Procurement Inspection Report Not an Administrative Act; Inadmissibility Upheld

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice, anularea Raportului de control nr. x/26.01.2018, înregistrat la Consiliul Judeţean Călăraşi sub nr. x/01.03.2018, precum şi răspunsul la plângerea prealabilă nr. 5820/02.04.2018.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 494 din 12 februarie 2019, a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a respins cererea formulată de reclamantă ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a reţinut că raportul de control contestat nu este act administrativ, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004

În esenţă, a arătat că prin raportul de control atacat în cauză a fost realizată procedura ex-post referitoare la verificarea legislaţiei incidente atunci când a fost încheiat Contractul de concesiune nr. x/06.03.2014, iar potrivit Adresei nr. x/19.06.2017 s-a solicitat Agenţiei să verifice legalitatea încheierii acestui contract între Consiliul Judeţean Călăraşi şi A. S.R.L..

Potrivit recurentei, raportul atacat este un act emis în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, aspecte ce rezultă din simpla examinare a punctului nr. 1.1. din raport.

Astfel, acest act a fost întocmit în vederea punerii în executare a prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice şi H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor

Metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acorduiui-cadru din Legea nr. 98/2016.

Se reţine că prin raportul de control Judeţul Călăraşi a încălcat prevederile art. 222 din O.U.G. nr. 34/2006, situaţie în care instituţiile cu atribuţii de control vor putea să stabilească alte sancţiuni administrative/contravenţionale în sarcina reclamantei, având ca temei reţinerile din acest act.

Aşadar, raportul de control este un act care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, pe fond, admiterea acţiunii.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Raportului de control nr. x/26.01.2018, încheiat ca urmare a derulării procedurii de control ex-post de către instituţia la UAT Călăraşi, şi a răspunsului formulat la plângerea prealabilă, înregistrat la Consiliul Judeţean Călăraşi sub nr. x/02.04.2018.

Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamant, ca inadmisibilă, reţinând că actul atacat nu este act administrativ.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Prin raportul de control contestat în cauză a fost realizată procedura ex-post referitoare la verificarea legislaţiei incidente atunci când a fost încheiat Contractul de concesiune nr. x/06.03.2014, însă nu au fost aplicate sancţiuni, ci doar au fost constatate nerespectări ale legislaţiei privind achiziţiile publice.

Cu toate acestea, în baza raportului de control atacat nu s-a întocmit un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, întrucât aplicarea sancţiunii contravenţionale faţă de data săvârşirii faptei era prescrisă.

Prin urmare, se constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că înscrisurile contestate nu au caracterul unor acte administrative, în sensul legii.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ, aşa cum în mod constant s-a reţinut, este existenţa unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 şi, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim.

Numai un act administrativ poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ pentru că prin efectele sale juridice, de naştere, modificare sau stingere a unor raporturi juridice este apt, prin schimbările dispuse, a produce o vătămare a drepturilor subiective ori intereselor legitime ale unei persoane, cu care intră în conflict.

Aşadar, pentru ca un act să fie considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Prin urmare, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Or, în cauză, aşa cum s-a arătat, prin raportul de control contestat nu s-au aplicat sancţiuni, ci doar s-au constatat nerespectări ale legislaţiei privind achiziţiile publice, care însă nu au fost urmate de întocmirea unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, întrucât aplicarea sancţiunii contravenţionale faţă de data săvârşirii faptei era prescrisă.

Totodată, în mod corect s-a reţinut că nici răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva raportului de control nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, având în vedere că respectiva plângere reprezintă o condiţie obligatorie prealabilă formulării acţiunii în contencios administrativ, iar nu un act administrativ în sensul prevederilor legale sus-menţionate.

În aceste condiţii, actele contestate nu reprezintă acte administrative unilaterale cu caracter individual sau normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu sunt emise în executarea legii ori în organizarea executării în concret a legii, nu produc efecte juridice proprii, în sensul că nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi juridice, şi nu pot fi puse în executare, neavând în sine forţă executorie.

Conchizând, în mod corect judecătorul fondului a reţinut că, în cauză, nu este îndeplinită una dintre condiţiile speciale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Călăraşi împotriva sentinţei nr. 494 din 12 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.