Legality of state public domain inventory inclusion and inalienability of land under special reparation law

Şedinţa publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei principale, în care a fost invocată excepţia de nelegalitate

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 21 septembrie 2011, pe rolul Judecătoriei Constanţa, sub nr. x/2011, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Comisa locală de fond funciar a municipiului Constanţa, Primarul municipiului Constanţa şi Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanţa a solicitat:

- obligarea pârâţilor la punerea sa în posesie asupra terenului în suprafaţă de 5 ha, în privinţa căruia prin hotărâre a Comisiei judeţene de fond funciar s-a validat reconstituirea dreptului de proprietate, după efectuarea în teren a delimitărilor necesare prin măsurători;

- obligarea pârâtului Primarul municipiului Constanţa la plata de daune cominatorii în sumă de 200 de RON, până la punerea efectivă în posesie;

- obligarea pârâtei Comisa locală de fond funciar a municipiului Constanţa la înaintarea documentaţiilor aferente către Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanţa;

- obligarea pârâtei Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanţa la emiterea titlului de proprietate pentru terenul în litigiu.

1.2. La data de 24 februarie 2014, a formulat cerere de intervenţie Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Constanţa, urmărind apărarea dreptului de proprietate publică al statului, cerere admisă în principiu prin încheierea din data de 27 octombrie 2014.

1.3. Prin precizările depuse la data de 21 septembrie 2017, reclamantul A. a arătat că solicită Comisiei locale de fond funciar a municipiului Constanţa să procedeze la punerea sa în posesie asupra terenului în suprafaţă de 19451 mp, identificat prin raportul de expertiză efectuat în cauză de expert B. în parcela A 630 (aflat în proprietatea statului) şi compensarea cu teren având aceleaşi caracteristici pentru diferenţa de 30549 mp, iar în situaţia în care dreptul de proprietate nu se poate reconstitui pe vechiul amplasament sau pe un alt amplasament liber, acordarea de măsuri compensatorii.

1.4. Prin cererea depusă la termenul de judecată din 15 iunie 2018, reclamantul a invocat, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a Anexei 1 la H.G. nr. 1705/2006, prin care a fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, respectiv pentru terenul inventariat sub nr. x (nr. MFP x) aparţinând domeniului public al Statului Român, aflat în administrarea MAI-U.M. teren în suprafaţă de 19451 mp, care face parte din suprafaţa totală de 142315 mp, având IE x, amplasat în parcela x.

Pe calea acestei excepţii, reclamantul a solicitat instanţei să verifice dacă terenul în litigiu a fost inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului cu respectarea cerinţelor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv dacă dreptul de proprietate publică al statului a fost dobândit în mod legal.

1.5. Prin încheierea din 13 iulie 2018, Judecătoria Constanţa a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a Anexei 1 a H.G. nr. 1705/2006, iar prin sentinţa civilă nr. 7999 din 20 iulie 2018, a soluţionat pe fond cererea de chemare în judecată.

1.6. Prin decizia nr. 148 din 20 noiembrie 2018, Tribunalul Constanţa, secţia I civilă a admis recursurile formulate de reclamantul A. şi de pârâtele Comisa locală de fond funciar Constanţa şi Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Constanţa, împotriva sentinţei civile nr. 7999 din 20 iulie 2018, pronunţată de Judecătoria Constanţa, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare primei instanţe, inclusiv cu privire la excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă. Casarea a fost dispusă raportat la soluţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, pronunţată de instanţa de fond, instanţa de recurs constatând că se impune soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, de către instanţa competentă.

1.7. În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanţa la data de 22 mai 2019, sub nr. x/2011*.

1.8. Prin încheierea din 20 iunie 2019, Judecătoria Constanţa a dispus introducerea în cauză, în calitate de intervenienţi forţaţi, a Guvernului României şi a Ministerului Afacerilor Interne.

1.9. La data de 23 octombrie 2019, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa, a formulat cerere de intervenţie accesorie, prin care a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate a Anexei nr. 1 la H.G. nr. 1705/2006, invocată de reclamant.

1.10. Prin încheierea din 19 decembrie 2019, Judecătoria Constanţa a sesizat Tribunalul Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a Anexei 1 din H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, invocată de reclamantul A. şi a suspendat soluţionarea cauzei până la soluţionarea definitivă a acestei excepţii.

1.11. Prin sentinţa civilă nr. 188 din 26 februarie 2020, Tribunalul Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa.

2. Hotărârea Curţii de Apel Constanţa asupra excepţiei de nelegalitate

Prin sentinţa civilă nr. 173 din 2 decembrie 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Comisia locală de fond funciar Constanţa, Primarul municipiului Constanţa, Comisia judeţeană Constanţa pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor şi intervenienţii Inspectoratul de Jandarmi judeţean Constanţa (U.M., Ministerul Afacerilor Interne, Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa.

În motivarea hotărârii, Curtea a reţinut că prin Hotărârea Comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Constanţa nr. 314/8.10.2002 s-a validat anexa 37 prezentată de Comisa locală de fond funciar a Municipiului Constanţa, în care, la poziţia nr. 93, figurează "C. - Moşt. A." cu suprafaţa de 5 ha teren, iar din adresa nr. x/15.11.2011 emisă de Primăria Municipiului Constanţa rezultă că s-a validat reconstituirea dreptului de proprietate pentru suprafaţa de 5 ha teren arabil pentru reclamant după autorul C., dar faţă de împrejurarea că pe raza municipiului Constanţa nu există rezervă de teren arabil se vor acorda despăgubiri, în condiţiile legii.

Din situaţia juridică a terenului pentru care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea reclamantului (adresa nr. x/30.03.2012 emisă de Primăria Municipiului Constanţa - fila x Jud. C-ţa) rezultă că autorul reclamantului - defunctul C. - a fost împroprietărit în baza prevederilor Legii reformei agrare nr. 187/1945 cu suprafaţa de 5,00 ha teren în extravilanul municipiul Constanţa, moşia D. şi, în prezent, această suprafaţă se află tot în extravilanul municipiului, însă parte din teren se suprapune peste loturile de teren atribuite în proprietate persoanelor fizice în temeiul Legii nr. 18/1991, iar parte din teren se suprapune peste incinta unei unităţi militare.

În cauză a fost efectuat raportul de expertiză tehnică topografică de către expert B., prin care s-a realizat identificarea suprafeţei de 5,00 ha teren ce a aparţinut autorului C., iar, în urma refacerii lucrării de expertiză, a rezultat că suprafaţa de 5,00 ha teren în litigiu se suprapune parţial peste parcela A 622/1 din care suprafaţă afectată de 278 mp aparţinând UM Grăniceri. De asemenea, s-a constatat existenţa unei suprafeţe libere de 19451 mp teren .

Prin adresa nr. x/20.02.2013 Primăria Municipiului Constanţa a comunicat instanţei, referitor la situaţia juridică a terenului în suprafaţă de 19451 mp identificat ca fiind liber prin raportul de expertiză, că acesta se suprapune peste o suprafaţă de teren deţinută de UM Grăniceri.

De asemenea, prin adresa nr. x/9.05.2013 Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Constanţa a comunicat instanţei că terenul în suprafaţă de 353290 mp dispus în parcelele Ax, Ax, Ax se află în administrarea sa din anul 2000, urmarea preluării lui de la UM Constanţa prin protocolul de predare-primire nr. 74635/19.04.2000 şi procesul-verbal de predare-primire nr. x/5.06.2000, terenul aparţinând Statului Român şi fiind înscris în Anexa 1 a H.G. nr. 1705/2006; imobilul face parte din grupa 8.19 "Bunuri destinate apărării naţionale şi cu destinaţie specială", având cod de clasificare 8.19.01 "imobile cu destinaţie specială ale căror date de identificare sunt clasificate conform actelor normative" în baza Ordinului MFP nr. 1718/3.03.2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului .

Prin suplimentul la raportul de expertiză depus la data de 13.03.2014, expertul a precizat că terenul în suprafaţă de 19451 mp teren se suprapune total peste parcela Ax .

În egală măsură, prin raportul de expertiză efectuat de expert E., depus la data de 13.03.2018, s-a stabilit că terenul în suprafaţă de 19451 mp identificat prin raportul de expertiză efectuat în cauză de expert B. face parte din parcela Ax având nr. cadastral x în suprafaţă totală de 142315 mp (14,23 ha), domeniu public al Statului Român, aflat în administrarea Ministerului Afacerilor Interne, prin UM Constanţa.

Din copia cărţii funciare nr. x a municipiului Constanţa înaintată de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Constanţa cu adresa nr. x/16.05.2018 rezultă că pentru terenul ce formează parcela Ax în suprafaţă de 142315 mp este înscris în cartea funciară dreptul de proprietate al Statului Român, dobândit prin lege, şi dreptul de administrare al Ministerului Afacerilor Interne, prin UM Constanţa, fiind menţionate ca înscrisuri doveditoare ale dreptului de proprietate H.G. nr. 1705/2006 şi o serie de alte acte administrative.

Curtea a constatat că hotărârea de guvern emisă în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din lege şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic, motiv pentru care, în fundamentarea deciziei administrative, autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea.

Potrivit art. 5 din Legea nr. 18/1991, aparţin domeniului public … terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public; terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile; ele nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.

Acelaşi caracter inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil este impus şi de art. 11 din Legea nr. 213/1998, care prevede la alin. (2) că "Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută."

Conform art. 7 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la momentul emiterii H.G. nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, "Dreptul de proprietate publică se dobândeşte: (…) f) prin alte moduri prevăzute de lege."

De asemenea, art. 1 din aceeaşi lege prevede că "Dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.", iar art. 3 alin. (2) stabileşte că "Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.", în anexa legii, fiind incluse în domeniul public al statului, la art. I pct. 29, "terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: (...) unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului de Interne, (...)."

Inventarierea terenului în discuţie a avut la bază acte administrative prin care dreptul de administrare asupra bunului a fost transmis de la Ministerul Agriculturii de către Ministerul Apărării Naţionale şi, ulterior, către Ministerul Administraţiei şi Internelor.

Astfel, imobilul în litigiu a fost preluat de la Ministerul Agriculturii de către Ministerul Apărării Naţionale, în baza notei Ministerului Agriculturii nr. 7846/20.10.1987, înregistrată la Cabinetul ministrului cu nr. X/22.10.1987, a adresei înregistrate la Ministerul Agriculturii cu nr. X/12.11.1988 şi la Ministerul Apărării Naţionale cu nr. X/14.11.1988, schiţei terenului ce se predă de la I.A.S. la M.Ap. N conform adreselor comune nr. x/12.11.1988 şi y/14.11.1988 în care se menţionează parcela Ax, a Protocolul de predare - primire din 09.12.1988, prin care se transmite parcela Ax de la I.A.S. la U.M. Constanţa din cadrul Trupelor de grăniceri .

Ulterior, terenul a fost preluat în administrarea Ministerului Administraţiei şi Internelor odată cu trecerea trupelor de grăniceri din subordinea Ministerului Apărării Naţionale în structura MAI, conform protocol nr. 74635/19.04.2000 şi proces-verbal predare - primire nr. x din 05.06.2000 încheiat între UM Constanţa şi UM Constanţa - Inspectoratul de Jandarmi Constanţa .

Instanţa a ţinut seama de împrejurarea că în perioada în care terenul a fost transmis în administrarea ministerului apărării naţionale de la ministerul agriculturii principala formă de proprietate era proprietatea socialistă de stat care se exercita fie prin încredinţarea dreptului de folosinţă unor organizaţii cooperatiste/altor organizaţii obşteşti sau unor persoane fizice, fie prin încredinţarea dreptului de administrare către organizaţiile socialiste de stat.

Astfel cum rezultă din doctrina vremii, bunurile aflate în proprietatea socialistă de stat erau inalienabile, organizaţia socialistă deţinătoare a dreptului de administrare directă neavând posibilitatea de a dispune de bunuri, motiv pentru care transferul bunurilor nu se putea realiza decât pe calea unui act administrativ, emis de stat ca o manifestare a calităţii sale de putere supremă, în virtutea căreia putea oricând proceda la distribuirea şi redistribuirea bunurilor ce îi aparţineau.

În contextul arătat, Curtea a constatat că transmiterea terenului între cele două ministere, precum şi darea lui în folosinţă către unitatea militară Constanţa din cadrul Trupelor de grăniceri reprezenta apanajul exclusiv al statului, iar acest drept nu a fost modificat odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991, precum şi a Legii nr. 213/1998.

Prin urmare, terenul în litigiu inventariat în domeniul public al statului a fost dobândit ca efect al legii, în baza actelor administrative anterioare, fiind inclus în suprafaţa de 142315 mp ce aparţine grupei 8.19 "Bunuri destinate apărării naţionale şi cu destinaţie specială", conform Ordinului MFP nr. 1718/3.03.2011 pentru aprobarea Precizărilor privind întocmirea şi actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Curtea a considerat că nu prezintă relevanţă în cauză modul concret în care terenul în discuţie era folosit la momentul inventarierii de către unitatea militară deţinătoare deoarece terenul era inclus într-o suprafaţă mai mare, de 142315 mp, fiind dobândit, astfel cum s-a arătat, prin lege, dreptul de proprietate al statului preexistând inventarierii.

Se reţine totodată că art. 6 din Legea nr. 213/1998 prevedea că "(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. (2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie."

Prin urmare, împrejurarea că terenul ar fi fost trecut în proprietatea statului fără un titlu valabil nu ar putea valorificată decât în lipsa unei legi speciale de reparaţie, într-o acţiune în revendicare, situaţie ce nu se verifică în speţă câtă vreme reclamantul a urmat procedura prevăzută de legile de reparaţie în domeniul fondului funciar.

Pentru considerentele expuse, apreciind că motivele de nelegalitate invocate de reclamant cu privire la H.G. nr. 1705/2006 nu se verifică, nefiind dovedit că prin emiterea actului a fost încălcat vreun drept civil sau interes legitim al reclamantului, Curtea de Apel Constanţa a respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 173 din 2 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 din vechiul C. proc. civ., solicitând modificarea sentinţei recurate, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate a Anexei nr. 1 la H.G. nr. 1705/2006 pentru terenul în suprafaţă de 19.451 mp, inventariat cu nr. x (nr. MFP x).

În motivarea recursului se arată că, în cadrul litigiului de fond funciar în care a fost invocată excepţia de nelegalitate, pe calea expertizei topografice, s-a stabilit că, din suprafaţa totală de 5 ha teren a cărei retrocedare în natură a solicitat-o recurentul-reclamant, o suprafaţă de 19.451 mp este liberă, motiv pentru care recurentul-reclamant a solicitat punerea în posesie asupra acestei suprafeţe, iar pentru diferenţă punerea în posesie pe alt amplasament sau acordarea de măsuri compensatorii.

Excepţia de nelegalitate a fost invocată de recurentul-reclamant la adresa anexei 1 a H.G. nr. 1705/2006 pentru terenul inventariat cu nr. x (nr. MFP x), aparţinând domeniului public al Statului Român, aflat în administrarea MAI-UM având în vedere că suprafaţa de 19.451 mp a cărei retrocedare în natură o solicită recurentul-reclamant face parte din suprafaţa totală de 142.315 mp, având IE x, amplasată în parcela A 630.

Pe calea excepţiei de nelegalitate s-a urmărit să se verifice dacă terenul în litigiu a fost inclus în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului cu respectarea condiţiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv dacă dreptul de proprietate publică al statului a fost dobândit în mod legal.

Sentinţa prin care excepţia de nelegalitate a fost respinsă ca nefondată este criticată din perspectiva dispoziţiilor art. 2 şi art. 7 din Legea nr. 213/1998, recurentul-reclamant arătând că aceste dispoziţii impun respectarea legalităţii în ceea ce priveşte modul de includere a bunurilor în domeniul public al statului şi, de asemenea, indică principalele modalităţi în care un bun aflat în proprietate privată poate trece în proprietatea publică a statului.

Instanţa a fost învestită să verifice dacă suprafaţa de 19.451 mp a intrat în domeniul public al statului printr-una dintre modalităţile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, astfel cum era în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1705/2006, ce constituie obiectul excepţiei de nelegalitate.

Simpla includere într-o listă de inventar a unui bun nu îl plasează, ope legis, în domeniul public al statului.

Deşi instanţa a stabilit că hotărârea de guvern atacată nu constituie, în sine, un titlu de proprietate în favoarea statului şi că autoritatea emitentă ar trebui să prezinte titlul valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea, a respins totuşi excepţia de nelegalitate, statuând că în perioada în care terenul a fost transmis în administrarea Ministrului Apărării Naţionale principala formă de proprietate era proprietatea socialistă de stat.

În acest context a reţinut că transmiterea terenului de la Ministerul Agriculturii la MApN reprezintă apanajul/dreptul exclusiv al statului, drept care nu a fost modificat prin intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 şi a Legii nr. 213/1998.

Deşi instanţa reţine că terenul a trecut în proprietatea statului fără un titlu valabil, respinge excepţia de nelegalitate care vizează tocmai legalitatea inventarierii bunului în domeniul public, apreciind în mod nelegal că terenul face obiectul unei legi speciale de reparaţie, iar prin emiterea actului nu a fost încălcat vreun drept sau interes legitim.

Este evident astfel că hotărârea, pe de o parte, cuprinde motive contradictorii, iar pe de altă parte, este dată cu încălcarea normelor de drept material.

Astfel, hotărârea reţine nelegalitatea titlului statului, însă dă eficienţă proprietăţii socialiste - formă de proprietate care nu exista la momentul inventarierii bunului în domeniul public, în contradicţie totală cu proprietatea privată, în raport de care se susţine o eventuală acţiune în revendicare, inadmisibilă în speţă întrucât există legi speciale de reparaţie.

Instanţa trebuia să verifice dacă terenul a intrat în domeniul public printr-una dintre modalităţile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptări hotărârii de guvern, dacă terenul are destinaţia de utilitate publică şi dacă există identitate între terenul aparţinând autorului reclamantului şi cel dat în administrare prin protocolul 74635/2000 şi procesul-verbal de recepţie nr. x/5.06.2000.

În mod nelegal instanţa nu a analizat acest aspect, înţelegând să dea prioritate regimului juridic al proprietăţii socialiste, cu încălcarea dreptului de proprietate privată, garantat şi care face tocmai obiectul legilor de reparaţie.

Instanţa nu a analizat dacă, la momentul inventarierii, terenul era destinat în mod real nevoilor apărării şi dacă trecerea în domeniul public s-a făcut printr-un titlul valabil, aşa cum impune Legea nr. 213/1998.

Faptul că terenul a fost preluat fără titlu valabil este dovedit tocmai prin împrejurarea că el face obiectul retrocedării conform Legii nr. 18/1998.

Dincolo de aspectul preluării fără titlu, trebuie analizată şi utilitatea publică, pe care instanţa nu a analizat-o.

Sentinţa este criticată şi din perspectiva aplicării unor norme legale care nu au incidenţă în cauză, în sensul că instanţa a analizat excepţia de nelegalitate raportându-se la proprietatea socialistă de stat, extinzând regimul acestei proprietăţi peste ipotezele reglementate prin Legea nr. 213/1998. Din această perspectivă s-a interpretat greşit legea întrucât pct. I.23 din anexa la Legea nr. 213/1998 menţionează în domeniul public al statului terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare. Or, terenul în cauză, conform informaţiilor comunicate de MAI, era utilizat ca bază de pregătire şi antrenament pentru animale de serviciu, destinaţie pe care, însă, nu o mai are în prezent.

Astfel, nu s-a dovedit utilitatea publică, aşa cum nu s-a dovedit identitatea dintre terenul a cărei retrocedare o cere reclamantul şi cel dat în administrare prin protocolul 74635/2000 şi procesul-verbal de recepţie nr. x/5.06.2000.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne solicită respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că cercetarea legalităţii H.G. nr. 1705/2006 nu se poate confunda cu o potenţială acţiune în revendicare imobiliară.

Nu există divergenţă cu privire la împrejurarea că anexa I a H.G. nr. 1705/2006 nu produce efectele specifice unui titlu de proprietate, prin aceasta fiind doar evidenţiate imobilele cu privire la care Statul Român exhibă un titlu de proprietate.

Drept urmare, prin inventarul contestat nu s-a realizat o preluare a imobilului în litigiu, iar legalitatea şi temeinicia actelor translative de proprietate/folosinţă depăşesc cadrul analizei jurisdicţionale realizate pe calea excepţiei de nelegalitate, ţinând de compararea titlurilor părţilor şi de obiectul propriu-zis al litigiului principal.

În acest context, instanţa de fond în mod corect a respins excepţia de nelegalitate.

În raport cu dispoziţiile Legii nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit, printre altele, din terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile MApN şi ale MAI - art. I pct. 29 din anexa 1 a legii, iar terenul în litigiu a fost inventariat pe baza actelor administrative care atestă dreptul de administrare transmis de la Ministerul Agriculturii către Ministerul Apărării Naţionale şi, ulterior, către Ministerul Administraţiei şi Internelor.

Prin urmare, acest teren a fost dobândit ca efect al legii, în baza actelor administrative anterioare, iar pentru respingerea excepţiei de nelegalitate sunt relevante prevederile art. 6 din Legea nr. 213/1998.

4.2. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Constanţa invocă inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate şi solicită respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă, raportat la obiectul dosarului de fond funciar şi la natura şi conţinutul H.G. nr. 1705/2006 care, prin dispoziţiile sale, nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea Statului Român, ci are ca efect numai aprobarea inventarului domeniului public al statului.

Sunt citate şi dispoziţiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, ca lege specială de reparaţie, care arată neechivoc că terenurile din domeniul public al statului rămân inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile.

Terenul face parte din domeniul public al statului, ca efect al legii, în baza actelor administrative anterioare care-i atestă apartenenţa, fiind clasat în grupa 8.19 - Bunuri destinate apărării naţionale şi cu destinaţie specială, conform OMFP nr. 1718/2011.

Intimatul citează, la rândul său, dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, arătând că împrejurarea că terenul ar fi fost trecut în proprietatea statului fără titlu valabil nu ar putea fi valorificată decât în lipsa unei legi speciale de reparaţie, ceea ce nu este cazul în speţa dedusă judecăţii, în care reclamantul a urmat procedura prevăzută de legile de reparaţie în domeniul fondului funciar.

4.3. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare, arată că H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată conform art. 108 din Constituţie şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. Această hotărâre de guvern nu are efect constitutiv de drept de proprietate, aprobând numai inventarul bunurilor din domeniul public.

Pe de altă parte, apartenenţa la domeniul public a terenului este indiscutabilă, raportat la pct. I poziţia 29 din anexa Legii nr. 213/1998, care enumeră terenurile pe care îşi desfăşoară activitatea unităţile MApN şi MAI.

Astfel, evidenţierea prin H.G. nr. 1705/2006 a imobilului ca parte a domeniului public al statului, în administrarea UM Constanţa este legală, neexistând niciun motiv de nelegalitate a acestei hotărâri.

4.4. Intimatul-intervenient Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa, a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii formulării cererii de recurs.

5. Alte aspecte procesuale

Excepţia tardivităţii recursului, invocată de intimatul-intervenient Statul Român, a fost respinsă, ca neîntemeiată, la termenul din 25.05.2021, pentru motivele expuse în partea introductivă a prezentei decizii.

La acelaşi termen, Înalta Curte a calificat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de intimatul-intervenient Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Constanţa, ca apărare de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de nelegalitate invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Hotărârea recurată este cea prin care se respinge, ca nefondată, excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1705/2006, excepţie invocată de reclamantul A. în cadrul litigiului de fond funciar ce face obiectul dosarului nr. x/2011 al Judecătoriei Constanţa (devenit 24604/212/2011*, în urma trimiterii spre rejudecare).

Această hotărâre se bazează pe următoarele argumente: H.G. nr. 1705/2006 nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci doar aprobă inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, conform art. 20 din Legea nr. 213/1998, atestând apartenenţa la acest regim de proprietate a terenului din parcela Ax; inventarierea terenului (a cărui retrocedare o cere reclamantul în dosarul de fond aflat pe rolul Judecătoriei Constanţa) în domeniul public al statului a avut la bază actele administrative care atestă apartenenţa bunului şi transmiterea dreptului de administrare asupra acestuia de la Ministerul Agriculturii către MApN, în anul 1988 şi ulterior către MAI, în anul 2000; la data trecerii imobilului în administrarea MApN, principala formă de proprietate era proprietatea socialistă de stat, inalienabilă; transmiterea terenului între cele două ministere a reprezentat apanajul/dreptul exclusiv al statului, care nu poate fi considerat modificat prin intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 sau a Legii nr. 213/1998, dovadă în acest sens stând dispoziţiile art. 5 din prima lege citată şi, mai ales, dispoziţiile art. 6 alin. (2) din cea de-a doua lege citată; aceasta din urmă stabileşte că trecerea terenului în proprietatea statului fără un titlu valabil nu poate fi valorificată decât în lipsa unei legi speciale de reparaţie, ceea ce nu este cazul în speţă.

Conform probatoriului administrat în dosarul de fond, s-a validat reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea reclamantului, ca moştenitor al autorului său, C., asupra unui teren în suprafaţă de 5 ha, în baza legilor fondului funciar, prin Hotărârea nr. 314/08.10.2002 a Comisiei Judeţene Constanţa pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor, terenul fiind înscris la poziţia 93 din anexa nr. 37 a hotărârii.

Pe calea unei expertize topografice, care a avut drept obiectiv identificarea terenului care a făcut obiectul cererii administrative de retrocedare, s-a stabilit că acesta se suprapune parţial cu suprafeţe pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea altor persoane, în temeiul aceloraşi legi ale fondului funciar şi cu unele lucrări de îmbunătăţiri funciare, iar pentru suprafaţa de 19.451 mp se suprapune cu teren aflat în domeniul public al statului şi în administrarea UM a MAI -Inspectoratul Judeţean de Jandarmi Constanţa.

Excepţia de nelegalitate priveşte anexa 1 a H.G. nr. 1705/2006, care aprobă inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, mai exact suprafaţa de 19.451 mp, parte integrantă din terenul în suprafaţă totală de 142.315 mp, având IE x, inventariat sub nr. 45-275 (nr. MFP x), amplasat în parcela A x.

Criticile din recurs se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 din vechiul C. proc. civ., recurentul-reclamant invocând caracterul contradictoriu al considerentelor hotărârii şi greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor de drept substanţial.

Motivele de recurs vor fi tratate simultan, dată fiind strânsa interdependenţă a susţinerilor care se circumscriu pct. 7 şi 9 ale art. 304 din vechiul C. proc. civ.

O primă critică a recurentului se referă la împrejurarea că instanţa, verificând motivul excepţiei de nelegalitate prin care s-a invocat dobândirea nelegală a dreptului de proprietate de către Statul Român, pe de o parte, a statuat că hotărârea de guvern nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului şi, pe de altă parte, în pofida dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, a dat valenţă formei de proprietate socialistă de stat.

Înalta Curte are în vedere că, în cauza pendinte, pe calea excepţiei de nelegalitate, a fost atacată o hotărâre de guvern care atestă apartenenţa unui imobil la domeniul public al statului, în motivarea excepţiei reclamantul susţinând, în esenţă, lipsa titlului valabil al Statului asupra respectivului imobil.

Pornind de la susţinerile reclamantului, printr-un prim rând de argumente, instanţa a stabilit că hotărârea de guvern nu constituie titlu de proprietate în favoarea statului, ci atestă numai apartenenţa terenului la domeniul public al statului.

Înalta Curte constată că operaţiunea de atestare a apartenenţei terenului în suprafaţă de 19.451 mp amplasat în parcela A 630 la domeniul public al statului, la data emiterii hotărârii de guvern, este în deplină concordanţă cu regimul juridic al terenului, stabilit de instanţa de fond prin coroborarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) cu cele ale art. I pct. 29 din anexa Legii nr. 213/1998 şi cu luarea în considerare a actelor administrative care atestă dreptul de administrare al MAI - UM Constanţa.

Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, domeniul public al statului este alcătuit din bunurile stabilite în anexa care face parte integrantă din lege, art. I pct. 29 din anexă menţionând terenurile pe care îşi desfăşoară activitatea unităţile MApN şi MAI. Aşadar, prin declaraţia legii, aceste bunuri sunt de utilitate publică, aparţinând domeniului public al statului.

Criticile recurentului referitoare la nedovedirea utilităţii publice şi pretenţia relativă la demonstrarea acestei utilităţi nu pot fi primite, date fiind prevederile exprese ale art. I pct. 29 din anexa la Legea nr. 213/1998.

De asemenea, recurentul-reclamant se referă greşit la pct. 23 al art. I din anexa Legii nr. 213/1998, în cauză fiind incident pct. 29.

În ceea ce priveşte nedovedirea identităţii de amplasament a terenului a cărui retrocedare se solicită cu cel dat în administrarea UM Constanţa în anul 2000, recurentul-reclamant tinde să susţină că identificarea terenului ca fiind cel înscris în cartea funciară ca proprietate publică a statului, aflată în administrarea unităţii militare, în baza protocolului de predare-primire nr. 74635/19.04.2000 şi a procesului-verbal de predare-primire nr. x/5.06.2000, nu ar fi indubitabilă. Această chestiune excede cadrului procesual obiectiv al excepţiei de nelegalitate, care nu poate fi extins la verificarea legalităţii înscrierii dreptului de proprietate în cartea funciară. Pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate este relevant că evidenţa de carte funciară coroborată cu raportul de expertiză topografică atestă identitatea între terenul a cărui retrocedare în natură o urmăreşte reclamantul şi terenul aflat în administrarea unităţii militare.

Tot din probatoriul administrat în cauză a rezultat că terenul a făcut parte din proprietatea socialistă de stat, până în anul 1988 aflându-se în administrarea Ministerului Agriculturii, utilizat fiind de către o întreprindere agricolă de stat. În anul menţionat, terenul a fost predat în administrarea MApN, prin intermediul UM Constanţa, pentru ca ulterior, în anul 2000, să fie preluat în administrarea MAI - UM Constanţa.

Raportat la acest probatoriu şi la dispoziţiile anterior invocate din Legea nr. 213/1998, atestarea bunului în domeniul public al statului prin hotărârea de guvern atacată, în temeiul art. 20-21 din Legea nr. 213/1998, apare ca fiind legală, fiind dovedit dreptul de proprietate al statului şi apartenenţa bunului la domeniul public.

Recurentul-reclamant susţine fără temei că hotărârea recurată ar avea considerente contradictorii. Într-adevăr, prin hotărâre s-a reţinut, în continuarea ideii potrivit căreia hotărârea de guvern aprobă numai inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, fără să constituie în sine un titlu de proprietate, că "autoritatea emitentă trebuie să prezinte un titlu valabil în baza căruia statul a dobândit proprietatea".

Însă, în cuprinsul hotărârii nu se reţine, aşa cum susţine recurentul, că a avut loc o preluare a terenului fără titlu valabil de către stat, în cauză, de altfel, nefiind administrate probe pe acest aspect. Considerentele citate sunt de ordin teoretic, fiind menite să facă distincţia între operaţiunea de atestare a dreptului de proprietate al statului pe calea inventarului şi titlul de proprietate al statului, care stă la baza inventarierii/atestării dreptului de proprietate.

Cât priveşte acest titlu de proprietate al statului, Înalta Curte constată că, din perspectiva aplicării legii civile în timp, nu pot fi considerate incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 referitoare la modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate publică, având în vedere că dreptul de proprietate al statului a fost dobândit anterior anului 1988.

Prin urmare, sunt avute în vedere dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 18/1991, potrivit cărora terenurile proprietate de stat sunt acelea intrate în patrimoniul statului conform prevederilor legale existente până la 1 ianuarie 1990 şi înregistrate ca atare în sistemul de evidenţă al cadastrului funciar general. Iar prin declaraţia legii, aşa cum s-a arătat în precedent, terenul face parte din domeniul public al statului.

În cauză nu s-a lămurit temeiul în baza căruia terenul a trecut din proprietatea autorului reclamantului în proprietatea socialistă de stat. Dată fiind destinaţia lui agricolă şi utilizarea de către o întreprindere agricolă de stat, cel mai probabil trecerea în proprietatea statului a avut loc în baza unei legi speciale.

Rămâne nerelevantă în cauză lămurirea exactă a temeiului intrării bunului în patrimoniul statului având în vedere dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 18/1991 şi art. 6 din Legea nr. 213/1998. Prima lege citată stabileşte că, şi în contextul retrocedării terenurilor agricole către foştii proprietari, bunurile din domeniul public al statului rămân inalienabile şi insesizabile, iar cea de a doua lege citată stabileşte prin art. 6 următoarele:

(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.

(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie.

(3) Instanţele judecătoreşti sunt competente să stabilească valabilitatea titlului.

Este clar în cauză că terenul litigios face obiectul unei legi speciale de reparaţie (reconstituirea dreptului de proprietate fiind validată prin hotărârea comisiei judeţene de fond funciar), situaţie în care un demers judiciar care urmăreşte stabilirea valabilităţii/nevalabilităţii titlului statului, în cazul de faţă pe calea excepţiei de nelegalitate, nu poate fi primit.

Trimiterea instanţei de fond, pe cel de-al doilea nivel al argumentaţiei, la regimul proprietăţii socialiste este firească raportat la data intrării terenului în proprietatea statului, aceste considerente nefiind contradictorii cu cele precedente, care se referă la operaţiunea de atestare a dreptului de proprietate publică, pe calea inventarului centralizat.

Instanţa nu a dat prioritate regimului juridic al proprietăţii socialiste cu încălcarea dreptului de proprietate privată, aşa cum susţine recurentul, ci a stabilit că recurentul a avut deschisă şi a urmat calea legilor speciale de reparaţie, care au permis validarea reconstituirii dreptului de proprietate, însă o eventuală constatare a nevalabilităţii titlului statului, pretinsă de către recurent, nu este posibilă faţă de dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte reiterează că în cauză nu s-a stabilit cu exactitate modalitatea de trecere în proprietatea statului a terenului înainte de 1990, însă un astfel de demers nici nu este absolut necesar câtă vreme, pentru repararea ingerinţei în dreptul de proprietate al autorului reclamantului există calea prevăzută de Legea fondului funciar nr. 18/1991.

Pentru aceste motive, în temeiul dispoziţiilor art. 312 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 173 din 2 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 mai 2021.