Inspection Report Not Challengeable; Taxpayer's Appeal Fails and Fine Recovery Upheld

Şedinţa publică din data de 25 martie 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 21.03.2018, reclamanta Compania Naţională "Loteria Română" S.A. a învestit Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune având ca obiect anularea Deciziei nr. 71/P/22.09.2017 emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a raportului de inspecţie economică-financiară nr. x/26.05.2017, emis de Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul de Inspecţie Economico - Financiară, solicitând în principal anularea în tot a Deciziei nr. 71/P/22.09.2017, emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor prin care s-a respins plângerea administrativă prealabilă formulată de Companie împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. 114962/26.05.2017, emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Serviciul Inspecţie Economico-Financiara, şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017, emis de aceeaşi autoritate publică, admiterea plângerii administrative prealabile formulată de Companie, ce a fost înregistrată la A.N.A.F. - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili sub nr. x/21.06.2017 şi respinsă prin Decizia nr. 71/P/22.09.2017, emisă de Ministerul Finanţelor Publice, iar în subsidiar anularea în tot a Dispoziţiei obligatorii nr. 114962/26.05.2017 şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017, emise de A.N.A.F. - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, în sensul anulării măsurilor dispuse prin Dispoziţia obligatorie nr. 114962/26.05.2017, cu obligarea pârâtelor, în temeiul art. 453 C. proc. civ. la plata cheltuielilor de judecată.

Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere prin care se solicită anularea Raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017, întocmit de DGAMC, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 5358 din 14 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată în apărare de către pârâte, a respins, ca inadmisibilă, contestaţia formulată împotriva raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/2017 emis de pârâtă, a respins ca neîntemeiate celelalte capete de cerere ale acţiunii formulate de reclamanta Compania Naţională "Loteria Română" S.A.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva aceste hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a declarat recurs reclamanta Compania Naţională Loteria Română S.A. invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În opinia recurentei, prin hotărârea pronunţată instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Susţine recurenta că încălcând dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa de fond a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea Raportului de inspecţie economico-financiara nr. x/26.05.2017.

În opinia sa calificarea raportului de inspecţie economico-financiară drept o operaţiune administrativă premergătoare emiterii dispoziţiei nu impiedică instanţa de contencios sesizată să se pronunţe şi asupra legalităţii acestei operaţiuni.

Astfel, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: instanţa este competentă să se pronunţe (...) asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecaţii.

Din această perspectivă, precizează recurenta că, prin cererea de chemare în judecată, a fost dedus judecaţii actul administrativ emis pe baza raportului de inspecţie economico-financiară, recurenta solicitând în mod expres anularea în tot a Dispoziţiei obligatorii nr. 114962/26.05.2017.

Prin urmare, faţă de dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa de contencios este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii Raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017 ce a stat la baza emiterii Dispoziţiei obligatorii nr. 114962/26.05.2017.

În continuare precizează recurenta că, instanţa de fond era ţinută să soluţioneze excepţia inadmisibilităţii prin prisma Legii nr. 554/2004, şi nu prin prisma O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012. Or, dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 îi permiteau instanţei de fond să analizeze legalitatea raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017.

Referitor la respingerea ca neîntemeiate a celorlalte capete de cerere ale acţiunii, arată recurenta că, încălcând întelesul dispoziţiilor art. 14 alin. (6) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată critica C.N.L.R. S.A. referitoare la nelegalitatea actului administrativ pentru lipsa avizului de inspecţie economico-fiananciară.

În considerentele hotărârii recurate, instanţa de fond a invocat dispoziţiile art. 14 alin. (6) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, potrivit cu care: emiterea avizului de inspecţie economico-financiră nu este necesară: (...) b) în cazul unor acţiuni îndeplinite ca urmare a solicitării unor autorităţi, potrivit legii". Analizând înscrisurile aflate la dosarul cauzei, instanţa a reţinut că avizul de inspecţie economico-financiară nu a fost întocmit şi comunicat reclamantei, întrucât inspecţia s-a desfăşurat la solicitarea Direcţiei Generale de Legislaţie şi Reglementare în domeniul Activelor Statului nr. 529.621/28.09.2016, din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Or, această concluzie nu corespunde realităţii, fiind în contradicţie cu Raportul de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017, în care se arată că "inspecţia s-a desfăşurat la solicitarea Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico -Financiară".

Prin urmare, Serviciul Inspecţie Economico-Financiară a efectuat inspecţia la solicitarea Direcţiei Generală de Inspecţie Economico - Financiară, şi nu la solicitarea Direcţiei Generale de Legislaţie şi Reglementare în Domeniul Activelor Statului, asa cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

Pe de alta parte, menţionează recurenta că, atât Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară cât şi Direcţia Generală de Legislaţie şi Reglementare în Domeniul Activelor Statului sunt organe de specialitate în cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Or, în înţelesul dispoziţiilor art. 14 alin. (6) lit. b) din O.U.G. nr. 94/2011, nu este necesar avizul de inspecţie economico financiară atunci când acţiunea este îndeplinită la solicitarea unei autorităţi diferite de cea care desfăşoară inspecţia şi emite dispoziţia obligatorie.

Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a respins ca neîntemeiată critica recurentei referitoare la nelegalitatea actului administrativ pentru lipsa avizului de inspecţie economico-financiară.

Totodată precizează recurenta că încălcând dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ.,instanţa de fond nu a analizat argumentele invocate de Companie referitoare la demersurile întreprinse pentru încadrarea în termenul de 20 de zile de depunere a Proiectului de buget de venituri şi cheltuieli pe anul 2015, hotărârea pronunţată fiind astfel viciată.

Recurenta apreciază că încălcând dispoziţiile art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013 privind întarirea disciplinei financiare, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată critica Companiei privind termenul de prescripţie. Subliniază recurenta că termenul de prescripţie, în care organul de control putea constata săvârşirea unei contravenţii, era împlinit la data efectuării controlului, şi măsura nr. 1 din Dispoziţia obligatorie nr. 114962/26.05.2017, dispusă ca urmare a acestor constatări, este afectată de împlinirea termenului de prescripţie.

Prin cererea de recurs, recurenta consideră că în mod greşit, instanţa de fond a reţinut incidenţa în cauză a prevederilor art. 6 si art. 13 din O.G. nr. 23/2013 privind întărirea disciplinei financiare (...) apreciind astfel că ar fi legală deficienţa menţionată la pct. 4.2 din Dispoziţia obligatorie nr. 114962/26.05.2017 respectiv: Cheltuielile totale efective nu au fost proportionate cu gradul de realizare a veniturilor totale în execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli pentru anul 2015.

Faţă de aceasta, se apreciază că, instanţa de fond nu a analizat susţinerile Companiei, ci a reţinut, nejustificat, numai concluzia organului fiscal, potrivit cu care în anul 2015 gradul de realizare a veniturilor totale a fost de 86,66%, iar gradul de realizare a cheltuielilor totale a fost de 92.94%, cu 6,28% mai mare decât gradul de realizare a veniturilor totale. Însă, instanţa de fond ar fi trebui să analizeze susţinerile Companiei invocate prin acţiune, referitoare la constatările eronate ale organului de inspecţie economico-financiară. Apreciază recurenta că aceasta deficienţă nu poate fi reţinută, ea fiind rezultatul unei acţiuni de control a A.N.A.F. ce nu ar fi putut fi anticipată pentru a fi planificată în faza de elaborare/rectificare buget.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce priveşte argumentele recurentei-reclamante privind ad­miterea excepţiei inadmisibilitatii capătului de cerere privind anularea Rapor­tului de inspecţie economico-financiară nr. x/26.05.2017, acestea sunt nefondate, urmând a fi respinse.

În mod corect instanţa de fond a reţinut faptul că potrivit art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, raportul de inspecţie economico-financiară se întocmeşte la finalizarea in­specţiei economico-financiare şi cuprinde toate constatările în legătură cu perioadele şi obiectivele verificate, iar pe baza rapoartelor de inspecţie economico-financiară se dispun măsuri prin dispoziţia obligatorie. Astfel, raportul de inspecţie economico-finan­ciară are rolul de a prezenta constatările inspecţiei economico-financiară din punct de vedere faptic şi legal, fără a stabili, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în sarcina operatorului economic şi neavând caracteristicile unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin urmare, raportul în discuţie, nu a dat naştere, nu a modificat şi nici nu a stins raporturi juridice pentru a putea fi aplicate prevederile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 7, art. 8 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu­mai dispoziţia obligatorie prin care se stabilesc măsuri în sarcina operatorului eco­nomic, întocmită ca urmare a finalizării inspecţiei poate face obiectul unei cereri de anulare în contencios administrativ- fiscal.

În acest context, prima instanţă în mod corect şi legal a reţinut faptul că actul ad­ministrativ care poate fi contestat este numai dispoziţia obligatorie.

Referitor la argumentele recurentei-reclamante privind soluţia instanţei de fond de respingere ca neîntemeiată a criticii reclamantei referitoare la nelegalitatea actului administrativ pentru lipsa avizului de inspecţie economico-finan­ciară şi acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse.

În acord cu judecătorul fondului, în speţă sunt aplicabile prevederile art. 14 alin. (5) lit. b), art. 14 alin. (6) lit. b) şi art. 24 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare. Avizul de inspecţie economico-financiar nu a fost întocmit si comunicat recurentei-reclamante, întrucât inspecţia s-a desfăşurat la solicitarea Direcţiei Generale de Legislaţie şi Reglementare în Domeniul Activelor Statului nr. 529.621/28.09.2016, din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Ulterior, Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară a transmis adresa nr. x/13.10.2016, care a fost înregistrată la Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili cu nr. x/17.10.2016 şi la Serviciul de Inspecţie Economico-Financiară cu nr. x/18.10.2016.

Argumentul recurentei-reclamante din cererea de recurs referitor la faptul că Serviciul In­specţie Economico-Financiară a efectuat inspecţia la solicitarea Direcţiei Generală de Inspecţie Economico-Financiară şi nu la solicitarea Direcţiei Generale de Legislaţie şi Reglementare în Domeniul Activelor Statului, nu este fondat.

Recurenta-reclamantă nu face vorbire de adresa nr. x/28.09.2016 a Direcţiei Generale de Legislaţie şi Reglementare în Domeniul Ac­tivelor Statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, adresă menţionată de instanţa de fond în conţinutul sentinţei recurate.

În ceea ce priveşte criticile recurentei-reclamante privind data depunerii Proiectului de venituri şi cheltuieli pentru anul 2015 însoţit de anexele de fundamentare şi acestea sunt neîntemeiate în considerarea următoarelor argumente.

Instanţa de fond a reţinut faptul că faţă de data la care bugetul de stat pentru anul 2015 a fost aprobat prin Legea nr. 186/29.12.2014, publicat în Moni­torul Oficial nr. 960/30.12.2014, care a intrat în vigoare la data de 02.01.2015, şi data depunerii în vederea aprobării la Ministerul Finanţelor Publice, 04.03.2015, recurenta a depăşit termenul de 20 de zile prevăzut de dispoziţiile legale.

Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26.2013, cu modificările si completările ulterioare, "Operatorii economici prezintă, în vederea aprobării, după consultarea prealabilă a organizaţiilor sindicale, bugetul de venituri şi cheltuieli însoţit de anexele de fundamentare, organelor administraţiei publice centrale ori locale, după caz, în subordinea, în coordonarea, sub autoritatea sau în portofoliul cărora se află, în termen de 20 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat, cu excepţia societăţilor comerciale a căror acţiuni sunt tranzactionate pe o piaţă reglementată care vor prezenta bugetul de venituri şi cheltuieli în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat." Legea nr. 186/29.12.2014 a bugetului de stat pe anul 2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 960 din 30 decembrie 2014 a intrat în vigoare la data de 02.01.2015, iar recurenta-reclamanta a depus forma finală a Poiectului bugetului de venituri şi cheltuieli pentru anul 2015 în data de 04.03.2015, astfel că, în mod legal prima instanţa a respins argumentele recurentei-reclamante ca neîntemeiate.

Sunt neîntemeiate şi argumentele recurentei privind respingerea criticilor referitoare la termenul de prescripţie.

Astfel, în mod corect s-a reţinut că, echipa de inspecţie economio-financiară a constatat şi a menţionat în RIEF că nu a aplicat recurentei amenda contravenţională, deoarece la data constatării faptei, aplicarea sancţiunii era prescrisă, conform preveder­ilor art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013.

Având în vedere prevederile art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, care precizează că "Dreptul organului de inspeciţie economico-financiară de a stabili obligaţii în sarcina operatorilor economici se prescrie în termen de 5 ani de la încheierea exerciţiului financiar", se reţine că echipa de inspecţie economico-financiară nu a încălcat termenul de prescripţie menţionat, deoarece la data efectuării controlului, respectiv perioada 29.12.2016-25.05.2017, fapta săvârşită în data de 23.01.2015 se încadra în termenul de prescripţie de 5 ani prevăzut de art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

Referitor la critica recurentei-reclamante privind deficienţa menţion­ată la pct. 4.2 din Dispoziţia obligatorie nr. 114962/26.05.2017, se constată că este neîntemeiată.

Corect s-a reţinut incidenţa în speţă a prevederilor art. 6 alin. (1), art. 13 alin. (1) lit. a), art. 13 alin. (2) şi art. 13 alin. (6) din O.G. nr. 26/2013 privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici la care statul sau unităţile administrativ-teritoriale sunt acţionari unici ori majoritari sau deţin direct ori indirect o participaţie majoritară.

În ceea ce priveşte critica referitoare la faptul că instanţa nu a anal­izat susţinerile reclamantei privind interpretarea art. 10 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 26/2013, se constată că instanţa de fond a analizat aplicabilitatea acestor dispoziţii legale, reţinând că măsura nr. 2 "Conducerea Societăţii va dispune recuperarea contravalorii amenzii contravenţionale în suma de 2.000 RON, de la persoanele responsabile pentru abatarea de la prevederea legală".

Corect s-a mai reţinut că a fost dispusă cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, întrucât organele de inspecţie economico-financiară au prezentat deficienţa constatată, deficienţă ce reprezintă o încălcare a obligaţiei reglementată prin dispoziţiile art. 10 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 26/2013, aceasta constituind contravenţie potrivit art. 13 alin. (1) lit. e) şi fi­ind sancţionată cu amenda potrivit alin. (2) al articolului menţionat anterior.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Compania Naţională Loteria Română S.A. împotriva sentinţei nr. 5358 din 14 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.