Illegal inclusion of forest land in local public domain via certification decision without prior statutory transfer from state domain

Şedinţa publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 28 martie 2016, astfel cum a fost precizată pe parcursul judecăţii, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Judeţean Constanţa şi Consiliul Local al oraşului Năvodari, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 903/01.09.2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la Hotărârea Guvernului nr. 904/2002, după cum urmează: pct. 546 - 6.156 m.p. format din 5.527 m.p. (u.a 103) şi 629 m.p. (u.a 102); pct. 433 - 204,05 m.p. format din lot 1-53,77 m.p., lot 2-52,81 m.p. şi lot 3-97,47 m.p.; pct. 439 - 263,28 m.p.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 139/CA din 19 septembrie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele: a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Judeţean Constanţa şi excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, invocate de Consiliul Judeţean Constanţa, ca nefondate; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active, invocată de Consiliul Local al oraşului Năvodari, ca nefondată; a respins excepţia tardivităţii, invocată de Guvernul României, ca nefondată.

Prin aceeaşi sentinţă a fost admisă acţiunea promovată de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Constanţa în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Judeţean Constanţa şi Consiliul Local al oraşului Năvodari, astfel cum a fost precizată şi a fost anulată în parte H.G. nr. 903/01.09.2012 pentru modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, după cum urmează: pct. 546 - 6.156 mp format din 5.527 mp (u.a 103) şi 629 mp (u.a 102); pct. 433 - 204,05 mp format din lot 1-53,77 mp, lot 2-52,81 mp şi lot 3-97,47 mp; pct. 439 - 263,28 mp format din lot 4-M9-IE 109210. Totodată, au fost obligaţi pârâţii Guvernul României, Consiliul Judeţean Constanţa şi Consiliul Local Năvodari la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.000 RON, reprezentând onorariul de expert.

3. Cererile de recurs exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 139/CA din 19 septembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Consiliul Judeţean Constanţa, Consiliul Local al oraşului Năvodari şi Guvernul României.

3.1. Recursul declarat de pârâtul Consiliul Judeţean Constanţa a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în baza cărora s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acţiunii formulate împotriva pârâtului Consiliul Judeţean Constanţa ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

În susţinerea motivului de casare mai sus menţionat, recurentul-pârât a învederat că prin soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi totodată, a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Astfel, în cadrul materialului probator administrat în cauză nu există niciun document care să susţină apartenenţa terenului în litigiu la domeniul public al judeţului Constanţa.

În considerarea art. 21 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, Consiliul Judeţean Constanţa are competenţa de a-şi însuşi prin act administrativ (hotărâre) inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al judeţului Constanţa, având numai rol de centralizare şi transmitere a acestora către Guvern.

3.2. Recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al oraşului Năvodari a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în baza cărora s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Judeţean Constanţa şi admiterii excepţiei de nelegalitate a Ordinelor nr. 739/03.07.2000 şi nr. 517/24.05.2017.

Recurentul-pârât a susţinut că în mod eronat prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Judeţean Constanţa, întrucât acest pârât nu este emitentul actului administrativ contestat în cauză. Mai mult, terenul inventariat prin poziţia 546 din H.G. nr. 903/2012, nu se află în proprietatea judeţului Constanta şi în administrarea Consiliului Judeţean Constanta, terenul fiind inventariat în domeniul public al oraşului Năvodari.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Ordinelor nr. 739/03.07.2000 şi nr. 517/24.05.2017, recurentul-pârât a reiterat motivele de nelegalitate invocate în faţa instanţei de fond, arătând, în esenţă, că ordinele menţionate sunt nemotivate în drept şi nu ţin cont de realitatea faptică de la data emiterii acestora.

3.3. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în baza cărora s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a formulat, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate în privinţa sentinţei atacate:

În mod eronat prima instanţă a calificat H.G. nr. 903/2012 ca fiind un act administrativ normativ, această hotărâre având caracterul unui act administrativ individual, în raport de dispoziţiile pe care le cuprinde.

Luând în considerare data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de Guvern contestate, în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii acţiunii, având în vedere că aceasta a fost introdusă cu depăşirea termenului imperativ prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, reglementările conţinute de Legea nr. 213/1998 conduc la soluţia de respingere a acţiunii, întrucât modificarea anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002 a fost determinată de multitudinea schimbărilor intervenite în inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Năvodari, aceste modificări fiind însuşite de Consiliul Local al oraşului Năvodari prin Hotărârea nr. 33/2012.

Efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea publică centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietăţii publice, diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ-teritoriale.

În raport de aspectele învederate, nu poate fi reţinută culpa procesuală a pârâtului Guvernul României în ceea ce priveşte plata cheltuielilor de judecată, fiind astfel nelegală soluţia primei instanţe de obligare a pârâţilor la plata către reclamantă a sumei de 2000 RON reprezentând onorariul de expert.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-reclamantă Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Constanţa a solicitat respingerea recursurilor declarate de pârâţi, ca nefondate.

Intimata-reclamantă a arătat că soluţia recurată, atât în ceea ce priveşte excepţiile procesuale invocate de pârâţi, cât şi pe fondul cauzei, reflectă aplicarea corectă a normelor de drept material incidente, în acest sens reclamanta reiterând susţinerile formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenţi, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu privire la recursul declarat de pârâtul Consiliul Judeţean Constanţa

În ceea ce priveşte soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Judeţean Constanţa, se constată că prin intermediul memoriului de recurs acest pârât a prezentat critici similare cu cele formulate de pârâtul Consiliul Local Năvodari în cadrul propriului recurs, motiv pentru care instanţa de control judiciar va examina unitar criticile celor doi recurenţi-pârâţi.

Criticile recurenţilor-pârâţi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

H.G. nr. 904/2002 a fost adoptată în temeiul art. 21 din Legea nr. 213/1998, procedura de modificare a anexei nr. 10, constând în domeniul public al oraşului Năvodari, precum şi adoptarea H.G. nr. 903/2012, realizându-se în baza aceloraşi dispoziţii legale.

Totodată, inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al oraşului Năvodari, însuşit şi aprobat prin Hotărârea nr. 33/2012 a Consiliului Local Năvodari, a fost însuşit şi de Consiliul Judeţean Constanţa, care l-a înaintat Guvernului în vederea emiterii hotărârii de Guvern contestate în speţă.

În conformitate cu dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, consiliile judeţene însuşesc inventarele întocmite de comisiile locale şi le înaintează Guvernului, în vederea emiterii hotărârii de Guvern care să ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.

În raport de atribuţiile ce revin consiliilor judeţene potrivit dispoziţiilor legale redate anterior, şi constatând că în speţă pârâtul Consiliul Judeţean Constanţa a efectuat actele pregătitoare emiterii H.G. nr. 903/2012, în mod judicios instanţa de fond a reţinut a fi justificată calitatea procesuală pasivă a acestui pârât, soluţia dată excepţiei în discuţie reflectând interpretarea corectă a dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Pentru argumentele arătate anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Judeţean Constanţa, ca nefondat.

Cu privire la recursul declarat de pârâtul Consiliul Local al oraşului Năvodari

În ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate a Ordinelor nr. 739/03.07.2000 şi nr. 517/24.05.2017, criticile recurentului-pârât subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Susţinerile recurentului-pârât potrivit cărora cele două ordine contestate pe calea excepţiei de nelegalitate, sunt nemotivate în drept, nu pot fi primite.

Prin Ordinul nr. 739/03.07.2000 emis de Ministrul Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului, a fost aprobat amenajamentul Ocoalelor Silvice Casimcea şi Constanţa din cadrul Direcţiei Silvice Tulcea, cu recomandările din avizele nr. 532 şi nr. 533 din data de 08.06.2000, emise de Comisia tehnico-economică de avizare pentru silvicultură din cadrul Direcţiei Generale a Pădurilor.

Din preambulul ordinului menţionat rezultă că la emiterea acestuia au fost avute în vedere dispoziţiile art. 16 şi art. 19 din Legea nr. 26/1996 privind Codul silvic, precum şi prevederile art. 9 din H.G. nr. 104/1999 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului.

Ulterior, Legea nr. 26/1996 a fost abrogată de art. 139 lit. a) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, act normativ care în cuprinsul art. 19 şi art. 22 alin. (1) a menţinut reglementările anterioare, ce au constituit temeiul de drept al emiterii ordinului contestat.

În contextul evidenţiat, aşa cum în mod judicios a reţinut instanţa de fond, Ordinul nr. 739/03.07.2000 reflectă modalitatea de gospodărire a fondului forestier şi este emis de autoritatea publică centrală cu atribuţii în materie de silvicultură, nefiind întemeiate susţinerile formulate de pârât pe calea excepţiei de nelegalitate în privinţa acestui act administrativ.

Aceleaşi consideraţii sub aspectul motivării în drept urmează a fi reţinute şi în ceea ce priveşte Ordinul nr. 517/24.05.2017, emis de Ministrul Apelor şi Pădurilor, prin care a fost aprobat amenajamentul silvic al fondului forestier proprietate publică a statului, administrat de Ocolul Silvic Murfatlar, Direcţia Silvică Constanţa.

În acest sens, se constată că acest ordin a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, a prevederilor O.U.G. nr. 1/2017, precum şi a dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 20/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apelor şi Pădurilor.

Astfel, Ordinul nr. 517/24.05.2017 a fost emis de Ministrul Apelor şi Pădurilor în îndeplinirea atribuţiilor sale, potrivit art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 20/2017, reţinându-se că ordinul în discuţie corespunde scopului enunţat de art. 19 şi art. 22 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic.

Totodată, la emiterea ordinului menţionat au fost avute în vedere Avizul nr. x/11.11.2010 al Comisiei tehnice de avizare pentru silvicultură din cadrul Ministerului Mediului şi Pădurilor, Referatul de aprobare nr. 66199/DI/18.05.2017 întocmit de Direcţia Politici şi Strategii în Silvicultură, precum şi Decizia etapei de încadrare a Agenţiei pentru Protecţia Mediului Constanţa, cu nr. X/RP/23.03.2017.

În consecinţă, în privinţa celor două ordine contestate sunt îndeplinite condiţiile de legalitate referitoare la competenţa autorităţii emitente şi la respectarea procedurii şi a normelor de tehnică legislativă, ordinele atacate fiind conforme cu conţinutul legilor în baza cărora au fost emise şi cu scopul acestor acte normative.

Pentru argumentele prezentate anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Local Năvodari, ca nefondat.

Cu privire la recursul declarat de pârâtul Guvernul României

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este neîntemeiat.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-pârât ce vizează considerentele pentru care instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii acţiunii, instanţa de control judiciar este chemată să lămurească natura juridică a actului administrativ contestat în faţa primei instanţe, şi în mod subsecvent, să determine care sunt dispoziţiile legale ce reglementează termenul înăuntrul căruia poate fi contestat actul în litigiu.

Obiectul acţiunii deduse judecăţii în primă instanţă îl constituie anularea parţială a H.G. nr. 903/2012, pentru modificarea Anexei nr. 10 la H.G. nr. 904/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Constanţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Constanţa.

H.G. nr. 903/2012 conţine un articol unic privind Anexa nr. 10 la H.G. nr. 904/2002, anexă care a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 664 bis din 20.09.2012, cuprinzând inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Năvodari.

Instanţa de control judiciar reţine că în cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, având în vedere că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite numai persoanelor interesate.

În condiţiile arătate, este puţin probabil ca în speţă, reclamanta să fi cunoscut faptul că prin hotărârea de Guvern contestată s-a dispus vreo măsură în ceea ce priveşte terenul în litigiu.

Având în vedere că H.G. nr. 903/2012 este un act administrativ cu caracter individual, prin prisma scopului în vederea căruia această hotărâre de Guvern a fost emisă şi a întinderii efectelor juridice pe care le produce actul respectiv, şi constatându-se că hotărârea de Guvern nu a fost comunicată reclamantei, se reţine că termenul de decădere de 1 an pentru introducerea acţiunii în anulare, curge de la data luării la cunoştinţă a actului contestat.

Această interpretare este impusă de respectarea principiului accesului liber la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrate de art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În prezenta cauză, din actele dosarului rezultă că intimata-reclamanta a luat cunoştinţă de H.G. nr. 903/2012 la momentul comunicării ordonanţei de clasare emisă de Parchetul de pe lângă Tribunalul Constanţa la 29.09.2015, în dosarul nr. x/2015, aspect necontestat de către părţile potrivnice. În consecinţă, în raport de momentul la care reclamanta a luat cunoştinţă de hotărârea de Guvern atacată, se constată că acţiunea în anulare a fost introdusă cu respectarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României, sunt neîntemeiate.

Conform menţiunilor înscrise la pct. 546 din H.G. nr. 903/2012, terenul aferent bulevardului Mamaia Nord - tronson I aparţine domeniului public al oraşului Năvodari, iar la rubrica "Denumire act de proprietate" este indicată Hotărârea nr. 33/2012 emisă de Consiliul Local Năvodari, situaţie care ulterior a fost supusă publicităţii imobiliare.

În contextul evidenţiat, constatând că terenul în litigiu a făcut obiectul trecerii din domeniul public al statului în domeniul public local al oraşului Năvodari, în mod corect instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.

Rezultă astfel că operaţiunea juridică de trecere a unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se realizează numai cu respectarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, prin hotărâre a Guvernului emisă în temeiul acestor prevederi legale.

Cum în cauză, H.G. nr. 903/2012 este emisă în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 şi are rolul de a atesta apartenenţa bunurilor la domeniul public al oraşului Năvodari, în mod judicios prima instanţă a reţinut că nu a fost respectată procedura prevăzută de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, trecerea terenului în litigiu din posesia şi administrarea reclamantei în domeniul public al oraşului Năvodari realizându-se fără un titlu valabil.

În consecinţă, este nelegală apartenenţa terenului la domeniul public local în condiţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, fără ca în prealabil Guvernul să-şi fi asumat schimbarea de regim juridic în privinţa titularului dreptului de proprietate publică, în condiţiile legii.

Instanţa de recurs va respinge, ca neîntemeiată, şi critica recurentului-pârât vizând aplicarea de către prima instanţă în mod greşit a dispoziţiilor art. 453 şi art. 455 din C. proc. civ.

În conformitate cu prevederile legale menţionate, la baza obligaţiei de restituire a cheltuielilor de judecată stă culpa procesuală, iar partea din vina căreia s-a purtat procesul trebuie să suporte cheltuielile efectuate, justificat, de partea care a câştigat procesul.

În speţă, culpa procesuală a pârâtului Guvernul României este dincolo de orice îndoială, atât timp cât acesta nu a recunoscut pretenţiile reclamantei, ci a susţinut în mod constant legalitatea actului administrativ contestat şi a solicitat respingerea acţiunii formulate de reclamantă, determinând astfel efectuarea cheltuielilor în legătură cu procesul de către partea potrivnică.

Pentru argumentele prezentate anterior, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Consiliul Judeţean Constanţa, Consiliul Local Năvodari şi Guvernul României, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâţii Guvernul României, Consiliul Judeţean Constanţa şi Consiliul Local Năvodari împotriva sentinţei nr. 139/CA din 19 septembrie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2021.