EU-funded audit costs deemed ineligible; ministry's appeal rejected, recovery claim upheld.

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice, anularea Deciziei nr. 21C/25.04.2014 şi a Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.01.2014, iar în subsidiar reducerea proporţională a cuantumului cheltuielilor neeligibile stabilire prin actul de control, în raport de volumul de muncă aferent serviciilor de audit prestate (şi nu în funcţie de valoarea cheltuielilor solicitate la plată).

Prin sentinţa nr. 226/30.01.2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamant, ca nefondată.

Prin Decizia nr. 5388/26.04.2017, Înalta Curtea de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de recurs a reţinut că se impune rejudecarea cauzei în limitele învestirii sale, prin analizarea ambelor capete de cerere deduse judecăţii (principal şi subsidiar), ţinând seama de toate motivele şi apărările invocate de către părţi.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014*.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 5222 din 11 decembrie 2018, pronunţată în fond după casare, a respins acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată, în esenţă, că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, precum şi a prevederilor art. 2 alin. (5) si art. 7 alin. (4) din contractul de servicii nr. x/04.05.2011.

Astfel, recurentul arată că potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din contractul de achiziţie, "preţul total convenit pentru îndeplinirea contractului, plătibil Prestatorului de către Achizitor, este de 29.975,00 RON, la care se adaugă 7.194,00 RON TVA", iar potrivit alin. (9) al aceluiaşi articol, "Plata va fi efectuată numai după ce Raportul final al derulării serviciilor va fi remis de către Prestator şi aprobat ca şi corespunzător de către beneficiar".

Întrucât prestatorul de servicii S.C. SOCECC S.R.L. a efectuat activitatea de audit pentru toate cererile de rambursare depuse în cadrul proiectului, în perioada derulării contractului de servicii de audit şi în perioada de implementare a proiectului (cu excepţia cererii de rambursare nr. x, depusă după finalizarea perioadei de implementare a proiectului), apreciază că au fost respectate toate condiţiile de plată, în sensul că aceasta a fost efectuată după aprobarea raportului de audit şi a procesului-verbal de recepţie (fără obiecţiuni).

În acest context arată că în mod greşit a apreciat instanţa de fond că din punctul de vedere al stabilirii caracterului neeligibil al sumei în discuţie ar fi irelevante demersurile efectuate pentru a extinde cu o lună de zile termenul de implementare a proiectului, astfel încât să fie auditată şi cererea de rambursare nr. x

De asemenea, arată recurentul că instanţa de fond nu a luat act de adresa nr. x/13.05.2011, care face dovada îndeplinirii obligaţiei de a informa Autoritatea de Management cu privire la faptul că activitatea de audit se suprapune cu alte două activităţi ale proiectului, termenul de finalizare a respectivelor activităţi fiind acelaşi cu termenul de finalizare a proiectului, şi de faptul că prin adresa nr. x/19.05.2011 Autoritatea de Management a răspuns că extinderea duratei de implementare a proiectului nu este necesară. În acest context nu a existat niciun temei legal în baza căruia să se solicite Prestatorului de servicii de audit să desfăşoare auditarea Cererii de rambursare nr. x (cererea finală), întrucât conform regulilor din Manualul de implementare a proiectelor finanţate din PODCA, contractele de prestări servicii încheiate în cadrul proiectelor finanţate din Fondul Social European prin AM PODCA, nu pot depăşi perioada de implementare a proiectului, în caz contrar, cheltuielile efectuate urmând să fie declarate neeligibile. Cererea de rambursare nr. x a fost depusă la Autoritatea de Management după finalizarea perioadei de implementare a proiectului, cu respectarea termenului de 30 de zile calendaristice de la finalizarea perioadei de implementare, conform prevederilor manualului.

Cu privire la suma reţinută a fi plătită necuvenit (12.417,07 RON), arată că, în lipsa detalierii valorii contractului de servicii de audit pe număr de cereri de rambursare auditate, echipa de control s-a raportat doar la valoarea sumelor solicitate la plată şi auditate de Prestator şi nu la volumul de muncă aferent auditării sumelor solicitate la plată (indicator relevant al procentului de prestare a serviciilor contractate), raţionament/mod de calcul care este greşit, fiind astfel încălcate prevederile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora "orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia".

Susţine că în speţă nu a fost luat în calcul principiul proporţionalităţii şi faptul că verificarea plăţii unei facturi în valoare de 10 unităţi monetare implică acelaşi volum de muncă ca şi pentru verificarea plăţii unei facturi de 100 de unităţi monetare; în principal, activitatea de auditare vizează verificarea facturilor şi a documentelor justificative, iar valoarea facturilor respective nu poate fi considerată relevantă în respectarea prevederilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.

În consecinţă, consideră că echipa de control a apreciat în mod greşit că S.C. SOCECC S.R.L. nu şi-a îndeplinit 40% din obligaţiile contractuale care îi reveneau (aproximativ procentul sumei considerate a fi plătită nelegal de către Beneficiar prestatorului), având în vedere faptul că S.C. SOCECC S.R.L. a auditat 3 cereri de rambursare dintr-un total de 4, ceea ce reprezintă un echivalent procentual de 75%.

Deşi instanţa de fond reţine că nu ar fi prezentat niciun argument privitor la faptul că raportarea trebuia făcută la volumul de muncă aferent auditării, respectiv că nu ar fi prezentat niciun mod de calcul concret raportat la criteriul propus, solicită să se aibă în vedere că nici echipa de control nu a precizat în cuprinsul notei de constatare vreun argument referitor la faptul că raportarea trebuia făcută ţinându-se cont de valoarea cheltuielilor care nu au fost auditate şi nu în raport de numărul cererilor auditate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice nu a formulat întâmpinare. Prin concluziile orale formulate de consilierul juridic, a solicită respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind temeinică şi legală, apreciindu-se că susţinerile recurentului-reclamant sunt eronate, în sensul în care în contractul de prestări servicii se prevede faptul că prestatorul trebuie să realizeze anumite rezultate, respectiv auditarea tuturor operaţiunilor financiare, ceea ce nu s-a întâmplat în cauză.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Sintetizând circumstanţele cauzei, Înalta Curte constată că reclamantul intimat a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect anularea Deciziei nr. 21/C/25.04.2013 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.01.2014, iar în subsidiar reducerea proporţională a cuantumului cheltuielilor neeligibile stabilite prin actul de control, în raport de volumul de muncă aferent serviciilor de audit prestate şi nu în funcţie de cheltuielile auditate.

Un prim aspect invocat în recurs se referă la eligibilitatea sumelor achitate prestatorului activităţii de audit, recurentul susţinând ca acestea erau eligibile în totalitate deoarece au fost respectate toate condiţiile de plată, în sensul că aceasta a fost efectuată după aprobarea raportului de audit şi a procesului-verbal de recepţie (fără obiecţiuni).

Cu privire la aceste aspect Înalta Curte constată că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, reprezintă "neregulă" orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

În fapt, în vederea implementării corespunzătoare a proiectului "Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară - instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale", cod SMIS 2983, Ministerul Administraţiei şi Internelor (prin fosta Unitate Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice, în prezent MDRAP) - în calitate de Autoritate Contractantă şi S.C. SOCECC S.R.L. - în calitate de prestator, a încheiat contractul de servicii nr. x/04.05.2011 având ca obiect servicii de auditare necesare implementării proiectului.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că deşi preţul contractului, în sumă de 29.975 RON a fost achitat în totalitate, prestatorul a efectuat activitatea de audit doar pentru trei din cele patru cereri de rambursare depuse în cadrul proiectului, cererea de rambursare finală (CR4) nefiind auditată până la efectuarea plăţii, aspect care, de altfel, nu a fost contestat de recurent.

Atât timp cât, potrivit art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, sunt costuri directe eligibile costurile care pot fi atribuite unei anumite activităţi individuale din cadrul operaţiunii şi pentru care poate fi demonstrată legătura cu activitatea în cauză, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat instanţa de fond că suma achitată nu era eligibilă în totalitate, aşa încât criticile formulate cu privire acest aspect nu sunt întemeiate.

Susţinerile recurentului în sensul că perioada de implementare a contractului de prestare de servicii de audit coincidea cu perioada de implementare a proiectului şi că s-a ajuns la această situaţie ca urmare a faptului că autoritatea de management a refuzat extinderea termenul de implementare a proiectului nu sunt de natură a acoperi aspectele de nelegalitate constatate de echipa de control, fiind chestiuni de fapt, care se aflau în totalitate sub controlul beneficiarului din perspectiva organizării activităţilor pe care le derula.

Cel de al doilea aspect invocat de către recurent se referă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, acesta susţinând că în mod greşit s-au stabilit cheltuielile neeligibile prin raportare la valoarea sumelor ce nu au fost auditate şi nu prin raportare la numărul cererilor care nu au fost auditate.

Înalta Curte constată că nici această critică nu poate fi primită în condiţiile în care nici în faţa instanţei de fond şi nici în faţa instanţei de recurs nu au fost aduse niciun fel de argumente care să poată conduce la concluzia că prin modul în care s-a stabilit suma declarată neeligibila ar fi fost încălcate dispoziţiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 referitoare la principiul proporţionalităţii.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din actul normativ, înţelesul principiului proporţionalităţii este acela că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

În condiţiile în care în contractul de prestări servicii nu s-a stabilit numărul cererilor de rambursare ce urmează să fie auditate de către prestator şi nici faptul că plata se efectuează raportat la volumul de muncă al acestuia, singurul criteriu acceptabil rămâne cel al impactului financiar, respectiv al valorii cheltuielilor solicitate la rambursare prin fiecare cerere, aşa încât nici această critică nu este întemeiată.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aşa încât, în baza art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 5222 din 11 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.