Interim hospital manager's suspension bid rejected; revocation of interim appointment upheld

Şedinţa publică din data de 27 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14 ianuarie 2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Ministrul Sănătăţii, a solicitat suspendarea executării Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/4/04.01.2021 privind revocarea acestuia din funcţia de manager interimar al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca, respectiv obligarea Ministerului Sănătăţii la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 34 din 11 februarie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, a admis excepţia lipsei de interes şi a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Sănătăţii, reprezentat prin ministru, cu privire la Ordinul Ministrului Sănătăţii R/4/04.01.2021.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 34 din 11 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Printr-un prim set de critici, recurentul-reclamant a învederat, în esenţă, că soluţia de admitere a excepţiei lipsei de interes a fost pronunţată cu încălcarea normelor de procedură ce reglementează interesul (art. 33 din C. proc. civ.), precum şi cu încălcarea normelor de drept material referitoare la sancţiunea caducităţii actului administrativ, ceea ce atrage incidenţa motivelor de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

În acest sens, recurentul-reclamant a apreciat şi că soluţia admiterii excepţiei lipsei de interes nu a fost motivată, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., ceea ce face aplicabil motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a susţinut că hotărârea atacată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, arătând că, în speţă, sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Cât priveşte cazul bine justificat, recurentul-reclamant a arătat că instanţa de fond, cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 177 alin. (6) din Legea nr. 95/2006, precum şi ale art. 31 alin. (2) din Constituţia României, a apreciat că motivarea actului de revocare al managerului interimar de spital nu ar reprezenta o condiţie primară de legalitate a acestuia.

În ceea ce priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că a probat existenţa unui set de factori care fac previzibilă perturbarea în viitor a serviciului public oferit de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca, situaţie ce ar putea fi evitată prin suspendarea actului ce face obiectul acţiunii introductive.

Totodată, recurentul-reclamant a arătat că, urmare a actului de revocare, este lipsit în mod legal de veniturile faţă de care avea o aşteptare legitimă, situaţie care se agravează odată cu trecerea timpului, aspect care, de asemenea, se circumscrie noţiunii de prejudiciu material şi previzibil prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 aprilie 2021, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că în mod legal instanţa de fond a admis excepţia lipsei de interes.

În ceea ce priveşte soluţia pe fond, intimatul-pârât a învederat că în mod corect a reţinut prima instanţă că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant a criticat soluţia instanţei de fond, de admitere a excepţiei lipsei de interes, prin raportare la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., iar soluţia de respingere a cererii de suspendare, doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Cu referire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a pronunţat soluţia recurată, fiind respectate dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţa de fond.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat în cuprinsul recursului.

În consecinţă, prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, motivarea hotărârii are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

Motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ce vizează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, precum şi de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), sunt nefondate.

Criticile recurentului-reclamant referitoare la aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 33 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Înalta Curte are în vedere prevederile art. 32 din C. proc. civ., care reglementează condiţiile necesare pentru existenţa dreptului la acţiune, unul dintre elementele acţiunii civile fiind justificarea unui interes. În raport de dispoziţiile art. 33 din C. proc. civ., interesul trebuie să îndeplinească condiţiile de a fi determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Totodată, în materia contenciosului administrativ, justificarea unui interes este condiţionată de afirmarea unui drept subiectiv, respectiv a unui interes legitim, aşa cum prevede art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi cum această noţiune este definită în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. a) din cadrul aceluiaşi act normativ.

Or, interesul reclamantului A. în susţinerea cererii de suspendare nu se justifică, având în vedere că interesul acestuia de a-şi relua activitatea în calitatea de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj - Napoca nu se justifică în ipoteza suspendării executării Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R/4/04.01.2021, prin care s-a dispus revocarea sa din funcţie.

În acest sens, instanţa de control judiciar, în acord cu opinia instanţei de fond, are în vedere că executarea Ordinului nr. R/5/04.01.2021, de numire în funcţie a noului manager, nu constituie obiect al prezentei acţiuni, astfel că efectele acestui ordin ar urma să se producă în continuare, neputând fi considerat că acesta devine caduc ori că este revocat implicit.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant privind sancţiunea caducităţii ordinului de numire în funcţie a noului manager, Înalta Curte reţine că atâta timp cât nu a fost solicitată suspendarea actului administrativ de numire în funcţie a managerului interimar care i-a succedat reclamantului, acţiunea având ca obiect cererea de suspendare a actului administrativ de revocare din funcţie a recurentului-reclamant este lipsită de folos practic, prin prisma prezumţiei de legalitate de care beneficiază actul administrativ emis ulterior şi a obligaţiei de executare a acestuia.

Totodată, instanţa de recurs constată că recurentul-reclamant nu a indicat în concret care sunt normele de drept material referitoare la sancţiunea caducităţii actului administrativ, încălcate de prima instanţă, iar exemplele jurisprudenţiale invocate în cererea de recurs privesc situaţii de fapt şi de drept diferite, care nu au aplicabilitate în cauza de faţă.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere că instanţa de fond, deşi a admis excepţia lipsei de interes, a procedat şi la analiza condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea măsurii suspendării executării actului administrativ, constatând în mod corect că acestea nu sunt îndeplinite în speţă.

Criticile recurentului-reclamant privind aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

În fapt, reclamantul a ocupat funcţia de manager al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca începând cu anul 2013, în baza contractelor de management încheiate cu Ministerul Sănătăţii. La data de 28 iunie 2020, ultimul contract de management încheiat de reclamant a expirat, acesta fiind însă numit manager interimar al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca pentru o perioada de 6 luni, prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/1245/02.07.2020, în considerarea necesităţii de a asigura continuitatea activităţii de conducere a spitalului, pe fondul crizei sanitare generate de pandemia de COVID-19.

Menţinându-se contextul epidemiologic enunţat anterior, la finalul celor 6 luni, reclamantul a fost numit din nou manager interimar, prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/3257/23.12.2020, începând cu data de 02 ianuarie 2021.

La data de 04 ianuarie 2021, a fost emis Ordinul nr. R/4/04.01.2021, prin care reclamantul a fost revocat din funcţia de manager interimar.

Conform art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Aşa cum s-a reţinut anterior, prin memoriul de recurs, reclamantul a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, aceleaşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia.

În ceea ce priveşte nemotivarea actului, ca motiv de aparentă nelegalitate, Înalta Curte reţine că potrivit art. 177 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 95/2006:

"(5) Până la ocuparea prin concurs a funcţiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a spitalelor publice din reţeaua Ministerului Sănătăţii se numeşte prin ordin al ministrului sănătăţii, iar pentru ministerele şi instituţiile cu reţea sanitară proprie, respectiv pentru autorităţile administraţiei publice locale prin act administrativ al ministrului de resort, al conducătorului instituţiei respective sau prin act administrativ al primarului unităţii administrativ-teritoriale, al primarului general al municipiului Bucureşti sau al preşedintelui consiliului judeţean, după caz. (6) Managerul interimar şi ceilalţi membri ai comitetului director interimar se numesc în condiţiile prevăzute la alin. (5), până la revocarea unilaterală din funcţie, dar nu mai mult de 6 luni".

Conform art. 11 din Legea 55/2020, "pe durata stării de alertă, posturile vacante sau temporar vacante din cadrul Ministerului Sănătăţii şi unităţilor aflate în subordinea şi în coordonarea Ministerului Sănătăţii, inclusiv funcţiile publice de execuţie şi conducere, pot fi ocupate prin numire, fără concurs, de funcţionari publici sau personal contractual (…). Numirea în cadrul aparatului propriu al Ministerului Sănătăţii se face prin ordin al ministrului sănătăţii şi încetează de drept în cel mult 30 de zile de la data încetării stării de alertă".

În Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R/4/04.01.2021, a cărui suspendare se solicită în cauză, se menţionează că a fost emis în conformitate cu prevederile art. art. 177 alin. (5), (6) şi (7) din Legea nr. 95/2006

Având în vedere că recurentul-reclamant îndeplinea funcţia de manager interimar al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca, Înalta Curte, în acord cu opinia instanţei de fond, reţine că lipsa indicării în cuprinsul ordinului contestat a motivelor pe care se întemeiază revocarea reclamantului din funcţie, nu poate conduce la reţinerea unei îndoieli serioase privitoare la legalitatea actului administrativ, întrucât textul de lege în baza căruia a fost emis îi oferă posibilitatea ministrului sănătăţii de a numi, prin ordin, managerul interimar, precum şi a revoca, unilateral, respectiva persoană din funcţie, situaţie întâlnită şi în cauza dedusă judecăţii.

În concluzie, în raport de criticile formulate de recurentul-reclamant, în speţă nu poate fi reţinută îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, astfel cum în mod legal a constatat prima instanţă.

Înalta Curte reţine că prima instanţă în mod just a stabilit că şi cerinţa pagubei iminente nu este întrunită în cauză.

În raport de situaţia concretă a speţei, nu poate fi decelat un prejudiciu material, viitor şi previzibil în dauna recurentului - reclamant, determinat de ordinul atacat, iar revocarea reclamantului din funcţia de manager interimar al Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj - Napoca nu este de natură să conducă la concluzia că urmează să fie perturbat serviciul public oferit de această unitate medicală.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, reclamantul nu a probat existenţa unei pagube iminente, iar susţinerile sale privitoare la eventuala perturbare a activităţii spitalului, urmare a numirii unui nou manager, nu au fost dovedite în concret, simplul fapt al numirii în funcţie a unei alte persoane în calitatea de manager interimar, chiar fiind vorba despre o persoană care nu a mai deţinut această calitate anterior, nefiind de natură a conduce la concluzia unei perturbări previzibile grave a funcţionării spitalului.

Nu în ultimul rând, susţinerile legate de lipsirea recurentului-reclamant de veniturile obţinute în calitatea de manager interimar, nu au fost corelate în concret cu prejudiciul suferit ca urmare a revocării din funcţia de manager, în condiţiile în care, pe de o parte, acesta a pierdut funcţia de manager interimar, nefiind lipsit în totalitate de venituri, iar pe de altă parte, posibilitatea obţinerii veniturilor în această calitate era oricum limitată în timp, acesta fiind numit până la revocarea unilaterală din funcţie, dar în orice caz, nu mai mult de 6 luni.

Înalta Curte reţine că, din perspectiva prevederilor Recomandării nr. (89) 8/1983 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, astfel de măsuri de protecţie provizorie pot fi acordate atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

În aceste condiţii, se constată că susţinerile cu caracter general ale recurentului-reclamant nu îşi regăsesc un fundament în cele relevate prin înscrisurile depuse la dosar, motiv pentru care nu sunt apte să determine instanţa de control judiciar a aprecia că, în speţă, ar fi îndeplinită condiţia cazului bine justificat, nefiind identificate împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motivele de casare a sentinţei prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 34 din 11 februarie 2021 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 mai 2021.