Res judicata bars administrative damages claim for non-administrative technical report

Şedinţa publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 31.07.2018, reclamanţii A., B. şi C. au chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa în cauză să se constate nelegalitatea raportului din data de 21.06.2010 întocmit de către Garda Financiară, secţia Cluj - operaţiune administrativă care stă la baza unui refuz nejustificat de a soluţiona o cerere - act administrativ asimilat şi obligarea pârâtei la recunoaşterea dreptului reclamanţilor la despăgubiri şi la repararea prejudiciului creat acestora prin emiterea actului în mod nelegal, în valoare totală de 4.716.417 RON.

Pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, faţă de împrejurarea că aceştia nu sunt persoane vătămate conform Legii nr. 554/2004, întrucât raportul contestat a avut ca obiect verificarea achiziţiilor publice de transformatoare de tensiune, întrerupătoare şi alte componente necesare sistemului energetic efectuate de către D. S.A. în perioada 2001-2005.

Pârâta a invocat şi excepţia inadmisibilităţii cererii, justificată de faptul că despăgubirile solicitate de reclamanţi sunt o consecinţă a anulării de către instanţa de contencios a actelor administrative prin care s-a creat pretinsul prejudiciu, iar acţiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului.

Pârâta a invocat şi puterea de lucru judecat cu privire la faptul că raportul încheiat de Garda Financiară nu are calitatea de act administrativ şi nu poate fi atacat în contencios administrativ, în raport de existenţa mai multor hotărâri definitive care au stabilit această soluţie: dosarul nr. x/2013, dosarul nr. x/2013 şi dosarul nr. x/2013.

S-a mai invocat în apărare şi excepţia prescripţiei dreptului de a solicita despăgubiri, raportat la termenul de 1 an instituit de Legea contenciosului administrativ, care curge de la data la care partea a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, în cauză acest moment fiind 30.01.2014, data pronunţării deciziei prin care s-a dispus obligarea inculpaţilor la plata sumei de 5.672.081 RON către partea civilă.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1050 din 19 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia autorităţii de lucru judecat în ceea ce îi priveşte pe reclamanţii B. şi C. şi a respins acţiunea formulată de aceşti reclamanţi, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca inadmisibilă, a admis excepţia inadmisibilităţii în ceea ce îl priveşte pe reclamantul A. şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de acesta, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs reclamanţii A., B. şi C., apreciind că în speţă este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanţa aplicând în mod greşit prevederile art. 1, 2 şi 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv pe cele ale art. 430 - 431 din C. proc. civ.

Susţin recurenţii că, premisa de la care porneşte, în mod eronat, instanţa, este că cererea lor principală ar fi constatarea nelegalităţii raportului, iar petitul privind despăgubirile fiind doar accesoriu acestei cereri. În realitate, recurenţii susţin că au învestit, în principal, instanţa cu o cerere de acordare a despăgubirilor, fapta ilicită care a stat la baza producerii prejudiciului fiind o operaţiune material tehnică nelegală. Acest aspect reiese şi din cererea nr. x/2015 prin care au cerut atât constatarea nelegalităţii raportului, cât şi repararea prejudiciului ca urmare a faptului că acesta este nelegal.

Precizează recurenţii că, în speţă, cererea de acordare a despăgubirilor este cererea principală, prevederile art. 18 alin. (2) fiind invocate doar pentru a justifica refuzul de soluţionare favorabilă a cererii de reparare a prejudiciului.

În opinia recurenţilor, prezenta acţiune nu încalcă, ci are drept premisă cele stabilite de către instanţele de judecată cu autoritate/putere de lucru judecat, şi anume natura juridică de operaţiune material tehnică a raportului. Chiar dacă în speţă nu există un act administrativ subsecvent, el a produs un prejudiciu recurenţilor. Prin urmare, legalitatea acestuia poate să fie verificată de către instanţă în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Se menţionează că, în speţă există un refuz nejustificat, iar conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este asimilat actului administrativ şi poate fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ.

Contrar motivării instanţei, între recurenţi există un raport de drept administrativ, născut ca urmare a unei fapte ilicite a pârâtei (emiterea unui raport nelegal, operaţiune material tehnică) care le-a cauzat un prejudiciu. Or, având în vedere şi prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. A nega particularului acest drept, de reparare a prejudiciului cauzat printr-o operaţiune material tehnică echivalează cu o încălcare a dreptului de acces la justiţie şi a egalităţii în faţa legii şi a autorităţilor publice.

Se precizează că, prin sentinţele indicate de către pârâtă prin întâmpinare (rămase definitive), instanţele de judecată au stabilit cu putere de lucru judecat că raportul din 21.06.2010, emis de Garda financiară nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind astfel o operaţiune material tehnică. Însă toate aceste acţiuni au fost respinse ca inadmisibile, tocmai pentru că s-a apreciat că nu se poate ataca, pe cale directă, o operaţiune material tehnică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat, în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În ceea ce priveşte motivele de recurs referitoare la caracterul principal al petitului privind acordarea despăgubirilor şi la neîndeplinirea condiţiilor autorităţii de lucru judecat, acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

Cu referire la aceste aspecte, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că indiferent de formularea dată de recurenţii - reclamanţi capătului principal al cererii de chemare în judecată, finalitatea demersului judiciar este aceeaşi, desfiinţarea actului contestat ca urmare a constatării nelegalitatii sale.

De asemenea, a mai reţinut instanţa de fond şi faptul că, nici formularea pentru prima dată în prezentul dosar a capătului de cerere având ca obiect despăgubiri nu schimbă identitatea de obiect a cererii de chemare în judecată cu acţiunile soluţionate definitiv, având în vedere că aceasta are un caracter accesoriu, subsidiar anularii unei act administrativ.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată, reiese că, recurenţii - reclamanţi şi-au întemeiat cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Potivit dispoziţiilor speciale de contencios administrativ, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin urmare, despăgubirile solicitate de recurenţii - reclamanţi constituie o consecinţă a anulării de către instanţa de contencios administrativ a actelor administrative prin a căror emitere s-a creat pretinsul prejudiciu. În materia contenciosului administrativ, acordarea despăgubirilor cauzate prin emiterea unui act administrativ nelegal se poate solicita odată cu acţiunea în anulare a actului sau cu acţiunea în obligare, printr-o cerere accesorie, ce urmează soarta cererii principale, sau după anularea actului de către instanţa de contencios administrativ, în termen de un an de la data cunoaşterii pagubei, dacă paguba nu a fost cunoscută la data judecăţii, prin acţiunea principală.

Văzând dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie regula în materia contenciosului administrativ şi ale art. 19 din aceeaşi lege, care instituie excepţia, instanţa contată că acţiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului.

Prin urmare, în speţă, aceasta condiţie esenţială nu este îndeplinită întrucât cererea recurenţilor - reclamanţi de acordare a despăgubirilor nu a fost precedată de o acţiune îndreptată împotriva unui act administrativ, ci de o acţiune împotriva unui act care nu are acest caracter - acţiune de altfel respinsă prin hotărâre definitivă a instanţei.

Aşa cum rezultă din înscrisurile existente la dosarul cauzei, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti s-a aflat dosarul nr. x/2013 având ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de B. şi societatea E. S.R.L., prin care solicitau instanţei anularea Raportului din data de 21.06.2010, întocmit de către Garda Financiară, secţia Cluj.

Prin sentinţa nr. 1790/19.06.2015, instanţa a respins acţiunea ca inadmisibilă, în considerarea faptului că actul atacat nu este un act administrativ, soluţia fiind definitivă prin Decizia nr. 482/09.02.2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie de respingere a recursurilor reclamanţilor.

Totodată, pe rolul Tribunalului. Bucureşti s-a afiat dosarul nr. x/2013 care a avut ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de B. şi S.C. E. S.R.L. prin care au solicitat instanţei, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea Raportului din data de 21.06.2010 emis de Garda Financiara, secţia Cluj.

Prin sentinţa nr. 6189/10.12.2013, instanţa a respins acţiunea ca inadmisibilă în considerarea faptului că actul atacat nu este un act administrativ, soluţia fiind definitivă prin Decizia nr. 5780/04.07.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti de respingere a recursurilor reclamanţilor. Pe rolul Tribunalului laşi s-a aflat dosarul nr. x/2013 care a avut ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de C. prin care a solicitat instanţei anularea Raportului din data de 21.06.2010 emis de Garda Financiara, secţia Cluj. Prin sentinţa nr. 2079/05.11.2014, instanţa a respins acţiunea ca inadmisibilă în considerarea faptului că actul atacat nu este un act administrativ, soluţia fiind definitivă prin Decizia nr. 530/20.04.2015, pronunţată de Curtea de Apel laşi de respingere a recursului reclamantului.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În acord cu judecătorul fondului, nu este vorba de un act administrativ în înţelesul Legii nr. 554/2004 care să poată fi atacat în contencios administrativ, întrucât raportul atacat nu naşte, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice de drept fiscal substanţial.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a admis excepţia puterii de lucru judecat cu privire la faptul că raportul încheiat de Garda Financiară nu are calitatea de act administrativ şi astfel nu poate fi atacat în contencios administrativ, în raport de hotărârile definitive menţionate.

Autoritatea de lucru judecat cunoaşte două manifestări procesuale, aceea de excepţie procesuală, conform art. 1201 C. civ. şi aceea de prezumţie, mijloc de probă de natură să demonstreze un anumit fapt în legătură cu raporturile juridice dintre părţi, art. 1200 C. civ.

Dacă în manifestarea sa de excepţie procesuală (care corespunde unui efect negativ, extinctiv de natură să oprească o nouă judecată), autoritatea de lucru judecat presupune tripla identitate de elemente prevăzută de art. 1201 C. civ. (obiect, părţi, cauză), nu tot astfel se întâmplă atunci când acest efect important al hotărârii se manifestă pozitiv, demonstrând modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părţi, fără posibilitatea de a se statua diferit.

Altfel spus, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care are legătură cu chestiunea litigioasă dezlegată anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis.

Între excepţia autorităţii de lucru judecat şi puterea de lucru judecat, există o distincţie clară. Astfel, condiţia de aplicare a autorităţii de lucru judecat presupune identitatea de acţiuni (părţi, obiect şl cauză juridică) ce opreşte repetarea judecăţii, iar puterea, prezumţia de lucru judecat, impune consecvenţa în judecată, astfel că ceea ce s-a constatat şi statuat printr-o hotărâre nu trebuie să fie contrazis printr-o altă hotărâre." Se mai reţine că pentru invocarea prezumţiei de lucru judecat nu este necesară identitatea de părţi, iar analiza puterii de lucru judecat trebuie efectuată din perspectiva dispoziţiilor art. 1200 C. civ. cu referire la art. 431 alin. (2) C. proc. civ., caz in care "instanţa are obligaţia de a judeca în fond, însă soluţia trebuie să ţină cont de dezlegarea deja dată asupra problemei de drept dedusă judecăţii, dând eficienţă prezumţiei de lucru judecat, că a mai fost odată dezlegată chestiunea litigioasă."

Prin urma recurentii-reclamanti nu mai sunt îndreptăţiţi să repună în discuţie o problemă de drept tranşată definitiv şi irevocabil de către alte instanţe - respectiv legalitatea raportului întocmit de Garda Financiara la data de 21.06.2010.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A., B. şi C. împotriva sentinţei nr. 1050 din 19 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.