nu reprezintă act administrativ şi că legea aplicabilă în cauză este cea de la data producerii incidentului şi a desfăşurării investigaţiei, respectiv Legea nr. 55/2006 şi H.G. nr. 117/2010.

Arată intimatul-pârât că raportul de investigaţie are caracter tehnic şi reprezintă o opinie exprimată de comisia de investigare în sensul îmbunătăţirii siguranţei feroviare şi a transportului cu metroul, neavând ca obiective stabilirea unei vinovăţii sau răspunderi individuale ori organizaţionale. Recomandările de siguranţă din partea finală a raportului se adresează Autorităţii de Siguranţă Feroviare Române.

În raport de atribuţiile legale ce revin AGIFER, comisia de investigare a examinat şi verificat circumstanţele producerii incidentului, iar raportul întocmit este un act de informare cu conţinut eminamente tehnic, care nu îndeplineşte cerinţa obligatorie a actului administrativ de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Mai susţine intimatul-pârât că criticile formulate de recurentă vizează netemeinicia, iar nu nelegalitatea sentinţei recurate, în raport de modul în care instanţa de fond a valorificat probele administrate în cauză, chestiuni ce nu pot fi supuse cenzurii instanţei de recurs.

4.2. Intimata-pârâtă Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului declarat cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În debutul întâmpinării, intimata-pârâtă prezintă in extenso:

- prevederile legale care reglementează organizarea şi funcţionarea AGIFER, precum şi activitatea pe care o desfăşoară, conform Legii nr. 55/2006, O.U.G. nr. 73/2019, H.G. nr. 117/2010, O.U.G. nr. 33/2015 aprobată prin Legea nr. 42/2016 şi H.G. nr. 716/2015;

- aspecte normative referitoare la definirea, statutul şi scopul activităţii de investigare, conform art. 3 lit. p) din Legea nr. 55/2006, art. 6 lit. g) din H.G. nr. 117/2010 şi art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006;

- aspecte normative referitoare la definirea, scopul şi natura raportului de investigaţie, potrivit Legii nr. 55/2006, O.U.G. nr. 73/2019 şi H.G. nr. 117/2010, concluzionând în sensul că acest raport are caracter tehnic, nu stabileşte vinovăţii sau răspunderi, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, astfel încât nu poate fi asimilat unui act administrativ individual;

- definirea şi efectele recomandărilor de siguranţă formulate de AGIFER în cuprinsul raportului de investigare potrivit Legii nr. 55/2006, O.U.G. nr. 73/2019 şi H.G. nr. 117/2010, arătând că recomandările nu sunt măsuri ale unei autorităţi publice, nu au caracter obligatoriu şi nici coercitiv, nu creează o prezumţie de vinovăţie sau de răspundere civilă pentru accident/incident, ci se adresează Autorităţii de Siguranţă Feroviară Române, care le poate analiza şi lua în considerare;

- situaţia de fapt care a condus la promovarea litigiului de faţă.

În ceea ce priveşte excepţia tardivităţii recursului declarat cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare a executării actului administrativ, intimata-pârâtă susţine că reclamanta nu a promovat calea de atac în termenul de 5 zile prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fiind incidente dispoziţiile art. 185 C. proc. civ., referitoare la decăderea din exercitarea dreptului procesual exercitat peste termen.

În ceea ce priveşte motivul de recurs încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 396 alin. (1) C. proc. civ., intimata-pârâtă susţine că acesta este nefondat, întrucât, din informaţiile disponibile în sistemul ECRIS, rezultă că instanţa de fond a amânat pronunţarea la data de 30.09.2020 şi, ulterior, la 13.10.2020, iar pretinsa dovadă a amânării pronunţării la 14.10.2020, respectiv informaţiile furnizate de un software utilizat de avocaţii recurentei, nu constituie o probă a pronunţării înainte de termen.

De asemenea, arată intimata-pârâtă, nu se probează nici lipsirea reclamantei de posibilitatea de a se apăra prin depunerea de concluzii scrise, aceasta putând depune concluziile încă de la prima amânare a pronunţării la data de 30.09.2020.

Referitor la critica încălcării art. 6 din Convenţia EDO şi art. 425 C. proc. civ., ca urmare a neanalizării de către instanţa de fond a argumentelor reclamantei vizând vătămarea patrimonială concretă pe care a produs-o raportul de investigaţie, intimata-pârâtă arată că acest raport are un caracter pur tehnic, iar definirea improprie a investigaţiei ca reprezentând act administrativ nu conferă aceeaşi natură şi raportului de investigaţie. Raportul de investigaţie nu stabileşte vinovăţii, nu angajează răspunderea juridică a vreunei persoane, nu produce vreun efect juridic, ci doar emite recomandări de siguranţă adresate Autorităţii de Siguranţă Feroviare Române, astfel încât nu poate fi asimilat unui act administrativ individual, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Consideră intimata-pârâtă că hotărârea instanţei de fond respectă prevederile art. 425 C. proc. civ., cuprinzând obiectul cererii, susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, fiind arătate atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au respins cererile părţilor. Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod corect natura raportului de investigare şi efectele pe care le produce acest act, lămurind prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, care definesc statutul investigaţiei de act administrativ şi aplicând corect prevederile art. 76 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 117/2010, în privinţa obligaţiei Metrorex de recuperare a prejudiciului.

Intimata-pârâtă apreciază că sunt nefondate şi criticile reclamantei referitoare la existenţa unor motive contradictorii în cuprinsul sentinţei atacate, încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reiterând apărările anterior expuse.

În ceea ce priveşte motivul de recurs încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., referitor la încălcarea puterii de lucru judecat a sentinţei civile nr. 480/16.06.2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2020, intimata-pârâtă consideră că instanţa de fond a soluţionat în mod corect, cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe care a constatat-o a fi întemeiată, înlăturând în mod legal susţinerile reclamantei referitoare la puterea de lucru judecat, pentru argumentele din cuprinsul sentinţei recurate.

Referitor la motivele de recurs circumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă susţine că sunt nefondate criticile referitoare la greşita aplicare, din punct de vedere temporal, a prevederilor Legii nr. 55/2006. În speţă, O.U.G. nr. 73/2019 se aplică doar după intrarea sa în vigoare, iar legea aplicabilă raportului de investigare nu este cea de la data emiterii, ci cea de la data întocmirii actului, atât timp cât dispoziţiile art. 70 şi 71 din H.G. nr. 117/2010 dispun că întocmirea dosarului de investigare se realizează în cel mai scurt timp posibil de la data producerii accidentului, dar nu mai mult de 12 luni.

Nefondat este, în opinia intimatei-pârâte, şi motivul de recurs referitor la greşita aplicare a prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, instanţa de fond reţinând în mod corect că doar investigaţia are statut de act administrativ, nu şi raportul de investigare emis la finalizarea procedurii, pentru argumentele expuse în cuprinsul întâmpinării şi regăsite în sentinţa recurată.

Referitor la critica greşitei aplicări a dispoziţiilor art. 76 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 117/2010, intimata-pârâtă susţine că acest motiv de recurs nu este dezvoltat prin indicarea temeiurilor de fapt şi de drept şi, ca atare, trebuie respins.

În fine, în ceea ce priveşte critica greşitei aplicări a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, intimata-pârâtă solicită a fi avute în vedere argumentele din întâmpinare referitoare la natura şi scopul raportului de investigaţie, conform legislaţiei incidente, precum şi la diferenţierea dintre raport şi investigaţia propriu-zisă, doar aceasta din urmă având statut de act administrativ individual. Subliniază intimata-pârâtă că pretinsele vătămări invocate de recurenta-reclamantă nu se datorează simplei existenţe a raportului de investigare şi nici consemnării în cuprinsul său a cauzelor şi factorilor incidentului investigat.

5. Alte aspecte procesuale

5.1. Excepţia tardivităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă AGIFER, a fost respinsă, ca neîntemeiată, pentru motivele expuse în încheierea ce face parte integrantă din prezenta decizie, iar excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, fiind o apărare pe fondul pretenţiilor ce fac obiectul judecăţii, urmează a fi soluţionată deodată cu recursul declarat de reclamantă.

5.2. Pe parcursul soluţionării litigiului, titulatura pârâtului Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Telecomunicaţiilor a fost modificată, în prezent figurând sub denumirea Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, conform art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 212/2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Prima critică formulată la adresa sentinţei recurate, subsumată cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., reclamă încălcarea prevederilor art. 396 alin. (3) C. proc. civ., recurenta susţinând că instanţa de fond a amânat pronunţarea hotărârii la data de 14.10.2020, dar a pronunţat soluţia anterior acestei date, la 13.10.2020.

Înalta Curte reţine că data la care instanţa amână pronunţarea într-o cauză nu este stabilită pe baza înscrierilor din sistemul de evidenţă electronică al instanţelor de judecată (ECRIS), ci potrivit menţiunilor din cuprinsul încheierii de amânare a pronunţării, întocmită şi semnată de judecătorul cauzei şi de grefier, potrivit art. 233 C. proc. civ. or, prin încheierea de şedinţă din 30.09.2020, instanţa de fond a menţionat că pronunţarea se va amâna la data de 13.10.2020, iar nu la data de 14.10.2020, cum susţine reclamanta.

Deşi există posibilitatea înscrierii unor menţiuni eronate în sistemul ECRIS (erori datorate acţiunii umane ori unor probleme de ordin tehnic), acestea nu au prevalenţă în faţa încheierilor de şedinţă, înscrisuri autentice care probează dispoziţiile şi măsurile instanţei de judecată. Rolul ECRIS este acela de a asigura gestionarea electronică a dosarelor la nivelul instanţelor judecătoreşti şi de a uşura accesul publicului la informaţiile cu caracter public referitoare la aceste dosare, fără a înlocui documentele în format letric întocmite în cadrul dosarelor.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că eventuala menţionare eronată din sistemul ECRIS cu privire la data celei de-a doua amânări de pronunţare nu a produs reclamantei o vătămare care să conducă la casarea hotărârii judecătoreşti.

Recurenta-reclamantă nu a probat existenţa unei astfel de vătămări. A susţinut că pretinsa vătămare ar consta în împiedicarea sa de a depune concluzii scrise până la data la care a ştiut că ar fi fost amânată pronunţarea, adică 14.10.2020, în condiţiile în care instanţa s-a pronunţat în ziua anterioară. Înalta Curte observă, însă, că amânarea pronunţării a fost dispusă iniţial la termenul de judecată din 16.09.2020, pentru data de 30.09.2020, iar la acest termen pronunţarea a fost din nou amânată la data de 13.10.2020. Aşadar, recurenta-reclamantă a avut la dispoziţie timp suficient pentru a depune concluzii scrise (27 de zile), fiind nerezonabil argumentul existenţei unui prejudiciu produs de imposibilitatea depunerii concluziilor scrise, ca urmare a scurtării cu o zi a termenului de amânare a pronunţării.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica din recurs vizând încălcarea prevederilor art. 396 alin. (3) C. proc. civ.

Nefondate sunt şi criticile subsumate motivului de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care recurenta-reclamantă susţine existenţa unor considerente pretins contradictorii în cuprinsul sentinţei atacate. Înalta Curte constată că nu se confirmă contradicţia invocată, întrucât paragrafele la care face trimitere recurenta sunt paliere subsidiare de argumentaţie a instanţei de fond. Astfel, după ce a expus considerentele sale în sprijinul inexistenţei unei vătămări produse reclamantei prin raportul de investigaţie emis de AGIFER (a lipsei naturii de act administrativ a acestui raport), instanţa de fond a susţinut că această concluzie se menţine şi în cazul subsidiar în care Metrorex ar declanşa acţiuni judiciare în pretenţii împotriva reclamantei. Mai exact, instanţa de fond a analizat şi a stabilit, prioritar, inexistenţa unei vătămări din perspectiva Legii contenciosului administrativ, iar ulterior, a constatat că o astfel de vătămare nu se confirmă nici din perspectiva unei eventuale acţiuni civile pe care Metrorex ar putea să o formuleze împotriva reclamantei, astfel încât cele două rânduri de argumente nu sunt contradictorii, ci unul este subsidiar celuilalt, dar subsumate aceleiaşi concluzii.

Nu pot fi primite nici criticile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea puterii de lucru judecat, circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Pentru a susţine aceste critici, recurenta face o distincţie între fondul cauzei, pe de-o parte şi normele de drept procesual aplicabil, pe de altă parte, susţinând că hotărârea judecătorească pronunţată în soluţionarea cererii de suspendare întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (1) C. proc. civ., în ceea ce priveşte calificarea actului dedus judecăţii ca având natura unui act administrativ. Acest argument este neîntemeiat, distincţia cu care operează recurenta fiind una artificială, nesprijinită de un argument dedus din vreun text de lege; dimpotrivă, art. 430 alin. (3) C. proc. civ. prevede în mod expres că hotărârea prin care se ia o măsură provizorie nu are autoritate de lucru judecat asupra fondului, fără vreo distincţie cu privire la aspectele soluţionate prin hotărârea provizorie.

Este de observat că ceea ce caracterizează măsura suspendării executării dispusă în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 este caracterul său provizoriu şi analiza la nivel de aparenţă a argumentelor de nelegalitate ale actului dedus judecăţii. Ca atare, instanţa care a fost învestită cu cererea de suspendare a executării raportului de investigaţie a stabilit natura acestuia de act administrativ doar în vederea dispunerii măsurii provizorii, printr-o analiză sumară a raportului de investigaţie şi a prevederilor legale incidente, analiză care nu poate fi opusă instanţei învestite cu soluţionarea fondului cauzei nici sub aspectul pozitiv (susţinut de recurenta-reclamantă), nici sub aspectul negativ al autorităţii de lucru judecat.

Aşadar, în cauză nu se decelează vreun motiv de casare a sentinţei recurate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.

Principalele critici formulate în recurs de recurenta-reclamantă se referă la soluţia de inadmisibilitate a acţiunii şi la considerentele pe care aceasta se sprijină, din perspectiva naturii de act administrativ a raportului de investigaţie dedus judecăţii. Reclamanta a prezentat aceste critici în tot cuprinsul cererii de recurs, subsumându-le cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 (neanalizarea argumentelor reclamantei referitoare la existenţa vătămării), pct. 6 (producerea de către raportul contestat a unui efect juridic direct asupra patrimoniului reclamantei) şi pct. 8 [greşita aplicare a prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006, art. 70 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 117/2010 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004]. Înalta Curte consideră că argumentele recurentei-reclamante se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât soluţia instanţei de fond vizează neîncadrarea raportului în categoria actelor administrative care pot fi cenzurate de instanţa de contencios administrativ, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 55/2006:

"Investigaţia (n.r. desfăşurată de AGIFER) are statutul juridic de act administrativ, permiţând investigatorilor principali să îşi îndeplinească sarcinile în modul cel mai eficient şi în timpul cel mai scurt cu putinţă.", prevederi regăsite şi în cuprinsul art. 6 lit. g) din H.G. nr. 117/2010. Totodată, art. 70 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 117/2010 prevede că finalizarea investigaţiei are loc prin întocmirea unui raport de investigare asupra accidentului/incidentului.

În pofida terminologiei improprii uzitate în norma de bază, Înalta Curte constată, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că sensul acestei prevederi este acela ca AGIFER desfăşoară investigaţia în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii care-i atribuie competenţa de investigare, conform art. art. 6 lit. g) şi art. 61-69 din H.G. nr. 117/2010 (verificări cu caracter tehnic, audierea personalului feroviar, audierea martorilor, colectarea de documente, etc.). În urma investigaţiei, raportul final care încorporează concluziile acesteia este expresia deciziei autorităţii referitoare la rezultatul anchetei, astfel încât acesta are statut de act administrativ.

Raportul de investigaţie are caracter de act administrativ şi prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 554/2004. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din acest act normativ, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar potrivit art. 1 alin. (1), orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Pentru a fi în prezenţa unui act administrativ, este necesar ca acesta: să fie emis de o autoritate publică; să fie emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; să dea naştere, să modifice ori să stingă raporturi juridice.

Dispoziţiile art. 91 - 93 din O.G. nr. 95/1998 prevăd că AGIFER este instituţie publică, iar dispoziţiile art. 19-20 din Legea nr. 55/2006 prevăd că raportul de investigare este un act emis în exercitarea competenţelor sale legale, în urma unei investigaţii desfăşurate în regim de putere publică. Aşadar, în speţă, raportul de investigare reprezintă actul final al procedurii investigaţiei desfăşurate în regim de putere publică, fiind emis de o instituţie publică, în realizarea competenţelor stabilite de lege şi în vederea executării în concret a dispoziţiilor Legii nr. 55/2006 şi H.G. nr. 117/2010, fiind îndeplinite primele cerinţe ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte efectele produse de raport, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 70 alin. (2) din H.G. nr. 117/2010, raportul de investigare descrie obiectivele investigaţiei şi cuprinde, dacă este cazul, recomandări de siguranţă. Actul administrativ este caracterizat, între alte trăsături şi de caracterul său obligatoriu, caracter care trebuie evaluat în speţă prin raportare la toate efectele juridice produse. Faptul că raportul poate cuprinde recomandări de siguranţă nu înlătură efectul său obligatoriu, care se produce în raport cu destinatarii săi, respectiv operatorii economici care prestează un serviciu public de transport şi este reglementat prin dispoziţiile art. 76 din H.G. nr. 117/2010, care instituie o conduită obligatorie a operatorilor de transport, ca urmare a comunicării acestui raport, stabilind că aceştia "vor proceda, după caz, la: a) efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, potrivit prevederilor Legii nr. 53/2003, cu modificările şi completările ulterioare, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovăţie faţă de cauza producerii accidentului/incidentului; b) efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovăţii fără legătură directă cu cauza producerii accidentului/incidentului; c) recuperarea pagubelor materiale înregistrate în urma producerii accidentului/incidentului."

Totodată, susţinerea că raportul se adresează doar ASFR, în scopul lecturării (astfel cum susţin pârâta AGIFER şi confirmă instanţa de fond), este contrazisă atât de art. 76 din H.G. nr. 117/2010, care prevede obligaţii impuse operatorilor de transport după comunicarea raportului, cât şi de dispoziţiile art. 73 alin. (2) din H.G. nr. 117/2010, potrivit cărora:

"OIFR publică raportul final în Buletinul AFER şi pe site-ul său din cadrul AFER, în cel mai scurt timp posibil şi cel târziu la 12 luni de la data accidentului/incidentului. Raportul de investigare, inclusiv recomandările de siguranţă, se comunică operatorilor economici care desfăşoară operaţiuni de transport pe calea ferată sau pe reţeaua de transport cu metroul implicaţi, ASFR, victimelor şi rudelor acestora, proprietarilor bunurilor deteriorate, producătorilor, serviciilor de urgenţă implicate, reprezentanţilor personalului şi utilizatorilor acestora şi, după caz, organismelor şi părţilor în cauză din alte state membre ale Uniunii Europene.". Este evident, în aceste condiţii, că raportul nu produce doar efectul "lecturării" lui de către ASFR, câtă vreme concluziile sunt aduse la cunoştinţa unei sfere largi de subiecţi, de la operatorii de transport şi persoanele vătămate, până la autorităţi din alte state membre ale UE.

Analizând raportul de investigare din perspectiva efectelor pe care le produce asupra reclamantei în cauză, respectiv a potenţialului vătămător la adresa drepturilor şi intereselor acesteia, Înalta Curte constată că, deşi acest raport are în principal un scop tehnic, de stabilire a cauzelor care au condus la producerea accidentului/incidentului şi eventual şi de emitere a unor recomandări de siguranţă, în speţă, după comunicarea raportului către operatorul de transport, acesta a procedat la emiterea unei notificări către reclamantă cu solicitarea implementării măsurilor de siguranţă stabilite de AGIFER, respectiv reevaluarea software-ului vehiculului, astfel încât acesta să asigure un nivel de siguranţă adecvat, inclusiv în cazul operării acestuia în regim de remorcare, precum şi completarea Manualului Mecanicului cu operaţiile care sunt necesare a fi efectuate la operarea în regim de remorcare, în cazul în care garnitura de tip BM3-CAF este cuplată cu o locomotivă de manevră.

Prin urmare, raportul de investigare a născut raporturi juridice care implică obligaţii în sarcina reclamantei, aceasta fiind notificată de operatorul de transport să procedeze la modificări de natură tehnică asupra trenurilor tip BM3-CAF pe care le produce, recurenta susţinând că aceste modificări au o componentă financiară considerabilă şi că trebuie implementate asupra tuturor trenurilor de acest tip, indiferent de beneficiarul căruia îi sunt livrate. Totodată, recurenta-reclamantă a invocat şi un pretins efect negativ produs asupra dreptului său la imagine şi asupra intereselor de comercializare a acestui tip de produs pe pieţele de profil. Este nerelevant, în stabilirea naturii de act administrativ a raportului de investigare, dacă aceste efecte negative sunt reale ori dovedite, ele făcând parte din analiza fondului cauzei, ceea ce este relevant este ca măsurile cerute de către operatorul de transport să fie generate de concluziile raportului de investigare, condiţie îndeplinită în speţă.

Totodată, nu poate fi reţinut argumentul instanţei de fond, în sensul că o eventuală acţiune în pretenţii promovată de operatorul Metrorex este doar rezultatul voinţei acestuia, în condiţiile în care art. 76 din H.G. nr. 117/2010 impune obligaţii operatorilor de transport în sensul acţionării conform concluziilor raportului de investigare.

Prin urmare, raportul de investigare contestat are toate caracteristicile unui act administrativ individual, iar acţiunea reclamantei se subsumează prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, vizând anularea şi suspendarea executării unui act administrativ pretins vătămător.

În acest sens s-a pronunţat anterior Înalta Curte, sens în care indicăm deciziile nr. 3613/2020 şi nr. 4493/2020.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei-reclamante, acţiunea promovată vizează anularea şi suspendarea executării unui act administrativ individual, iar instanţa de fond a statuat în mod greşit asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, respingând cererea în consecinţă, ca urmare a unei greşite aplicări în cauză a prevederilor art. 20 din Legea nr. 55/2006 raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Ca atare, pentru a asigura dreptul părţilor la dublul grad de jusrisdicţie, în raport de prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 sentinţa recurată va fi casată şi cauza trimisă spre rejudecare, în conformitate cu considerentele prezentei decizii.

Cât priveşte criticile referitoare la încălcarea principiului tempus regit actum, prin aplicarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor Legii nr. 55/2006, abrogate la 12.12.2019, în condiţiile în care investigaţia s-a derulat în perioada 28.01.2019 - 11.12.2019, iar raportul de investigaţie a fost emis la 06.01.2020, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 73/2019, Înalta Curte constată că acesta reprezintă un aspect ce ţine de fondul cauzei, urmând a fi analizat în rejudecare de instanţa de fond.

Deşi atât instanţa de fond, cât şi instanţa de control judiciar şi-au argumentat soluţiile în baza dispoziţiilor art. 19-20 din Legea nr. 55/2006 şi H.G. nr. 117/2010, caracterul de act administrativ individual al raportului de investigare a fost analizat nu doar din perspectiva acestor acte normative, ci şi prin raportare la prevederile Legii nr. 554/2004, astfel încât chestiunea referitoare la actul normativ incident nu afectează în vreun fel soluţia instanţei de control judiciar, rămânând în sarcina primei instanţe să stabilească dacă raportului contestat îi era aplicabilă Legea nr. 55/2006 sau O.U.G. nr. 73/2019.

II.2. Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

Obiectul cauzei de faţă îl reprezintă cererea de suspendare a executării şi de anulare a Raportului de investigare a incidentului feroviar produs la data de 26.01.2019 în Depoul subteran Berceni, aparţinând TMB «Metrorex» S.A., întocmit în temeiul Legii nr. 55/2006 de către pârâta AGIFER.

Potrivit art. 19 alin. (1) din acest act normativ:

"Agenţia de Investigare Feroviară Română desfăşoară, în principal, investigarea accidentelor grave în sistemul feroviar, obiectivul acesteia fiind îmbunătăţirea siguranţei feroviare şi prevenirea accidentelor.", iar potrivit art. 91 - 93 din O.G. nr. 95/1998 privind înfiinţarea unor instituţii publice în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei:

"Art. 91 - (1) Se înfiinţează Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER, denumită în continuare AGIFER, organ de specialitate în subordinea Ministerului Transporturilor, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral din venituri proprii, prin reorganizarea, prin divizarea parţială a Autorităţii Feroviare Române - AFER şi preluarea din cadrul AFER a activităţii, structurii de personal şi patrimoniu aferente Organismului de Investigare Feroviar Român.

Art. 92 - AGIFER, în calitate de organism tehnic specializat al Ministerului Transporturilor, îndeplineşte atribuţiile organismului de investigare a accidentelor şi incidentelor prevăzute la art. 21 din Legea nr. 55/2006, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi alte atribuţii în legătură cu investigarea altor evenimente decât accidentele şi incidentele feroviare.

Art. 93 - AGIFER este independentă din punct de vedere organizatoric, funcţional şi decizional de Autoritatea de Siguranţă Feroviară Română - ASFR, care funcţionează în cadrul Autorităţii Feroviare Române - AFER, de orice administrator de infrastructură, operator de transport feroviar, organism de tarifare, organism de repartizare, organism notificat, autoritate de reglementare a sistemului feroviar şi de orice entitate ale cărei interese ar putea intra în conflict cu atribuţiile încredinţate AGIFER."

Din textele de lege anterior citate, astfel cum au fost avute în vedere şi în considerentele expuse la pct. II.1 din prezenta decizie, rezultă că raportul de investigare contestat a fost emis de o instituţie publică cu personalitate juridică proprie, în exercitarea atribuţiilor sale legale, iar emitenta actului - AGIFER are calitatea de pârâtă în litigiul de contencios administrativ vizând legalitatea raportului atacat.

Pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, pe de altă parte, nu are calitatea de emitent al raportului de investigare şi nici nu este implicat în vreun fel în procedura de investigaţie şi emitere a raportului, iar împrejurarea că AGIFER se constituie ca organ de specialitate în subordinea sa nu reprezintă un argument, susţinut de vreun text de lege, în justificarea calităţii procesuale pasive a autorităţii ministeriale în litigiul având ca obiect contestarea raportului de investigare. Organizarea AGIFER sub egida Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii nu produce efecte asupra activităţii de investigaţie a incidentelor şi accidentelor feroviare, care nu este supusă în niciun fel supravegherii/îndrumării de către minister, ci se desfăşoară independent, din punct de vedere organizatoric, funcţional şi decizional.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 36 C. proc. civ. raportat la art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii nu are calitate procesuală pasivă în litigiul vizând legalitatea raportului de investigare emis de pârâta AGIFER, excepţia invocată în faţa instanţei de recurs fiind întemeiată, împrejurare care conduce, consecutiv admiterii excepţiei, la casarea sentinţei recurate şi respingerea cererii de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Pentru toate aceste considerente, constatând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond, acţiunea urmând a fi soluţionată doar în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Investigare Feroviară Română, ca urmare a admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi respingerii cererii de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. Spania împotriva sentinţei civile nr. 982 din 13 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală.

Trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în ceea ce priveşte cererea de suspendare şi cererea de anulare formulate de reclamanta A. S.A. Spania, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Investigare Feroviară Română.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 ianuarie 2022.