Suspension of regulatory sanction due to failure to notify individual and insufficient motivation of administrative act

Şedinţa publică din data de 27 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01 octombrie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat suspendarea efectelor Deciziei nr. 1138/28.09.2020, emisă de Direcţia Supraveghere şi Control Asigurări Reasigurări a A.S.F., până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea actului, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1037 din 20 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară şi a suspendat executarea Deciziei A.S.F. nr. 1138/28.09.2020 până la soluţionarea definitivă a cauzei privind anularea actului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1037 din 20 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-pârâtă a învederat că hotărârea atacată a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii, arătând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Cât priveşte cazul bine justificat, recurenta-pârâtă a susţinut că instanţa de fond, cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 163 alin. (181) şi (182) din Legea nr. 237/2015, a reţinut că Decizia A.S.F. nr. 1138/2020 a fost emisă cu nerespectarea procedurii prealabile a notificării, fapt de natură a aduce atingere dreptului reclamantului la apărare.

Totodată, recurenta-pârâtă a apreciat că instanţa de fond şi-a fundamentat concluzia referitoare la nemotivarea deciziei contestate, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative, cu încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 şi a art. 10 din Norma A.S.F. nr. 21/2016.

Cât priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a reţinut în mod eronat că actul administrativ emis ar putea produce un prejudiciu material viitor şi previzibil reclamantei, câtă vreme intimatului-pârât nu i s-a interzis dreptul la muncă, ci doar i-a fost retrasă aprobarea acordată pentru poziţia de director general al societăţii B., iar amenda contravenţională fusese achitată până la pronunţarea sentinţei recurate.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 februarie 2021, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că în mod corect a reţinut instanţa de fond că, în cauză, sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară este nefondat, pentru următoarele considerente:

Obiectul cererii introductive de instanţă îl constituie suspendarea executării Deciziei nr. 1138/28.09.2020, prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară a decis sancţionarea intimatului - reclamant cu amendă în cuantum de 100.000 RON, precum şi cu retragerea aprobării acordate pentru poziţia de director general al societăţii B., suspendare solicitată în condiţiile art. 14-15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Criticile recurentei-pârâte privind aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

Este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea acestuia, constituie o măsură de excepţie, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reţine îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ş) şi t) din aceeaşi lege.

Aceste condiţii se analizează în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată şi trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării.

În raport cu circumstanţele concrete ale prezentei cauze, pe baza actelor dosarului şi a împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de reclamantă, îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a fost corect reţinută.

Criticile aduse hotărârii, grefate în principal pe inexistenţa unui caz bine justificat, motivat de susţinerea că actul administrativ atacat a fost emis cu respectarea prevederilor legale în vigoare, nu este de natură a impune o altă concluzie în prezenta cauză, în care nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Înalta Curte apreciază că prima instanţă a realizat o corectă interpretare a probatoriilor administrate în cadrul acestei proceduri sumare reţinând existenţa unei îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, întrucât, pe de o parte, acesta a fost emis cu încălcarea procedurii prealabile obligatorii a notificării prevăzute de art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015, iar pe de altă parte, în cuprinsul acestuia nu este descrisă fapta săvârşită de către intimatul-reclamant.

Înalta Curte reţine că procedura prealabilă a notificării este reglementată de art. 163 alin. (181) şi (182) din Legea nr. 237/2015:

"(18^1) A.S.F. notifică societăţile şi/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale, acestea având dreptul ca în termen de 7 zile de la primirea notificării să explice motivul nerespectării sau să formuleze obiecţiuni.

(18^2) După expirarea termenului prevăzut la alin. (18^1), A.S.F. poate adopta măsuri adecvate pentru prevenirea sau remedierea oricăror situaţii de nerespectare a dispoziţiilor legale constatate sau poate aplica sancţiuni contravenţionale".

În fapt, recurenta-pârâtă susţine că a îndeplinit procedura prealabilă a notificării prin adresa nr. x/31.08.2020 .

Din conţinutul adresei nr. x/31.08.2020, emisă de către recurenta-pârâtă, reiese că notificarea nu a fost adresată intimatului-reclamant, ci societăţii B.. Deşi recurenta-pârâtă apreciază că menţiunea "În atenţia conducerii executive" face dovada comunicării şi către reclamant, în cuprinsul notificării nu apare nicio menţiune concretă referitoare la identificarea persoanei aflate la conducerea executivă a societăţii, pentru a putea deduce că destinatarul ar fi reclamantul, cu atât mai mult cu cât conducerea executivă a societăţii nu era asigurată doar de către intimatul-reclamant, funcţia de director executiv al societăţii B. fiind deţinută de o altă persoană, respectiv C..

Totodată, chiar în cuprinsul actului contestat emitentul susţine că prin adresa nr. x/31.08.2020 societatea este cea care a fost notificată în baza art. art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015 .

În ceea ce priveşte motivarea actului administrativ a cărui suspendare se solicită în cauză, instanţa de control judiciar reţine că, deşi motivarea trebuie să expună în mod clar raţionamentul autorităţii emitente, pentru a da posibilitatea destinatarilor să îi verifice temeinicia, iar autorităţilor judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia, din cuprinsul Deciziei nr. 1138/28.09.2020 reiese că motivele ce au fundamentat sancţionarea intimatului-reclamant privesc practic fapta societăţii, inclusiv individualizarea sancţiunii făcându-se în raport de "gradul de cooperare al societăţii".

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, simpla redare a conţinutului art. 25 alin. (1) din Legea 237/2015, precum şi a art. 10 din Norma nr. 21/2016, fără descrierea în concret a faptei săvârşită de cel sancţionat, nu este de natură să răstoarne concluzia instanţei de fond referitoare la existenţa unei îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ atacat, raportat la nemotivarea acestuia.

În consecinţă, Înalta Curte reţine că sunt nefondate criticile recurentei pe acest aspect, mai cu seamă că îndoiala serioasă reţinută cu privire la actul atacat, a fost decelată printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, în vederea dispunerii unor măsuri provizorii, fără a fi prejudecat în orice mod fondul litigiului.

Înalta Curte reţine că prima instanţă în mod just a stabilit că şi cerinţa pagubei iminente este întrunită în situaţia concretă a intimatului-reclamant, prejudiciul determinat de actul atacat fiind unul material, viitor şi previzibil, retragerea aprobării acordată de Autoritatea de Supraveghere Financiară având ca efect imposibilitatea desfăşurării activităţii profesionale de către acesta, fiind astfel lipsit de veniturile corespunzătoare.

De asemenea, din perspectiva prevederilor Recomandării nr. (89) 8/1983 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, astfel de măsuri de protecţie provizorie pot fi acordate atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

În aceste condiţii, se constată că susţinerile recurentei-pârâte nu îşi regăsesc un fundament în cele relevate din înscrisurile depuse la dosar, motiv pentru care nu sunt apte să determine instanţa de control judiciar a aprecia că, în speţă, nu ar fi îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind identificate împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinţei prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 1037 din 20 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 mai 2021.