Jurisdictional conflict over cessation of parliamentary retirement allowances: social insurance right vs. administrative act

Şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Vâlcea la data de 14.04.2021, sub nr. x/2021, contestatorii: A., fost deputat; B., fost deputat; C., fost deputat; D., fost senator; E., fost deputat; F., fost deputat; G., fost senator, în contradictoriu cu intimaţii Parlamentul României - Camera Deputaţilor şi Secretarul General al Camerei Deputaţilor şi Parlamentul României - Senatul şi Secretarul General al Senatului, au solicitat:

i. anularea ordinelor de încetare la plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă emise pentru fiecare dintre reclamanţi;

ii. obligarea intimaţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, pentru fiecare dintre reclamanţi;

iii. obligarea intimaţilor la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii contestatorii au menţionat, în ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâţilor, că a fost stabilită prin raportare la calitatea acestora de emitenţi ai ordinelor contestate prin acţiune, astfel că aceasta aparţine Senatului şi Secretarului General al Senatului pentru reclamantul menţionat la punctul nr. 1 din partea introductivă a cererii de chemare în judecată, respectiv Camerei Deputaţilor şi Secretarului General al Camerei Deputaţilor pentru reclamanţii de la punctele 2-3.

Au susţinut contestatorii că au exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României astfel că, odată cu încetarea mandatului de deputat/senator şi îndeplinirea condiţiilor legale cu privire la vârsta de pensionare, au dobândit dreptul la indemnizaţia pentru limită de vârstă, prevăzută de art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor .

Au arătat că indemnizaţia pentru limita de vârstă le-a fost acordată prin următoarele ordine emise de Secretarul General al Camerei Deputaţilor/Senatului: Ordinul nr. 174/18.02.2021 emis de Secretarul General al Senatului; Ordinul nr. 67/12.01.2021 emis de Secretarul General al Senatului; Ordinul nr. 141/08.02.2021 emis de Secretarul General al Senatului; Ordinul nr. 989/09.07.2019 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor; Ordinul nr. 928/17.05.2016 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor; Ordinul nr. 40/10.01.2017 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor; Ordinul nr. 540/24.05.2017 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor.

Ulterior, le-au fost comunicate de către Secretarul General al Camerei Deputaţilor/Senatului Ordinele de încetare, potrivit cărora, începând cu data de 27.02.2021, încetează plata indemnizaţiei pentru limită de vârstă, astfel: Ordinul nr. 360/02.03.2021 emis de Secretarul General al Senatului; Ordinul nr. 484/05.03.2021 emis de Secretarul General al Senatului; Ordinul nr. 67/12.01.2021 emis de Secretarul General al Senatului; Ordinul nr. 328/02.03.2021 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor; Ordinul nr. 858/10.03.2021 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor; Ordinul nr. 497/05.03.2021 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor; Ordinul nr. 839/10.03.2021 emis de Secretarul General al Camerei Deputaţilor.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 2059 din 24 septembrie 2021, Tribunalul Vâlcea, secţia I civilă, de conflicte de muncă şi asigurări sociale, a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată prin întâmpinare, şi a declinat competenţa de soluţionare a pricinii privind pe contestatorii A., B., C., D., E., F., G., în contradictoriu cu intimaţii Parlamentul României - Camera Deputaţilor, Secretarul General al Camerei Deputaţilor, Parlamentul României - Senatul şi Secretarul General al Senatului, în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie tribunalul a apreciat, în esenţă, că reclamanţii nu contestă o decizie emisă de casa teritorială de pensii, ci ordine emise de Secretarul General al Camerei Deputaţilor sau al Senatului, în executarea art. II din Legea nr. 7/24.02.2021, cu privire la care nici Legea nr. 96/2006, nici Normele Metodologice de aplicare, aprobate prin H.G. nr. 1/2006 nu prevăd o procedură de contestare, în considerarea naturii lor de acte administrative cu caracter individual. Astfel, a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în temeiul cărora competenţa de soluţionare a cauzei aparţine secţiei de contencios administrativ a Curţii de Apel Piteşti, ţinând cont şi de domiciliile reclamanţilor care sunt în municipiul Râmnicu Vâlcea, judeţul Vâlcea.

2.2. Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 224/F-CONT din 03 decembrie 2021, a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de contestatorii A., G., B., C., D., E., F., în contradictoriu cu intimaţii Parlamentul României - Camera Deputaţilor, Secretarul General al Camerei Deputaţilor, Parlamentul României - Senatul şi Secretarul General al Senatului, în favoarea Tribunalului Vâlcea, secţia I civilă. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

În esenţă, instanţa a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 152 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, apreciind că natura indemnizaţiei pentru limită de vârstă de care au beneficiat reclamanţii este cea a unui drept de asigurări sociale, iar verificarea legalităţii şi temeiniciei ordinelor prin care s-a dispus încetarea plăţii acestei indemnizaţii nu poate intra decât în sfera de competenţă a instanţei de drept comun cu competenţă în soluţionarea litigiilor având ca obiect asigurările sociale.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport de obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamanţi îl constituie anularea ordinelor de încetare la plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă emise pentru fiecare dintre aceştia şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limita de vârstă începând cu data de 27.02.2021 la zi, pentru fiecare dintre reclamanţi.

Problema care a generat conflictul de competenţă între cele două instanţe priveşte stabilirea competenţei materiale procesuale, din perspectiva obiectului cauzei deduse judecăţii şi în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Astfel, Tribunalul Vâlcea a apreciat că Ordinele emise de Secretarul General al Camerei Deputaţilor, respectiv de Secretarul General al Senatului, reprezintă acte administrative cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel încât litigiul intră în sfera contenciosului administrativ.

În schimb, Curtea de Apel Piteşti a reţinut că, fiind incluse în categoria drepturilor de asigurări sociale, verificarea legalităţii şi temeiniciei ordinelor prin care s-a dispus încetarea plăţii acestor indemnizaţii este în competenţa instanţelor care soluţionează cauze de asigurări sociale, fiind incidente prevederile art. 152 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, potrivit cărora jurisdicţia asigurărilor sociale se realizează prin tribunale şi curţi de apel, respectiv dispoziţiile art. 95 C. proc. civ., în temeiul cărora competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă revine Tribunalului Vâlcea, secţia civilă, completul specializat în soluţionarea litigiilor de asigurări sociale, instanţă în a cărei rază de competenţă îşi au domiciliul reclamanţii.

Constată Înalta Curte că reclamanţii au dedus judecăţii o acţiune în anularea Ordinelor de încetare a plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, emise pentru fiecare dintre aceştia, şi obligarea pârâţilor la repunerea în plată a indemnizaţiei pentru limită de vârstă începând cu data de 27.02.2021, la zi.

În fapt, au arătat că au exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României şi că, odată cu încetarea mandatului de deputat/senator şi îndeplinirea condiţiilor legale cu privire la vârsta de pensionare, au dobândit dreptul la indemnizaţia pentru limită de vârstă, astfel cum este prevăzută la art. 49 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Aşadar, se reţine că reclamanţii nu au învestit instanţa cu o contestaţie ce vizează exerciţiul mandatului de deputat sau senator, ci au solicitat anularea ordinelor prin care s-a dispus încetarea plăţii indemnizaţiei pentru limită de vârstă, astfel încât, pentru stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei este important a se clarifica natura indemnizaţiei pentru limită de vârstă din ordinele contestate.

În speţă este de observat faptul că, deşi sunt emise de o autoritate publică, ordinele contestate nu sunt emise în regim de putere publică, pentru a fi calificate ca fiind acte administrative ce pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ.

De asemenea, calitatea emitentului ordinelor de respingere a cererilor de acordare a indemnizaţiei nu este de natură a atrage de plano competenţa instanţei de contencios administrativ, întrucât o astfel de competenţă specială intervine doar în cazurile şi în condiţiile în mod expres prevăzute de legiuitor.

În plus, se observă că norma specială reglementată de Legea nr. 96/2006 nu face trimitere la legea contenciosului administrativ.

Ca urmare, Înalta Curte constată că litigiul pendinte este unul de asigurări sociale, întrucât reclamanţii au supus controlului instanţei de judecată modalitatea în care emitenţii ordinelor au aplicat prevederile referitoare la stabilirea pensiilor din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Faptul că indemnizaţia pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale rezultă şi din dispoziţiile art. 3 alin. (5) din Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016 de aprobare a Normelor Metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor republicată, potrivit cărora: "Deputaţii şi senatorii care au valorificat perioadele de mandat la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006 privind Statutul funcţionarului public parlamentar, republicată cu modificările şi completările ulterioare, nu pot valorifica aceleaşi perioade de mandat şi pentru a solicita indemnizaţia pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006 republicată".

Ca atare, perioadele de mandat de parlamentar se valorificau, fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie pentru stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006.

Or, împrejurarea că legiuitorul a recunoscut deputaţilor şi senatorilor posibilitatea de a valorifica perioadele de mandate fie la stabilirea pensiei de serviciu conform Legii nr. 7/2006, fie la stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzută de Legea nr. 96/2006, conduce la concluzia că indemnizaţia pentru limită de vârstă are caracterul unui drept de asigurări sociale.

Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006, deputaţii şi senatorii care îndeplineau condiţiile vârstei standard de pensionare sau ale vârstei standard reduse, prevăzute de Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, aveau dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizaţie pentru limită de vârstă, dacă nu erau realeşi pentru un nou mandat, data de la care se acorda un astfel de drept fiind, conform dispoziţiilor alin. (2) al aceluiaşi articol, cea a acordării drepturilor de pensie pentru limită de vârstă, dar nu mai devreme de data încetării mandatului aflat în derulare.

Astfel cum rezultă din dispoziţiile anterior citate, indemnizaţia cuvenită deputaţilor şi senatorilor pentru limita de vârstă era asimilată, sub imperiul prevederilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, drepturilor de asigurări sociale, fiind datorată şi, totodată, condiţionată de data la care titularilor acestei indemnizaţii li se acordau drepturile de pensie pentru limită de vârstă.

Un argument suplimentar în susţinerea opiniei potrivit căreia indemnizaţia pentru limită de vârstă are o natură juridică asemănătoare cu cea a unei pensii de serviciu, îl constituie şi faptul că persoanele alese în funcţie de demnitate publică au fost excluse din categoria funcţionarilor publici, conform art. 382 lit. e) din Codul administrativ, rezultând astfel fără putinţă de tăgadă că această indemnizaţie se încadrează în categoria drepturilor asimilate asigurărilor sociale.

De altfel, legiuitorul însuşi a calificat indemnizaţia pentru limită de vârstă ca fiind o "pensie de serviciu", în contextul în care, prin prevederile O.U.G. nr. 59/2017 privind modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, a reglementat în cuprinsul art. VI, la fel ca în ipoteza altor drepturi privind pensiile speciale, modificările normative aduse modului de determinare a indemnizaţiei prevăzute de art. 49 din Legea nr. 96/2006.

În acest context, întrucât competenţa de soluţionare a cauzei trebuie determinată prin raportare la natura concretă a indemnizaţiei pentru limită de vârstă, faptul că un astfel de demers de încetare a plăţii este stabilit prin ordinele Secretarului General al Camerei Deputaţilor şi Secretarului General al Senatului, nu este în măsură a atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, deoarece, în planul litigiilor de asigurări sociale nu este relevantă natura actului prin care se concretizează aceste drepturi, ci conţinutul acestuia.

Cu alte cuvinte, având în vedere că obiectul litigiului îl constituie drepturile de pensie ale reclamanţilor, care au exercitat o funcţie de demnitate publică în Parlamentul României, şi ţinând cont că nu există reglementări speciale sub acest aspect, competenţa de soluţionare a cauzei este reglementată de prevederile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice.

În plus, aşa cum s-a arătat în precedent, faptul că actele contestate au fost emise de o autoritate publică nu atrage incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 deoarece nu au fost emise în regim de putere publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Totodată, raportat la natura raporturilor juridice deduse controlului judecătoresc, numai instanţele prin intermediul cărora se realizează jurisdicţia asigurărilor sociale pot aprecia asupra legalităţii actului dedus judecăţii.

Pe cale de consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 152 din Legea nr. 263/2010 potrivit cărora "jurisdicţia asigurărilor sociale se realizează prin tribunale şi curţi de apel" şi a prevederilor art. 95 din C. proc. civ., litigiul va fi soluţionat în primă instanţă de tribunal, în complet specializat de asigurări sociale.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Faţă de considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în baza art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă în favoarea Tribunalului Vâlcea, secţia I civilă, de conflicte de muncă şi asigurări sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe contestatorii A., B., C., D., E., F., G. în contradictoriu cu intimaţii Parlamentul României - Camera Deputaţilor, Secretarul General al Camerei Deputaţilor, Parlamentul României - Senatul şi Secretarul General al Senatului, în favoarea Tribunalului Vâlcea, secţia I civilă, de conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.