Conflict between administrative investigation deadlines and statutory liability deadlines in penitentiary administration

Şedinţa publică din data de 19 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea introdusă pe rolul Curţii de Apel Suceava la data de 6 ianuarie 2017 şi înregistrată sub nr. x/2017 reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei anularea în parte a metodologiei din 24 mai 2013 aprobată prin Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 1760/C/2013 respectiv, anularea articolelor 12 şi 13, alin. (3) din Metodologia aprobată prin ordinul menţionat.

1. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 56 din 3 aprilie 2017 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 56 din 3 aprilie 2017 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată că art. 12 şi 13 alin. (3) din Metodologia din 24 mai 2013 aprobată prin Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 1760/C/2013 adaugă în mod nelegal elemente care trebuiau prevăzute în legea organică, respectiv art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004.

Faţă de textul legii organice, articolele 12 şi 13, alin. (3) din Metodologia din 24 mai 2013 impun distincţii artificiale de natură a aduce atingere intereselor celor vizaţi de cercetarea administrativă care prelungesc termenul acordat instituţiei păgubite de a emite dispoziţia de impunere. Aceste prelungiri acordate nu pot fi controlate de către angajatul instituţiei, fiind lăsate la voinţa instituţiei.

Astfel, deşi la art. 10 alin. (1) se prevede că, conducătorii instituţiilor publice pot lua cunoştinţă despre existenţa pagubei nemijlocit sau pe baza rapoartelor, sesizărilor etc., la art. 12 se determină momentul constatării pagubei drept data înregistrării procesului-verbal de constatare a existenţei pagubei. Se observă că, din punct de vedere semantic expresiile " a lua cunoştinţă despre existenţa pagubei" şi " a constata paguba" au acelaşi înţeles, raportat la Legea nr. 293/2004.

Mai mult decât atât, termenul de 30 de zile poate fi prelungit prin dispoziţie scrisă, ajungându-se astfel la încălcarea textului expres al legii organice care nu prevede derogări de la termenul de 30 de zile. O derogare de la durata acestui termen nu poate fi adoptată decât printr-o modificare legislativă de acelaşi nivel al autorităţii legislative, nu prin ordin al autorităţii executive.

Din momentul luării la cunoştinţă despre existenţa pagubei (art. 10 alin. (1) şi până la numirea comisiei de cercetare administrativă prin dispoziţie scrisă a conducătorului instituţiei păgubite (art. 12 alin. (1) nu există nici un termen stabilit de această metodologie. Acest fapt poate fi de natură a da naştere la abuzuri şi la încălcarea drepturilor persoanei cercetate/bănuite de producerea pagubei prin menţinerea artificială a unei presiuni asupra acesteia.

Textul art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 impune un termen de 30 de zile de la constatare şi până la emiterea dispoziţiei din raţiuni evidente de a elimina situaţiile de suspiciune, abuzurile angajatorilor şi clarificarea cât mai rapidă a situaţiei.

De asemenea, se mai poate constata că acest termen nu este condiţionat de stabilirea şi existenţa niciunui alt element specific răspunderii civile, adică fapta unui salariat, vinovăţia acestuia şi eventuala legătură de cauzalitate între faptă şi pagubă/prejudiciu, astfel încât cele reţinute în considerentele hotărârii atacate privind necesitatea efectuării de către reprezentaţii instituţiilor de a efectua cercetări minuţioase cu privire la existenţa pagubei, întinderea acesteia, precum şi la vinovăţia persoanelor presupus a fi implicate în generarea acesteia apar ca fiind eronate.

Pentru motivele arătate consideră că se impune anularea articolelor 12 şi 13, alin. (3) din Metodologia aprobată prin OMJ nr. 1760/C/2013.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului intimatul pârât Ministerul Justiţiei a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

În privinţa motivului de recurs formulat de recurent, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, să se dispună anularea art. 12 şi 13 alin. (3) din cuprinsul Metodologiei privind stabilirea răspunderii patrimoniale a funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobate prin Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 1760/C/2013.

Dispoziţii art. 12 din actul anterior menţionat dispun în sensul că: "Data constatării pagubei este data la care comisia de cercetare administrativă înregistrează procesul-verbal de constatare a existenţei pagubei".

Art. 13 alin. (3) prevede că: "Termenul pentru efectuarea cercetării administrative şi înregistrarea actului de cercetare este de 30 de zile lucrătoare de la data numirii comisiei de cercetare administrativă. Termenul poate fi prelungit pentru efectuarea unor cercetări complexe; prelungirea termenului se dispune prin dispoziţie a persoanei care a numit comisia de cercetare administrativă, la solicitarea membrilor acesteia."

Prin urmare, problema ce trebuie tranşată în prezentul recurs o constituie aceea dacă textele precitate sunt în dezacord cu dispoziţiile legii organice în executarea căreia au fost adoptate, respectiv art. 76 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, care stipulează că "Repararea pagubelor aduse Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi unităţilor de penitenciare în situaţiile prevăzute la alin. (1) se dispune prin emiterea de către directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor ori de către directorii unităţilor de penitenciare a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin semnarea unui angajament de plată, conform metodologiei stabilite prin ordin al ministrului justiţiei. Împotriva dispoziţiei de imputare personalul în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, în condiţiile legii. Dreptul de a emite dispoziţia de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.".

Art. 10 alin. (1) dispune că: "Conducătorii instituţiilor din sistemul administraţiei penitenciare pot lua cunoştinţă despre existenţa pagubei nemijlocit sau pe baza rapoartelor, sesizărilor, proceselor-verbale sau a oricăror altor documente echivalente.

(2) Existenţa faptei, a pagubei produse, a vinovăţiei persoanei, a legăturii de cauzalitate şi a celorlalte elemente care angajează răspunderea patrimonială se stabileşte în urma cercetării administrative.".

În esenţă, se arată că, prin dispoziţiile legale contestate, se realizează o reglementare a termenului pentru efectuarea cercetării administrative care poate da naştere la abuzuri, autoritatea având posibilitatea de a prelungi procedura de cercetare peste limitele impuse de legea organică.

Înalta Curte arată că este corectă aserţiunea instanţei de fond în sensul că sintagmele "luare la cunoştinţă despre existenţa pagubei" (prevăzută de art. 10) şi "constatarea existenţei pagubei" nu sunt echivalente.

Astfel, reţinând că dispoziţiile din legea organică anterior citată stabilesc modalitatea în care este angajată răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, acestea stabilesc în cuprinsul lor şi două momente temporale, respectiv cel al producerii pagubei şi cel al constatării acesteia, momente care, în mod evident nu se suprapun.

Astfel, dacă momentul producerii pagubei nu lasă loc de interpretare, cel al constatării pagubei de către reprezentanţii instituţiei presupune cu necesitate parcurgerea unei proceduri care are ca scop efectuarea de cercetări privitoare la existenţa şi întinderea pagubei, cu respectarea dreptului la apărare al persoanei suspectate de producerea daunei, cercetări ce se pot dovedi a fi mai mult sau mai puţin laborioase, în funcţie de circumstanţele cauzei; conform legii constatarea pagubei se face potrivit metodologiei.

În acest sensul celor anterior menţionate dispoziţiile art. 12 reglementând data constatării pagubei ca fiind data la care comisia de cercetare administrativă înregistrează procesul-verbal de constatare a existenţei pagubei, acesta necesitând evidenţierea următoarelor elementelor prevăzute în Anexa 1 la Metotologie "În procesul-verbal de cercetare administrativă se expun următoarele elemente: a) obiectul cercetării administrative; b) valoarea pagubei constatate, operaţiile, documentele, declaraţiile şi explicaţiile din care rezultă aceasta; c) împrejurările în care s-a produs şi cauzele care au determinat-o, precum şi oricare alte elemente necesare elucidării acestor împrejurări şi cauze; d) dispoziţiile legale încălcate (se arată articolul, alineatul, numărul şi data actului normativ); e) numele de familie şi prenumele, prenumele tatălui şi al mamei, data şi locul naşterii, domiciliul, seria şi numărul actului de identitate, precum şi organul care l-a emis - ale persoanelor răspunzătoare de producerea pagubei; f) vinovăţia autorului pagubei ori vinovăţia fiecărui coautor şi contribuţia acestora la producerea pagubei; g) notele explicative date de persoanele care răspund de paguba produsă, precum şi punctul de vedere fundamentat legal al organului de cercetare administrativă faţă de explicaţiile şi apărările formulate, bazat pe texte legale, documente şi date certe; h) modul de recuperare a pagubei (angajament de plată în scris, angajament de plată în scris şi concomitent depunerea sumei la casierie, dispoziţie de imputare, comunicare de constituire ca parte civilă etc.); i) concluzii şi propuneri",

Rezultă cu puterea evidenţei că activitatea de constatare presupune parcurgerea unei proceduri.

Cu alte cuvinte, luare la cunoştinţă despre existenţa pagubei" (prevăzută de art. 10) presupune, practic, sesizarea reprezentanţilor instituţiei cu privire la daună, şi "constatarea existenţei pagubei" care, după cum anterior s-a arătat, presupune o activitatea mai complexă.

Aşadar, instanţa de fond a constatat în mod corect că activitatea de constatare a existenţei pagubei se desfăşoară de către o comisie de cercetare administrativă, într-un termen de 30 de zile de la data numirii comisiei; termenul poate fi prelungit ca urmare în situaţie efectuării de cercetări complexe, de către persoana care a numit comisia. Data înregistrării procesului-verbal de constatare la pagubei reprezintă data constatării pagubei, conform art. 12 din Metodologie.

Aşa fiind vor fi înlăturate şi alegaţiile reclamantului vizând lipsa unui termen în care să se emită dispoziţia de numire a comisiei de cercetare, ulterior luării la cunoştinţă de existenţa pagubei, precum şi posibilitatea prelungirii termenului de 30 de zile în care comisia trebuie să efectueze cercetări sunt în contradicţie cu legea organică care ar putea da naştere la abuzuri prin încălcarea drepturilor persoanei vătămate.

Astfel cum s-a arătat în precedent, legea organică prevede doar două termene în materie: cel de 30 de zile în care trebuie emisă dispoziţia de imputare, şi cel de 3 ani ce prevede incidenţa prescripţiei. Reglementarea din cuprinsul metodologiei este de natură să asigure posibilitatea reprezentanţilor instituţiei de a efectua cercetări minuţioase cu privire la existenţa pagubei, întinderea acesteia, precum şi a vinovăţiei persoanelor presupus a fi implicate în generarea acesteia, cât şi dreptul la apărare al acestor persoane, nefiind încălcat vreunul din termenele prevăzute de lege.

Totodată, desfăşurarea cercetării administrative nu afectează în niciun fel statutul funcţionarului implicat, acesta putându-şi desfăşura activitatea în continuare, fără nicio restricţie, reglementarea termenului de prescripţie constituindu-se într-o limitare suficientă în ceea ce priveşte pretinsa incertitudine în care s-ar afla persoana cercetată.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 56 din 3 aprilie 2017 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 ianuarie 2021.