Local council decision annulment remanded for retrial after lower court misclassified act as individual.

Şedinţa publică din data de 24 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul instanţei sub nr. x/2019 din data de 03.04.2019, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. au chemat în judecată pârâţii UAT Comuna Cornu prin primar, Consiliul Local al Comunei Cornu, Statul Roman prin Ministerul Finanţelor şi Guvernul României, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună revocarea (anularea) Hotărârii Consiliului Local nr. 22/14.04.2008 prin care s-a modificat si completat inventarul patrimoniului public al comunei Cornu, precum si a H.G. nr. 1027/2008 prin care s-a aprobat HCL 22/2008, ce a inclus în acest patrimoniu o suprafaţă de teren de cca 208 mp care constituie proprietate privată, în urma hotărârii ce se va pronunţa urmând a se scoate acest teren din domeniul public al UAT Cornu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 233 din 18 decembrie 2019, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii privind HCL nr. 22/2008 formulată de UAT Cornu şi Consiliul Local Cornu şi a respins acţiunea formulată de reclamanţii L., M., C., D., E., F., G., H., I., J., K., în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Cornu Prin Primar, Consiliul Local al Comunei Cornu, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, privind acest capăt de cerere, ca inadmisibilă.

A admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâtul Guvernul României, cu privire la H.G. nr. 1027/2008 şi a respins acţiunea cu privire la acest capăt de cerere, ca prescrisă.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate, în termen legal, a formulat recurs reclamanţii L., M., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată la instanţa de fond în vederea soluţionării cauzei pe fond.

În motivarea recursului se arată cu prioritate împrejurarea că cele două acte atacate au caracter normativ şi nu individual, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, situaţie în care, susţin recurenţii, că sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, text normativ introdus prin pct. 8 al art. I din Legea nr. 262/2007, în sensul că în cazul actului normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

După ce au arătat care sunt distincţiile stabilite de practica judiciară între actele administrative individuale şi actele administrative normative, susţin că cele două acte administrative sunt acte normative aducându-se ca argumente faptul că transformarea unui teren în drum de acces deschis circulaţiei publice produce efecte erga omnes, conţinând astfel o reglementare cu caracter general şi impersonal, iar atâta timp cât în hotărâre nu este nominalizată expres nicio persoană este evident că actul nu poate avea caracter individual.

Se mai arată că cele două acte au caracter normativ întrucât prin aceste acte s-a stabilit că bunul respectiv aparţine domeniului public cu consecinţa opozabilităţii erga omnes a regimului juridic al bunului astfel calificat. Pe de altă parte, HCL nr. 22/2008 şi H.G. nr. 1027/2008 nu produc niciunul din efectele actului administrativ individual şi drept urmare nu pot fi subsumate categoriei actului administrativ individual.

Un alt criteriu pentru care actele atacate au caracter normativ vizează stabilirea momentului de la care actul administrativ intră în vigoare, respectiv pentru actul administrativ normativ acesta este momentul publicării, iar pentru actele administrative individuale, momentul comunicării.

În ce priveşte HCL nr. 22/2008 susţin recurenţii că acest act administrativ nu a fost publicat pe pagina de internet a Primăriei Cornu, şi nici măcar pârâtele nu au susţinut că aceste acte ar fi fost comunicate.

Se arată de către recurenţi că hotărârea consiliului local care a stabilit inventarul bunurilor din domeniul public al localităţii nu putea produce efecte juridice decât prin cuprinderea acestor dispoziţii într-o hotărâre de guvern emisă cu respectarea dispoziţiilor art. 20 şi 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Actele administrative au fost emise atât de Consiliul Local al comunei Cornu cât şi de Guvernul României pentru a putea produce efectele prevăzute de lege, respectiv de trecere a bunurilor respective în domeniul public al localităţii.

În consecinţă, susţin recurenţii că cele două acte administrative au caracter normativ şi drept urmare acţiunea în justiţie poate fi promovată oricând aşa cum rezultă din prevederile imperative ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Susţin recurenţii şi împrejurarea că efectuarea lucrărilor de canalizare nu atestă faptul că aceştia ar fi avut cunoştinţă că terenul respectiv a fost trecut în domeniul public.

4. Apărările intimaţilor-pârâţi

Intimatul pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei a formulat întâmpinare susţinând că, în raport de recursul promovat de recurenţi, acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză. Susţine intimatul că faţă de cererea recurenţilor care au arătat că înţeleg să se judece şi faţă de Ministerul Lucrărilor Public, Dezvoltării şi Administraţiei ca "iniţiator al actului normativ a cărui anulare se solicită", acesta nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Menţionează intimatul că necesitatea şi oportunitatea iniţierii actelor normative care privesc atestarea domeniului public, precum şi realitatea datelor prezentate în acestea aparţin iniţiatorilor (consiliile locale, respectiv consiliile judeţene şi Consiliul General al municipiului Bucureşti) şi nu N., astfel încât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei nu are competenţa de a se pronunţa asupra altor aspecte decât cele care au stat la baza emiterii hotărârii contestate.

Proiectul H.G. nr. 1027/2008 a fost elaborat în conformitate cu prevederile ar. 1 lit. c) din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, act aprobat pin H.G. nr. 1226/2007.

Statul Român prin Ministrul Finanţelor Publice a depus, de asemenea, întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că cele două acte administrative contestate sunt acte cu caracter individual, fiind acte de administrare a domeniului public, prin acestea fiind actualizat inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul privat şi public al localităţii în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/1998 pivind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia cu modificările şi completările ulterioare.

Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apărările formulate vizând reţinerea corectă de către instanţa de fond a excepţiilor invocate.

Şi intimaţii-pârâţi UAT comuna Cornu şi Consiliul Local al comunei Cornu, prin reprezentant legal, au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Arată în esenţă că actele contestate au caracter individual şi nu normativ, prin aceste acte fiind actualizat de către Consiliul Local al comunei Cornu, şi atestat de căte Guvernul României inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public şi privat al UAT comuna Cornu.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate în raport de criticile formulate, apărările din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanţii L., M., C., D., E., F., G., H., I., J., K. au supus controlului de legalitate actele administrative HCL nr. 22/2008 şi H.G. nr. 1027/2008.

Soluţionând cauza, Curtea de Apel Ploieşti a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii privind HCL nr. 22/2008 formulată de UAT Cornu şi Consiliul Local Cornu şi a respins acţiunea formulată de reclamanţi în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială comuna Cornu Prin Primar, Consiliul Local al comunei Cornu, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, privind acest capăt de cerere, ca inadmisibilă.

A admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâtul Guvernul României, cu privire la H.G. nr. 1027/2008 şi a respins acţiunea cu privire la acest capăt de cerere, ca prescrisă.

Pentru a se pronunţa în acest sens a reţinut instanţa de fond că HCL nr. 22/2008 şi H.G. nr. 1027/2008 sunt acte administrative cu caracter individual şi nu normativ întrucât se referă la situaţii concret determinate (inventarul bunurilor patrimoniului public al comunei Cornu) şi care nu cuprinde dispoziţii de ordin general pentru a fi calificat drept un act administrativ normativ. Fiind act administrativ individual, plângerea formulată la data de 20.11.2018 este tardiv formulată având în vedere că HCL 22/2008 a fost afişată pe pagina de internet a comunei Cornu iar apoi aprobată şi publicată în Monitorul Oficial nr. 645/10.09.2008.

În ce priveşte excepţia prescripţiei a constatat instanţa de fond că este întemeiată în raport de dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, acţiunea fiind introdusă la mai bine de 10 ani de la data emiterii actului administrativ.

Înalta Curte apreciază că, în temeiul art. 497 C. proc. civ., se impune admiterea recursului, casarea Sentintei atacate nr. 233 din 18 decembrie 2019 şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeiaşi instanţă de fond având în vedere următoarele argumente:

Un prim argument rezidă din împrejurarea că deşi s-a solicitat anularea actelor HCL nr. 22/2008 şi H.G. nr. 1027/200, act administrativ prin care s-a aprobat HCL 22/2008, actul HCL 22/2008 nu se regăseşte la dosarul cauzei.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.:

"(1) Hotărârea va cuprinde: b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor"

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă în motivarea sa argumentele care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar, pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioară a atribuţiilor de control judiciar de legalitate şi temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătoreşti constituie o condiţie a procesului echitabil, exigenţă a art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale.

Indiscutabil, orice parte în cadrul unei proceduri are dreptul să prezinte judecătorului observaţiile şi argumentele sale şi de a pretinde organului judiciar să le examineze pe acestea în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil, prin urmare, nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, instanţă care are în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă de judecată, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea, să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi fără a cere un răspuns detaliat fiecărui argument al reclamantului, această obligaţie presupune, totuşi, ca partea interesată să poată aştepta un răspuns specific şi explicit la mijloacele decisive pentru soluţionarea procedurii în cauză. (CEDO, Cauza Albina contra România, hotărârea din 28.04.2005).

Obligaţia pe care o impune art. 6 paragraful 1 din Convenţie instanţelor naţionale de a-şi motiva deciziile nu presupune existenţa unui răspuns detaliat la fiecare argument (Hotărârea Perez, paragraful 81; Hotărârea Ruiz Torija, paragraful 29). Întinderea acestei obligaţii de motivare poate varia după natura deciziei şi nu poate fi analizată decât în lumina circumstanţelor fiecărei speţe. (CEDO, decizia Driemond Bouw BV c. Olanda, 2 februarie 1999).

De asemenea, judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument invocat de părţi, care nu mai putea fi considerat ca determinant pentru soluţionarea litigiului, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns tuturor argumentelor în mod implicit, prin raţionamente logice.

In cauza hotărârea pronunţata nu corespunde exigentelor anterior menţionate in condiţiile in care, in lipsa actului contestat HCL 22/2008, concluzia primei instanţe referitoare la natura juridică a actelor administrative atacate, a fost preluată din întâmpinările depuse de intimaţii-pârâţi, nefiind susţinută de înscrisurile de la dosar.

În consecinţă, Înalta Curte reţine incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de fond neefectuând o reală cercetare a susţinerilor reclamanţilor aspect care determină admiterea recursului şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Pe de altă parte, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004:

"Reclamantul anexează la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu. În situaţia în care reclamantul introduce acţiune împotriva autorităţii care refuză să pună în executare actul administrativ emis în urma soluţionării favorabile a cererii ori a plângerii prealabile, va depune la dosar şi copia certificată după acest act, iar art. 13 alin. (1) din acelaşi act normativ prevede: (1) La primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor. Autoritatea publică emitentă va comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Instanţa poate solicita emitentului orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei .

Din dispoziţiile legale anterior citate rezultă că părţilor le revenea obligaţia de a depune la dosar actul atacat HCL 22/2008, precum şi toată documentaţia ce a stat la baza emiterii atât a HCL 22/2008 cât şi a H.G. nr. 1027/2008, în lipsa acestora instanţa având obligaţia de a dispune în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 depunerea acestor acte la dosarul cauzei. De altfel această obligaţie se impunea în raport şi de principiul nemijlocirii instituit de art. 16 din C. proc. civ. în conformitate cu care "Probele se administrează de către instanţa care judecă procesul, cu excepţia cazurilor în care legea stabileşte atfel."

Înalta Curte reţine că aceste înscrisuri care nu se află la dosarul cauzei sunt esenţiale, în lipsa acestora, instanţa de fond neputând face aprecieri asupra naturii juridice a celor două acte administrative atacate, respectiv acte administrative cu caracter individual sau acte administrative cu caracter normativ.

Analiza legalităţii unor acte administrative asupra cărora instanţa se pronunţă, presupune şi verificarea conţinutului acestora, aspect care nu poate fi efectuat decât în situaţia existenţei actelor administrative atacate la dosarul cauzei. Or, în prezenta cauză, deşi a fost contestat legalitatea actului HCL 22/2008, acest act nu a fost depus la dosar cauzei.

În consecinţă, Înalta Curte va dispune casarea cu trimitere a prezentei cauze, aceleiaşi instanţe care, în rejudecare se va asigura că actele contestate se află la dosar împreună cu documentaţia aferentă acestora, urmând ca încadrarea celor două acte atacate în una din cele două categorii să fie efectuată în funcţie de conţinutul acestora cât şi de criteriile în raport de care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual.

Numai după stabilirea naturii juridice a celor două acte atacate, instanţa de judecată poate proceda la analiza excepţiilor invocate. Această analiză urmează a fi efectuată şi în raport de motivarea dată de părţi excepţiilor invocate. După efectuarea acestei analize, instanţa de judecată va stabili şi natura juridică a excepţiilor invocate prin întâmpinările formulate de pârâţi.

Faţă de aceste motive, având în vedere soluţia pronunţată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată şi pretenţiile concrete deduse judecăţii, ţinând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfăşoară raporturile litigioase de faţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, fără a cerceta fondul cauzei, astfel că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 teza I din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de recurenţii-reclamanţi, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecare aceleiaşi instanţe.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi L., E., I., C., G., K., M., F., J., D., H. împotriva sentinţei nr. 233 din 18 decembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează in tot sentinţa şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 februarie 2022.