Annulment of government decree classified as presidential order: procedural mischaracterization and violation of the principle of availability

Şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia sub nr. x, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Prim-Ministru, Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Afacerilor Interne prin Direcţia Generală Juridică, a solicitat instanţei emiterea unei ordonanţe preşedinţiale prin care sa se dispună: stabilirea termenului de judecată în procedură de urgenta, având în vedere considerentele Deciziei CCR nr. 392/2021; anularea a Hotărârii de Guvern: nr. 730 din 08.07.2021 şi, în consecinţă, obligarea Guvernului României să emită Hotărâri de Guvern - acte de organizare a executării Legii nr. 55/2020, cu respectarea dispoziţiilor Constituţiei României, deciziilor Curţii Constituţionale şi legilor in vigoare, fără a substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege; să fie obligat Guvernul să emită o hotărâre de încetare a stării de alertă.

2. Hotărârea recurată

Prin sentinţa civilă nr. 158 din 28 iulie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Prim-Ministru, Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Afacerilor Interne prin Direcţia Generală Juridică

3. Recursul

Împotriva sentinţei civile nr. 158 din 28 iulie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a formulat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În susţinerea motivelor de recurs, reclamanta a arătat că prin acţiunea introductivă a solicitat să se dispună stabilirea termenului de judecată a cererii, în procedura de urgenţă, având în vedere considerentele Deciziei CCR nr. 392/2021 şi să se dispună anularea H.G. nr. 730/2021 şi, în consecinţă, să dispună obligarea Guvernului României să emită Hotărâri de Guvern - acte de organizare a executării Legii nr. 55/2020, cu respectarea dispoziţiilor Constituţiei României, deciziilor Curţii Constituţionale şi legilor in vigoare, fără a substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege; şi să fie obligat Guvernul să emită o hotărâre de încetare a stării de alertă.

În esenţă, recurenta a susţinut că în cauză este aplicabil C. proc. civ. care reprezintă drept comun de procedură în orice materie conţine o procedură care are termene procedurale scurte care corespund necesităţii de soluţionare a unei acţiuni în anularea unui act administrativ normativ cu perioadă de valabilitate scurtă, respectiv procedura ordonanţei preşedinţiale. Or, aşa cum prevede art. 2 alin. (2) C. proc. civ., dispoziţiile C. proc. civ. se aplică în orice materie, dacă legile care le reglementează (cum este în speţă Legea nr. 554/2004 nu conţine dispoziţii contrare). Tocmai în această situaţie ne aflăm în speţă.

Astfel, C. proc. civ. prevede în mod expres la art. 5 că instanţa nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede o procedură expresă care să permită soluţionarea cauzei într-un termen optim pentru a asigura accesul eficient şi eficace la instanţă.

Însă, din acţiunea introductivă, rezultă că motivele de fapt şi de drept invocate sunt veritabile motive pe fondul acţiunii şi nu motive care să vizeze cele trei condiţii de admisibilitate ale unei ordonanţe preşedinţiale clasice.

Potrivit art. 126 alin (6) din Constituţie este garantat controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice-pe calea contenciosului administrativ.

Potrivit art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţia României: orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor sale, nicio lege neputând îngrădi exercitarea acestui drept, iar părţile au dreptul la un proces echitabil şi soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil.

Dreptul la un proces echitabil este garantat şi de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, iar potrivit art. 20 din Constituţia României.

Instanţa de fond, prin hotărârea recurată, a procedat la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8NCPC, instanţa de fond făcând o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material şi procesual incidente.

În opinia recurentei, o ordonanţă preşedinţială reprezintă o hotărâre a unei instanţe de judecată care impune ca o persoană să întreprindă sau să înceteze o acţiune. Legislaţia UE permite ordonanţele preşedinţiale într-o gama amplă de situaţii. Acestea pot proteja drepturi individuale însă, în acelaşi timp, pot şi restrânge drepturile altor persoane. Acest lucru înseamnă că este necesară identificarea unui echilibru just pentru a asigura proporţionalitatea şi corectitudinea acestei măsuri.

Formalismul excesiv se referă la interpretarea strictă a normelor de procedură, care ar putea priva reclamanţii de dreptul de acces la instanţă.

CEDO a considerat că interpretarea deosebit de strictă a normei de procedură a afectat dreptul de acces la instanţă. Curtea a precizat că, în cazuri cum ar fi acestea, rolul său este de a decide dacă normele de procedură în cauză au fost menite să asigure buna administrare a actului de justiţie şi să respecte principiul securităţii juridice. Interpretarea Curţii Supreme a normei în cauză nu a servit acestor obiective şi a privat reclamantul de examinarea completă a fondului cauzei.

Principiul contradictorialităţii se referă numai la aspectele de fapt. Argumentele de ordin juridic exprimate de părţi sunt irelevante pentru succesul procesului, având în vedere cunoştinţele de specialitate adecvate ale instanţei.

Conform jurisprudenţei stabilite a CJUE instanţele naţionale sunt obligate să interpreteze dreptul naţional, în conformitate cu dreptul comunitar, datorită priorităţii acestuia din urmă.

Opusul principiului disponibilităţii este principiul oficialităţii: în această situaţie, instanţa va cerceta cazul, nefiind ţinută să se rezume doar la cererile părţilor. Principiul oficialităţii se aplică, printre altele, în procesul penal, în procedurile necontencioase şi în procesele din contencios-administrativ.

Judecătorul nu este ţinut de argumentele juridice ale părţilor, ci doar de aspectele invocate în cererile lor, instanţa de fond acţionând în sens contrar.

Astfel, instanţa a reţinut că subsemnata am solicitat judecarea fondului, iar nu măsuri cu caracter vremelnic, ca urmare a constatării existenţei unei aparenţe în drept, fără prejudecarea fondului. Cu toate acestea, instanţa a considerat că se află în imposibilitate de a judeca pe fond, din cauza limitărilor impuse de condiţiile de admisibilitate ale procedurii ordonanţei preşedinţiale şi din cauza că efectele măsurilor dispuse nu ar avea caracter temporar.

Instanţa, prin hotărârea recurată, a reţinut din decizia CCR 392/2021 faptul că nu există o procedură adecvată, care să permită în mod real accesul la justiţie, în vederea atacării hotărârilor de guvern, adoptate în baza Legii 55/2020, cât timp sunt în vigoare şi produc efecte, prin care să se poată cerceta fondul, deci nu doar să se dispună mazuri cu caracter provizoriu, în condiţiile existenţei unei aparenţe în drept, însă a calificat cererea drept una prin care se pot dispune doar măsuri provizorii, fără antamarea fondului. Contradicţia instanţei este triplă, având în vedere şi faptul că s-a cerut o judecată pe fond, dar cu termene foarte scurte, doar împrumutate de la ordonanţa preşedinţială.

Prin urmare, recurenta a apreciat că instanţa de fond a calificat greşit cererea şi a aplicat greşit procedura, într-un mod extrem de rigid şi formalist, care încalcă dreptul la un proces echitabil şi accesul la justiţie.

De asemenea, recurenta a arătat că are calitate şi interes în susţinerea acţiunii, având în vedere dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004 care permit persoanei vătămate să ceară despăgubiri prin cererea de anulare a actului administrativ sau pe cale separată.

Or, prin acţiune, reclamanta a arătat că prin H.G. nr. 730/2021 adoptată în mod nelegal, îi sunt restrânse drepturi şi libertăţi fundamentale

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a invocat excepţiile tardivităţii şi lipsei de interes a recursului, în subsidiar solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

În susţinerea excepţiei tardivităţii recursului, intimatul-pârât a arătat că raportat la termenul de 5 zile care curge de la pronunţarea sentinţei, depunerea recursului la data de 04.08.2021, este tardivă.

În ceea ce priveşte lipsa de interes a recursului, a arătat că hotărârea de Guvern contestată nu mai este în vigoare, astfel că recurenta nu ar putea obţine un beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de admitere a recursului.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 08.11.2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 13.01.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Asupra excepţiilor tardivităţii şi lipsei de interes a recursului:

Cu titlu prealabil, se constată că, prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepţiile tardivităţii şi lipsei de interes a recursului.

Excepţia tardivităţii recursului invocată de intimatul-pârât va fi respinsă ca nefondată, având în vedere că recursul a fost înregistrat în termenul de 5 zile de la pronunţarea sentinţei, prevăzut în dispozitivul acesteia, cu respectarea prevederilor art. 1000 C. proc. civ.

Astfel, contrar susţinerilor intimatului-pârât, din actele şi lucrările dosarului rezultă că recursul a fost înregistrat la instanţă, prin email, la data de 03.08.2021, sentinţa recurată fiind pronunţată la data de 27.07.2021.

Astfel, se constată că în cauză au fost respectate prevederile art. 1000 C. proc. civ., potrivit cărora "….ordonanţa este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la pronunţare, dacă s-a dat cu citarea părţilor, şi de la comunicare, dacă s-a dat fără citarea lor".

De asemenea, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes ca nefondată, având în vedere efectele diferite produse de ieşirea din vigoare a Hotărârii de Guvern contestate, invocată de pârât, şi anularea acesteia, solicitată de reclamantă.

Asupra recursului declarat

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în limitele şi în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne, anularea Hotărârii de Guvern nr. 730 din 08.07.2021 şi, în consecinţă, obligarea Guvernului României la emiterea de Hotărâri de Guvern - acte de organizare a executării Legii nr. 55/2020, cu respectarea dispoziţiilor Constituţiei României, deciziilor Curţii Constituţionale şi legilor in vigoare, fără a substitui sau a adăuga la lege şi fără a afecta drepturi şi libertăţi fundamentale prin acte de reglementare secundară care nu au putere de lege; şi să fie obligat Guvernul să emită o hotărâre de încetare a stării de alertă.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, prima instanţă reţinând că, din analiza art. 997-1.001 C. proc. civ., rezultă că nu este admisibilă o acţiune în anularea unui act administrativ pe calea ordonanţei preşedinţiale, din moment ce în cadrul acesteia nu poate antama fondul şi nici nu dispune decât "măsuri provizorii", anularea unui act neîncadrându-se în această categorie.

Instanţa de control judiciar constată că soluţia primei instanţei este nelegală, reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune soluţia de casare în soluţionarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii."

Înalta Curte constată că art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. privind nulitatea actelor de procedură, definită ca fiind "sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă", care se regăseşte actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărţii I din C. proc. civ., reglementează deopotrivă nulitatea absolută şi pe cea relativă, nulitatea condiţionată şi nulitatea necondiţionată de existenţa unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulităţile pot fi invocate şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii.

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii.

Constată instanţa de control judiciar, în acest context de reglementare, că aspectele învederate de către recurentă în motivarea cererii de recurs, referitoare la calificarea eronată a acţiunii ca fiind ordonanţă preşedinţială în loc de cerere de drept comun, sunt fondate.

Astfel, procedând la verificarea actelor şi lucrărilor dosarului, Înalta Curte, constată că din motivele invocate prin cererea de chemare în judecată rezultă în mod evident că reclamanta a înţeles să solicite anularea H.G. nr. 730/2021 pe calea unei cereri în anularea actului administrativ, întemeiată de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Deşi a indicat şi dispoziţiile care reglementează ordonanţa preşedinţială, din cuprinsul cererii rezultă că reclamanta a intenţionat, prin invocarea acestora, exclusiv judecata de urgenţă a cererii în anulare pe care a formulat-o. Este adevărat că un asemenea demers nu este reglementat de C. proc. civ., însă, în contextul menţionat, mai mult, în condiţiile în care, cu ocazia dezbaterilor la termenul din 28.07.2021, a precizat astfel cum s-a reţinut prin practicaua sentinţei nr. 158/28.07.2021, că cererea dedusă judecăţii reprezintă o acţiune pe fond, nu o ordonanţă preşedinţială, instanţa nu a dat eficienţă dispoziţiilor prevăzute de art. 22 din C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că judecătorului cauzei îi revine obligaţia de a se pronunţa asupra a ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din acelaşi act normativ, instanţa trebuie să examineze fiecare pretenţie şi apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare şi a explicaţiilor părţilor, dacă este cazul. Or, în cauza de faţă, sentinţa de fond nu respectă exigenţele procedurale stabilite sub sancţiunea nulităţii, cauza nefiind examinată conform voinţei reclamantei, fiind astfel încălcate norme de procedură care reglementează principii procesuale fundamentale.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că prima instanţă a soluţionat litigiul prin raportare la dispoziţiile legale care reglementează condiţiile de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, fără a da prioritate voinţei reclamantei, care, prin cererea de chemare în judecată, a formulat acţiune în anularea H.G. nr. 730/2021, întemeiată de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, încălcând astfel principiul disponibilităţii, ce reprezintă o reflexie a libertăţii de voinţă a părţilor litigante, manifestată în perimetrul drepturilor procesuale ale acestora.

În acest mod, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, fiindu-i cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, conform celor mai sus expuse.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurenta-reclamantă, aceste critici privind soluţionarea cererii în anulare care nu a fost analizată de prima instanţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 497 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat împotriva sentinţei nr. 158 din 28 iulie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia, va casa hotărârea recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile tardivităţii şi lipsei de interes a recursului, invocate de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor de Interne.

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 158 din 28 iulie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.