CECCAR branch council suspension: implicit statutory competence and administrative motivation requirements

Şedinţa publică din data de 25 mai 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A., B., C. şi D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR), anularea Hotărârii Consiliului Superior al CECCAR nr. 18/460 din 15 mai 2018.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 32 din 18 martie 2019, a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR), şi a respins excepţiile de nelegalitate invocate de către reclamante, ca inadmisibile.

Totodată, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor, invocată de pârât, şi a respins acţiunea formulată de acestea ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Prin aceeaşi sentinţă, a admis acţiunea formulată de reclamante şi a anulat hotărârea nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs atât reclamantele A., B., C. şi D., invocând motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., cât şi pârâtul Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

1.3.1. Prin recursul lor reclamantele A., B., C. şi D. au solicitat în principal casarea în parte a sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţiile pronunţate asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor C. şi D., excepţiilor de nelegalitate formulate, necompetenţei legale a Consiliului superior de a dispune suspendarea consiliului unei filiale şi a caracterului disproporţionat al măsurii suspendării cu consecinţa rejudecării şi admiterii acestor pretenţii, iar în subsidiar casarea cauzei cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantele au susţinut următoarele:

În soluţionarea fondului cauzei, prima instanţă a dispus în mod nelegal respingerea criticilor reclamantelor în ceea ce priveşte inexistenţa competenţei Consiliului superior de a suspenda consiliul unei filiale în temeiul pct. 104 din ROF, soluţia instanţei sub acest aspect fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normei de drept material amintite.

Instanţa de recurs este chemată să constate şi să dea eficienţă unei reguli general recunoscute şi aplicabilă în sfera dreptului public, respectiv a principiului general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acţiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis.

Autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii şi nu pot exercita decât acele atribuţii care sunt în mod expres date în sarcina lor prin lege.

Admiţând incidenţa acestui principiu de drept public în prezentul litigiu de contencios-administrativ, rezultă că în lipsa unui text de lege care să atribuie expres Consiliului superior competenţa de a suspenda de drept consiliul unei filiale, Consiliul superior nu are această competenţă legală.

Aceasta cu atât mai mult cu cât, nici măcar emitentul actului contestat - Consiliul superior nu a fost în măsură să identifice un text din O.G. nr. 65/1994 sau din ROF care să îi confere expres această competenţă, sau celu puţin a unei hotărâri a Conferinţei naţionale de stabilire a acestei competenţe.

Cercetând conţinutul dispoziţiilor legii-cadru, respectiv a O.G. nr. 65/1994, se constată inexistenţa instituţiei juridice a suspendării unui consiliu de filială. Prin urmare, o atare atribuţie nu este dată Consiliului superior, prevederile art. 32 privind competenţele Consiliului superior din O.G. nr. 65/1994 fiind concludente în acest sens.

În cuprinsul ROF există dispoziţia de la pct. 104 care stabileşte că "urmare a întreprinderii de acţiuni repetate prin care se încalcă Regulamentul şi normele Corpului, membrii consiliului filialei provoacă prin aceasta imposibilitatea funcţionării corespunzătoare a structurilor organizatorice ale filialei, consiliul filialei se suspendă", iar apoi dispune că "atribuţiile acestuia vor fi exercitate de un administrator provizoriu desemnat de Consiliul superior din rândul membrilor filialei respective, până la organizarea de noi alegeri generale sau parţiale."

Prin urmare, nici măcar ROF nu stabileşte expres şi nu adaugă la lege o competenţă nouă în favoarea Consiliului superior.

Or, actele administrative se emit în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Aşa fiind, actele administrative nu pot adăuga la lege. De asemenea, actele administrative nu pot stabili în favoarea instituţiilor atribuţii suplimentare, altele decât cele fixate ori permise prin lege. Cel mult le pot clarifica, însă în niciun caz nu pot deroga sau adăuga la lege.

Mai mult decât atât, din sintagma "consiliul se suspendă", rezultă că din punct de vedere gramatical, legiuitorul utilizează diateza reflexivă, impersonală, din perspectiva interpretării literale şi interpretării logice şi sistematice, legiuitorul nu atribuie operaţiunea de suspendare în sarcina niciunui subiect de drept determinat sau determinabil.

Cu toate acestea, prima instanţă a interpretat nelegal că prevederile pct. 104 din ROF şi sintagma din cuprinsul acesteia "se suspendă" conduc la concluzia că revine Consiliului superior competenţa de a dispune suspendarea consiliului unei filiale.

În acest context, se susţine că prima instanţă a refuzat să analizeze în continuare excepţia de nelegalitate corelativă invocată de reclamante pentru ipoteza în care, ad absurdum, prevederii pct. 104 din ROF i s-ar da o interpretare conform căreia Consiliul superior are atribuţia suspendării consiliului filialei.

În considerentele sale, prima instanţă a reţinut nelegal şi neavenit că reclamantele nu ar mai fi susţinut această excepţie. Or, nici la dosarul cauzei nu s-a depus şi nici în susţinerile părţilor nu s-a arătat, că reclamantele ar fi renunţat la invocarea acestei excepţii care îşi regăseşte motivarea în paragrafele 78-87 din cererea modificatoare şi paragrafele 125-129 din răspunsul la întâmpinarea depusă la cererea modificatoare.

În concret, reclamantele au criticat pentru nelegalitate această dispoziţie din ROF pe motiv că aceasta adaugă la lege în cazul în care este interpretată în sensul în care i-ar atribui competenţa de suspendare Consiliului superior, precum şi pentru că această normă încalcă regulile elementare de reglementare.

Acestea privesc în esenţă faptul că Ordonanţele de Guvern se emit în exercitarea delegării legislative, acestea fiind asimilate legii, potrivit dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României. O.G. nr. 65/1994 privind organizarea activităţii de expertiză contabilă şi a contabililor autorizaţii are forţa juridică a unei legi.

Actele administrative se emit în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Hotărârea Conferinţei naţionale a experţilor contabili şi contabililor autorizaţii din România nr. 1/1995 de aprobare a Regulamentului de organizare şi funcţionare a Corpului Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (ROF) este un act administrativ.

Aşadar, ROF nu poate deroga de la O.G. nr. 65/1994, nu poate adăuga la O.G. nr. 65/1994, ci poate exclusiv să execute în concret O.G. nr. 65/1994. Or, câtă vreme O.G. nr. 65/1994 nu face nicio referire la competenţa Consiliului superior de a dispune suspendarea consiliilor de filiale, rezultă că dacă ROF ar adăuga această competenţă ar echivala cu adăugarea la lege, ceea ce nu este permis.

Sub al doilea aspect, pct. 104 din ROF este o normă imprecisă, neclară, confuză, lăsând loc arbitrariului.

Aşa cum a subliniat de bună seamă Curtea Europeană a Drepturilor Omului în practica sa constantă, este esenţială asigurarea accesibilităţii şi previzibilităţii legii, ca şi a actelor emise în vederea organizării executării legii, arătându-se că "nu poate fi considerată lege decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să îşi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să îşi regleze conduita. În special, o normă este previzibilă când oferă o garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice.

În prezenta cauză reclamantelor li s-a aplicat o sancţiune arbitrară, de un organ necompetent, cu depăşirea atribuţiilor prevăzute de lege şi în mod imprevizibil.

Că este aşa, a subliniat-o chiar pârâtul prin ultimul paragraf al pagini 21 din întâmpinarea la cererea modificatoare unde arată că măsura suspendării a fost aleasă "până la clarificarea tuturor aspectelor şi măsurilor definitive ce se vor impune".

Aşadar, reclamantele nu au fost ferite şi nu li s-a putut garanta protecţia de atingerea arbitrară a puterii organului de conducere numit Consiliu superior, ceea ce întăreşte nelegalitatea pct. 104 ROF a cărei constatare s-a solicitat instanţei pe calea excepţiei de nelegalitate.

În analiza sa, prima instanţă s-a rezumat la analiza inexistenţei unei veritabile motivări a actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat fără a analiza în continuare şi motivul de anulare privind încălcarea principiului proporţionalităţii, respingându-l implicit şi apreciind că cel dintâi amintit este suficient.

Soluţia primei instanţe este nelegală sub acest aspect, caracterul disproporţionat al măsurii suspendării derivând inclusiv din inexistenţa unei veritabile motivări a actului administrativ contestat.

Principiul proporţionalităţii este unul din principiile care stau la baza ordinii juridice la nivel european, aşa cum rezultă din practica constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Europene de Justiţie.

În cauzele C-210/91, C-286/82 şi 26/83, 203/80, instanţele europene au reţinut în aplicarea principiului proporţionalităţii în mod expres că:

"Măsurile administrative nu trebuie să treacă dincolo de ce este strict necesar, în aşa fel încât procedurile de control să nu fie făcute de o manieră care să îngrădească libertăţile pe care le cere Tratatul şi nu trebuie să fie însoţite de o sancţiune disproporţionată cu gravitatea încălcării, încât să devină un obstacol în exercitarea acelei libertăţi."

La nivel naţional, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a reţinut expres că "Principiul proporţionalităţii reclamă ca autorităţile publice cu atribuţii de control să ia măsuri sau să impună restricţii doar dacă răspund efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate şi să nu afecteze în mod disproporţionat drepturile şi interesele legitime ale destinatarului."

În prezenta cauză instanţa este chemată să constate inclusiv încălcarea principiului proporţionalităţii prin îngrădirea excesivă şi nejustificată a drepturilor reclamantelor, în condiţiile în care suspendarea este a doua cea mai gravă sancţiune, după aceea a revocării, orice sancţiune din categoria celor grave trebuie să fie precedată de aplicarea, pentru abaterile mai puţin grave, a unor sancţiuni mai blânde, proporţionale.

Cum reclamantele nu au fost niciodată cercetate disciplinar şi sancţionate de organele îndreptăţite de lege nici pentru abateri mai puţin grave, mai grave sau cel puţin la fel de grave ca cele cvasi-reclamate, este cu neputinţă a se primi o astfel de soluţie.

Prin urmare, constatându-se incidenţa unor încălcări grave în ce priveşte respectarea unui principiu de drept european, direct aplicabil în dreptul intern, respectiv a principiului proporţionalităţii, se impune casarea sentinţei recurate şi anularea actului administrativ contestat şi pentru motivul caracterului disproporţionat, cu atât mai mult cu cât actul nici măcar nu este motivat.

Se mai susţine că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură privind instituţia excepţiei de nelegalitate.

În această privinţă instanţa de fond şi-a întemeiat soluţia pe următoarele considerente principale:

a. excepţiile nu au legătură suficient de strânsă cu fondul cauzei;

b. apărările pârâtei nu prezintă relevanţă prin prisma soluţiei de admitere a acţiunii în anulare justificată de lipsa de motivare a actului administrativ principal contestat;

c. reclamantele nu au uzat de calea acţiunii directe în contencios împotriva hotărârii Conferinţei nr. 18/83 din 14 aprilie 2018.

Prima instanţă în mod nelegal s-a pronunţat asupra excepţiilor de nelegalitate în lipsa dosarelor administrative care au stat la baza actelor administrative contestate.

Pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, reclamantele au solicitat instanţei ca în raport de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 să constate nelegalitatea unor hotărâri ale organelor de conducere ale pârâtei, hotărâri care au fundamentat sau au stat la baza emiterii Hotărârii a cărei anulare s-a solicitat în cauză, precum şi care au fundamentat susţinerile pârâtei prin apărările formulate.

În raport de dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, precum şi de prevederile art. 10, 12, 13 şi 22 C. proc. civ., ţinând cont de principiile legalităţii, rolului activ al judecătorului şi aflării adevărului în cauză, instanţa de judecată avea obligaţia de a se pronunţa asupra excepţiilor de nelegalitate invocate numai după depunerea de către pârât a întregii documentaţii care a stat la baza emiterii actelor contestate pentru nelegalitate.

Imperativul depunerii acestor dosare administrative a fost relevat inclusiv de prezentarea nereală, distorsionată sau trunchiată a unor elemente de fapt cu rol hotărâtor în cauză de către pârâtă.

Cum în cauză nu se verifică niciun caz excepţional prevăzut de lege care să scutească pârâtul de depunerea dosarelor administrative ale actelor contestate, rezultă că nu există nicio justificare legală şi obiectivă pentru pasivitatea pârâtei, precum şi nici pentru refuzul instanţei de a impune pârâtei până la capăt obligaţia de depunere a tuturor dosarelor administrative complete.

Excepţiile de nelegalitate invocate de reclamantele din prezenta cauză au urmărit exclusiv respectarea şi protejarea intereselor legitime ale acestora, respectarea principiului aflării adevărului şi a principiului legalităţii într-un stat de drept.

Excepţiile de nelegalitate invocate sunt în strânsă legătură cu fondul cauzei, cu drepturile si obligaţiile disputate în cauză, precum şi cu apărările formulate de către pârâtă.

Solicitarea controlului de nelegalitate asupra actelor administrative emise de organele centrale ale pârâtului reprezintă un drept recunoscut de lege, aflat la îndemâna persoanelor interesate. Iniţiativa reclamantelor de a solicita controlul de legalitate pe calea excepţiei reprezintă expresia dreptului de acces la justiţie, respectat şi protejat de prevederile constituţionale şi europene.

Prima instanţă în mod nelegal a dispus respingerea excepţiilor de nelegalitate ca inadmisibile, reţinând în esenţă inexistenţa unei legături cu fondul cauzei.

Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate se verifică tocmai în cazul în care o acţiune în anularea respectivului act nu a fost formulată pentru aceleaşi considerente precum cele arătate în excepţie, reţinându-se în mod în privinţa excepţiilor de nelegalitate asupra hotărârii Conferinţei nr. 18/83 din 14 aprilie 2018 că acestea sunt inadmisibile faţă de lipsa de formulare anterioară a unei acţiuni în anulare.

Considerentul primei instanţe contravine însuşi rolului şi locului instituţiei excepţiei de nelegalitate, astfel cum aceasta este reglementată în legislaţia naţională.

Nicio dispoziţie legală naţională sau europeană nu se opune invocării pe cale de apărare a excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ care se află în legătură cu fondul cauzei sau de care una din părţi în apărările lor înţeleg să se prevaleze sau care are legătură cu drepturile şi obligaţiile părţilor disputate în cauză, fiind relevată în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în această materie.

În prezenta cauză excepţiile de nelegalitate privesc în mod fundamental drepturi şi obligaţii disputate de părţi, precum:

a. constituirea cu încălcarea legii a Consiliului superior care a dispus sancţionarea recurentelor-reclamante, acesta având în componenţă peste jumătate din membri consilieri aflaţi la al doilea mandat consecutiv, contrar dispoziţiilor imperative ale art. 32 alin. (7) din O.G. nr. 65/1994. În aceste condiţii, orice hotărâre adoptată de acest organ central, în această componenţă, este afectat de principiul fraus omnia corrumpit. Aşa fiind, se verifică existenţa unei legături indisolubile între soluţionarea fondului cauzei şi a excepţiei de nelegalitate privind hotărârea Conferinţei naţionale nr. 18/83 din 14 aprilie 2018 - în partea privind validarea alegerilor pentru Consiliul superior.

b. modificarea şi aprobarea modificării reglementărilor în baza cărora organele autorităţii îşi desfăşoară activitatea şi în raport de care organele autorităţii sunt alese reprezintă activităţi de interes general care reverberează în cazul particular dedus judecăţii. În acest sens, chiar şi pârâta s-a apărat prin invocarea unor aşa-numite neregularităţi în activitatea reclamantelor constând în aplicarea ROF potrivit regulii tempus regit actum, contrar voinţei nelegale a pârâtei care urmăreşte aplicarea retroactivă a noului ROF. Deopotrivă, pârâta s-a apărat şi a contestat activitatea reclamantelor prevalându-se de noile dispoziţii privind alegerile cuprinse în noul ROF, deşi acestea au fost nelegal adoptate. Aşa fiind, se verifică existenţa unei legături indisolubile între soluţionarea fondului cauzei şi a excepţiilor de nelegalitate privind hotărârea Conferinţei naţionale nr. 17/78 din 9.01.2017 ce a iniţiat procedura de modificare a ROF, hotărârile Consiliului nr. 18/437 din 10.02.2017 şi 18/443 din 9.03.2018, hotărârea Conferinţei nr. 18/82 din 14.04.2018 şi hotărârea Conferinţei nr. 18/83/14.04.2018 - în partea ce statuează invalidarea mandatelor.

Iată, deci, că în cauză, contrar considerentelor nelegale ale primei instanţe, excepţiile de nelegalitate privesc în mod esenţial drepturi şi obligaţii disputate în cauză.

Dar având în vedere faptul că însăşi pârâta a înţeles să îşi fundamenteze apărările pe situaţii şi efecte juridice derivate din acte administrative nelegale, cu atât mai mult invocarea de către reclamante a excepţiilor de nelegalitate este admisibilă.

Or, cum constatarea caracterului nelegal al actelor administrative cu privire la care s-au invocat excepţiile de nelegalitate fundamentează unele din criticile de nelegalitate ale actului administrativ contestat, rezultă că excepţiile de nelegalitate sunt admisibile.

În continuare se reia prezentarea argumentelor invocate în faţa instanţei de fond care susţin excepţiile invocate.

1.3.2. Prin recursul său pârâtul Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR) a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, să se dispună respingerea acţiunii reclamantelor ca nefondată.

În motivarea căii de atac exercitate pârâtul a susţinut următoarele:

Prin cererea de chemare in judecata reclamantele au criticat pentru trei motive Hotărârea nr. 18/460/15.05.2018 emisă de Consiliul Superior al CECCAR şi anume:

- actul contestat nu a fost publicat/comunicat, astfel că ar fi nelegal şi inopozabil lor;

- lipsa de competenţă a Consiliului Superior al CECCAR de a dispune suspendarea consiliului filialei CECCAR Suceava, întrucât art. 104 din ROF CECCAR nu ar conferi o asemenea prerogativă acestui organ central - Consiliul Superior - care coordonează activitatea filialelor din teritoriu (lipsite de personalitate juridica) conform art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 65/1994;

- hotărârea ar fi nemotivată.

Reclamantele nu au adus drept critică netemeinicia faptelor avute în vedere de organul central la momentul dispunerii suspendării, în sensul în care încălcările imputate nu ar fi fost săvârşite sau nu ar constitui nesocotirea unor norme legale speciale ale CECCAR aşa cum a arătat Corpul profesional prin rapoartele şi documentele care au stat la baza adoptării Hotărârii nr. 18/460/15.05.2015 (menţionate de altfel în Procesul-verbal aferente hotărârii criticate).

Instanţa de fond era ţinută, cu atât mai mult cu cât reclamantele nu au contestat realmente faptele, de analiza legalităţii hotărârii (daca au existat premisele legale) şi nu de analiza faptelor şi a oportunităţii măsurii provizorii a suspendării dispusă de Consiliul Superior.

Potrivit procedurii şi algoritmului pe care Corpul profesional le foloseşte dintotdeauna în cadrul tuturor hotărârilor adoptate (atât la nivel central, cât şi la nivelul filialelor) Hotărârea nr. 18/460/15.05.2018 menţiona în motivare temeiul reprezentat de art. 104 din ROF CECCAR, precum şi premisa de fapt în sensul normei precizate - "neconformităţile constatate în activitatea filialei Suceava" (evident anterioare hotărârii). De asemenea, hotărârea menţionează că se fundamentează pe analiza materialelor existente până la acea dată prezentate în Consiliul Superior, privind situaţia înregistrată la filiala Suceava.

Aceasta procedură este justificată şi de faptul că, potrivit pct. 17, alin. final, din ROF CECCAR, "Deliberările Consiliului superior au caracter strict secret; hotărârile sunt date publicităţii în revista editată de Corp şi/sau pe site-ul Corpului. Hotărârile de interes general se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Soluţia recurată pronunţată de prima instanţa apreciază Hotărârea CS nr. 18/460/15.05.2018 ca fiind insuficient motivată, ceea ce ar echivala cu nemotivarea şi cu imposibilitatea efectuării controlului judecătoresc nu se raportează la o prevedere legală explicită care să stabilească o anume formă de prezentare a actului administrativ individual, cerinţe clare (care sa nu poată fi apreciate cu subiectivism cum au procedat reclamantele) legate de motivarea unei asemenea hotărâri, de amploarea sa, de noţiunea de minime elemente care permit sau nu controlul ulterior.

Pe de alta parte, nu analizează si nu reflecta legalitatea hotărârii, respectiv a măsurii, ci prin considerentele redate de prima instanţa în susţinerea aprecierii ca "nemotivată", se constată ca instanţa se raportează în mod nelegal la temeinicia şi proporţionalitatea hotărârii, afirmând ca nu pot fi analizate aceste aspecte (temeinicia si proporţionalitatea). Se cenzurează astfel prerogativele Corpului profesional de a aprecia asupra consecinţelor şi întinderii unor încălcări constatate in activitatea organelor teritoriale, asupra oportunităţii/caracterului adecvat al măsurii etc., fără ca aceasta să echivaleze cu un arbitrariu (fapte dovedite fără dubiu în cauza de faţă prin actele aflate la dosar; fapte recunoscute de reclamante, cărora acestea le-au atribuit o perspectiva subiectivă).

Observând temeiul legal şi natura Hotărârii nr. 18/460/2018 criticate, respectiv contextul juridic în care intervine precum şi specificul Corpului profesional în reglementările căruia nu sunt impuse cerinţe privind structura şi conţinutul hotărârilor pe care le adoptă în activitatea sa, se constată că hotărârea îndeplineşte criteriile de legalitate care permit controlul asupra sa.

Astfel, hotărârea menţionează temeiul reprezentat de art. 104 din ROF CECCAR precum şi faptul că în sensul normei precizate este vorba de "neconformităţile constatate în activitatea filialei Suceava" (evident anterioare hotărârii). De asemenea hotărârea menţionează că se fundamentează pe analiza materialelor existente până la acea dată prezentate în Consiliul Superior, privind situaţia înregistrată la filiala Suceava.

O hotărâre de suspendare privind neconformităţile constatate în activitatea consiliului filialei până la data adoptării măsurii (de suspendare) permite exercitarea controlului judiciar al instanţei de judecată în sensul de a verifica dacă există motive prealabile suspendării care justifică măsura sau dacă măsura este una discreţionară în sensul ca lipseşte atât competenta cât şi situaţiile care permit măsura suspendării.

Măsurile pe care le ia Consiliul Superior (ori celelalte organe de conducere ale Corpului profesional) pentru a asigura optima desfăşurare a activităţii Corpului, conform atribuţiilor sale, nu sunt unele intempestive ci se întemeiază de fiecare dată pe o procedura prealabilă constând în analize/propuneri ale direcţiilor de specialitate ale Corpului, concretizate în Notele şi Rapoartele supuse aprobării Consiliului.

Hotărârea CS nr. 18/460/2018 împreună cu documentele care o fundamentează, supuse analizei Consiliului Superior, permit analiza realităţii neconformităţilor/faptelor imputate Consiliului filialei CECCAR Suceava (din care fac parte reclamantele) şi a legalităţii măsurii de suspendare dispuse.

La dosarul cauzei există documentele care întregesc motivarea, dovedesc faptul că există motivarea care să permită controlul judecătoresc, confirmând legalitatea Hotărârii nr. 18/460/2018 din toate punctele de vedere, respectiv Procesul-verbal al şedinţei Consiliului Superior din 15.05.2018 în urma căreia s-a adoptat Hotărârea nr. 18/461/15.05.2018, Acordul de parteneriat înregistrat nr. 1392/29.09.2107 încheiat de filiala Suceava în numele CECCAR, prin semnătura preşedintelui consiliului filialei, reclamanta A., Raportul nr. x/27.04.2018 al Direcţiei juridice a CECCAR, referitor la situaţia societăţii E. S.R.L. pentru care Biroul Permanent al Consiliului Superior nu a aprobat emiterea autorizaţiei de confirmare a calităţii de membru al CECCAR şi înscrierea în Tabloul Corpului, motivat de faptul ca făcea obiectul sesizării Direcţiei Antifraudă.

Nici după comunicarea deciziei Biroului Permanent al Consiliului Superior privind neautorizarea societăţii E. S.R.L., prin Adresa nr. x/08.01.2018, consiliul filialei Suceava nu a şters societatea din evidenţe, tabloul nu a fost actualizat. Mai mult decât atât, în şedinţa consiliului filialei Suceava din 29.01.2018 s-a hotărât transmiterea către Comisia de disciplina a filialei CECCAR Suceava, spre judecare, a Deciziei unui organ ierarhic superior - a Biroului Permanent central al CECCAR de neaprobare a emiterii autorizării societăţii E. S.R.L., încălcând prevederile art. 63 din ROF si art. 33 alin. (5) din O.G. nr. 65/1994. Comisia de disciplina a filialei s-a pronunţat in aceasta speţa prin Hotărârea nr. 1/2018, invalidând, nelegal si contrar reglementarilor CECCAR, decizia Biroului Permanent central.

În acelaşi caz s-a constatat neîndeplinirea atribuţiilor privind de luarea de măsuri împotriva membrului F. (asociat si administrator al societăţii E. S.R.L.) care a desfăşurat activităţi profesionale fără să-şi înscrie societatea în tablou conform prevederilor art. 21 alin. (1), art. 37 alin. (1) si (2) din O.G. nr. 65/1994, art. 89, 121 lit. e) şi g) coroborat cu art. 122 lit. d) din ROF. Astfel Consiliul filialei a încălcat prevederile art. 63 lit. 1).

Raportul nr. x/27.04.2018 al Direcţiei juridice a CECCAR este un act analizat şi asumat de Consiliul Superior care a dispus suspendarea.

Consiliul filialei a procedat la nesocotirea conştientă şi deliberată a hotărârii organelor ierarhice, depăşindu-şi totodată competenţele, aşa cum s-a precizat în Raportul anterior menţionat. Concluzionând în acest sens, o filiala nu poate decide în asemenea cazuri fără a avea analiza şi confirmarea efectuate la nivel central.

Soluţia nu analizează şi nu reflectă legalitatea măsurii, ci temeinicia şi proporţionalitatea sa, cenzurând astfel prerogativele Corpului profesional de a aprecia asupra consecinţelor şi întinderii unor încălcări constatate în activitatea organelor teritoriale, asupra oportunităţii/caracterului adecvat al măsurii etc., fără ca aceasta să echivaleze cu un arbitrariu.

Soluţia primei instanţe nu arata ce prevedere legală a fost încălcată de pârât prin emiterea hotărârii motivată în forma în care se găseşte. Nu menţionează care dispoziţie stabileşte explicit o anume forma de prezentare a actului administrativ individual şi cerinţe clare (care să nu poată fi apreciate cu subiectivism cum au procedat reclamantele) legate de motivarea unei asemenea hotărâri, de amploarea sa, de noţiunea de minime elemente care permit sau nu controlul ulterior.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare intimatul pârât Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR) a solicitat respingerea recursului reclamantelor ca nefondat, apreciind în esenţă că din perspectiva criticilor formulate de reclamante, hotărârea instanţei de fond este legală.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantelor C. şi D..

Reclamantele a căror recurs este supus analizei în cele ce urmează au exercitat această cale extraordinară de atac împreună cu reclamantele A. şi B., cu toate că în ce le priveşte soluţia a fost diferită de cea a celorlalte reclamante, dispunându-se respingerea acţiunii acestora ca fiind formulată de persoane fără legitimare procesuală activă, urmare, deci, a admiterii excepţiei procesuale cu acest obiect.

Strict legat de acest aspect, s-a susţinut că prima instanţă a dispus în mod nelegal admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor C. şi D., având în vedere dispoziţiile art. 39 din Procedura alegerilor - Anexa nr. 1 la ROF modificat, aplicând unele dispoziţii legale noi, publicate în Monitorul Oficial din 3 aprilie 2018, faţă de o situaţie petrecută anterior, respectiv procedura alegerilor membrilor consiliului filialei Suceava desfăşurată în 21 - 22 martie 2018, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii.

Instanţa de control judiciar nu poate valida aceste critici, întrucât din perspectiva supusă analizei, legitimarea procesuală a oricărei părţi se verifică la declanşarea procesului şi trebuie să conserve pe tot parcursul acestuia.

Sub acest aspect, instanţa de fond nu a făcut o aplicare a art. 39 din Procedura alegerilor - Anexa nr. 1 la ROF, ci a constat că mandatele celor două reclamante, care au fost alese ca membre ale Consiliului filialei la data de 28.03.2018, au fost invalidate de către Conferinţa naţională potrivit hotărârii nr. 18/83 din 14.04.2018. Este adevărat că invalidarea a fost făcută în temeiul acestei norme, însă aplicarea ei nu a fost făcută de instanţă, care nu a fost în măsură decât să constate, în mod just de altfel, că reclamantele prin efectul invalidării alegerii lor în consiliul filialei Suceava a CECCAR nu îndeplinesc calitatea de parte în raportul de drept administrativ dedus judecăţii, ceea ce în plan procesual atrage lipsa legitimării lor active.

În rest, celelalte critici formulate de reclamante vor fi analizate în cadrul recursului exercitat de reclamantele A. şi B., fiind lipsitede relevanţă în cele priveşte.

Pentru aceste motive acest recurs va fi respins ca nefondat.

2.1.2. Recursul pârâtului Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR).

Prin calea de atac exercitată pârâtul a criticat hotărârea instanţei de fond din perspectiva soluţiei ei de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR considerând că actul administrativ supus analizei de legalitate este motivat corespunzător, aspect care rezultă din documentaţia care a stat la baza acestuia, neexistând vreun text de lege care să stabilească limitele unei motivări adecvate a actului administrativ.

Criticile pârâtului sub acest aspect sunt nefondate.

Aşa cum în mod just a reţinut judecătorul fondului motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să permită instanţei efectuarea revizuirii actului. În acelaşi sens, în Cauza C - 509/1993 s-a reţinut că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparenţa, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept concrete pentru a putea realiza scopul ambivalent anterior expus.

Motivarea actului administrativ este o obligaţie generală a autorităţii emitente, însă se impune cu atât mai mult cu cât prin acest act se modifică sau se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

Considerentele deciziei administrative, mai ales aspectele de fapt, se pot regăsi şi în actele care atestă operaţiuni administrative anterioare deciziei, care în ansamblul precedurii derulate premerg, pregătesc şi fundamentează actul decizional.

Actul administrativ atacat, aşa cum reţine în mod just judecătorul fondului, identifică o serie de texte legale, iar în privinţa motivelor de fapt se menţionează lapidar că doar "se ia act de neconformităţi". Care sunt aceste neconformităţi, în ce constau, care sunt circumstanţele în care au fost săvârşite şi identificate nu rezultă din cuprinsul actului administrativ analizat, nefiind astfel în măsură, prin pretinsele sale considerente, aşa cum s-a arătat în precedent, ca destinatarii lui să poată realiza care sunt elementele factuale care au determinat decizia administrativă cauzatoare de prejudicii pentru ei, şi pe care să le poată combate, în exerciţiul dreptului lor la apărare, şi nici instanţa de a face un control de legalitate corespunzător.

Nu sunt identificate în cuprinsul acestui act administrativ alte acte sau operaţiuni administrative care îl preced şi fundamentează, care să fie de natură per relationem să suplinească considerentele laconice anterior menţionate.

Împrejurarea că la dosarul cauzei, în faza judecăţii în fond, au fost depuse de pârât mai multe rapoarte şi documente privind verificările şi constatările efectuate la filiala Suceava a CECCAR, nu este de natură a complini lipsurile sesizate, de vreme ce actul în sine nu se întemeiază pe conţinutul şi constatările lor.

Prin urmare, recursul pârâtului este nefondat şi va fi respins în consecinţă.

2.1.3. Recursul reclamantelor A. şi B..

Reclamantele au criticat hotărârea instanţei de fond atât din perspectiva soluţiei de inadmisibilitate a excepţiilor de nelegalitate invocate cât şi pentru nereţinerea ca motiv de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR a competenţei acestui organism de dispune suspendarea activităţii consiliului filialei Suceava, precum şi încălcarea principiului proporţionalităţii în alegearea sancţiunii aplicate acestei filiale.

Criticile referitoare la competenţa Consiliului superior al CECCAR de a dispune suspendarea activităţii consiliului filialei Suceava precum şi încălcarea principiului proporţionalităţii în alegerea sancţiunii aplicate acestei filiale se circumscriu unui recurs împotriva considerentelor hotărârii atacate conform art. 461 alin. (2) C. proc. civ., având în vedere că instanţa de fond a anulat actul administrativ dedus analizei sale de legalitate, însă pentru un alt motiv de nelegalitate invocat de reclamante, astfel că o cale de atac exercitată împotriva dispozitivului era lipsit de interes. Astfel, analiza instanţei de control judiciar se va circumscrie unei asemenea căi de atac, urmând a se verifica dacă prin considerentele hotărârii atacate s-au dat dezlegări unor probleme de drept care sunt greşite în aspectele criticate, în sensul art. 461 alin. (2) C. proc. civ.

Procedând la analiza acestei căii de atac şi a criticilor invocate, se constată că instanţa de fond a respins motivul de nelegalitate referitor la necompetenţa de a suspenda activitatea consiliului filialei Suceava de către Consiliul Superior al CECCAR, considerând în esenţă că are asemena competenţe, întrucât o astfel de operaţiune este prevăzută de lege, că organismul reprezentat de Consiliul Superior are şi competenţe în a dispune continuarea activităţii filialei prin numirea unui administrator pe perioada instituirii acestei măsuri şi că legiutorul nu a prevăzut în competenţele altui organism această atribuţie.

Instanţa de control judiciar nu poate împărtăşi un asemenea raţionament.

Aşa cum susţine şi pârâtul prin întâmpinare Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România este o persoană juridică de drept privat asimilată autorităţilor publice întrucât a primit gestiunea unui serviciu public naţional devenind, astfel, de utilitate publică, statut recunoscut la nivel legal prin O.G. nr. 65/1994.

Pârâtul prin organele sale reprezentative, în calitate de unică autoritate competentă care organizează şi monitorizează activitatea experţilor contabili şi contabililor autorizaţi, precum şi a societăţilor de contabilitate şi expertiză contabilă, respectiv a societăţilor de contabilitate conform art. 18 din O.G. nr. 65/1994 nu poate acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii şi nu poate exercita decât acele atribuţii care îi sunt în mod expres date în sarcina lor prin lege.

Aceasta întrucât competenţa cu care a fost învestită de stat este reprezentată de totalitatea atribuţiile stabilite prin lege în mod expres şi limitativ în sarcina autorităţilor publice, pentru realizarea cărora acestea au drept de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare, nefiind de acceptat din perspectiva dreptului public în care acţionează şi a normelor imperative care le guvernează activitatea, ca o atribuţie să poate fi dedusă prin logica intepretării ansamblului normelor aplicabile.

În mod evident, O.G. nr. 65/1994 şi nici Regulamentul de organizare şi funcţionare a Corpului Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România nu prevede în mod expres în sarcina Consiliului Superior atribuţia de a putea suspenda activitatea consiliului filialei.

Indiferent de faptul că legiutorul infralegal a prevăzut că activitatea consiliului filialei "se suspendă" în anumite circumstanţe de fapt, nu se poate concluziona că această operaţiune o dispune Consiliul superior, în calitate de organ superior filialei, chiar şi atunci când nu a fost învestit de legiutor un alt organ cu această atribuţie. Neclaritatea legii sau o reglementare defectuosă nu permit interpretului legii de a deduce prin aplicarea regulilor logicii formale, existenţa unei atribuţii anume în sfera de competenţe a unui organ determinat, fără ca legiutorul să le identifice expres.

Prin urmare, aprecierile instanţei de fond în această privinţă sunt nelegale, motiv pentru care se va dispune înlocuirea considerentelor cu acest obiect cu prezentele argumente, urmând a fi reţinută şi această critică ca motiv de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCAR.

Motivul de nelegalitate referitor la aplicarea principiului proporţionalităţii era inutil de analizat în contextul soluţiei şi considerentelor instanţei, astfel că această critică nu va fi reţinută. Odată dispusă anularea integrală a unei decizii administrative prin care este sancţionată o persoană, indiferente de motivele reţinute, este lipsit de interes a se verifica respectarea aplicării principiului proporţionalităţii în alegerea sancţiunii, pentru că în măsura verificării unei astfel de apărări, se putea dispune numai anularea parţială a actului administrativ, cu consecinţa firească a înlocuirea sancţiunii cu una mai adecvată scopului urmărit, spre respectarea principiului menţionat.

De asemenea, în contextul mai larg al soluţiilor preconizate tuturor cererilor de recurs, este lipsit de interes a se mai verifica şi criticile recurentelor referitoare la soluţia de inadmisibilitate a excepţiilor de nelegalitate, acestea, cum de altfel se susţine şi prin cererea de recurs, constituind apărări în vederea valorificării cererii de anulare a hotărârii nr. 18/460 din 15.05.2018 a Consiliului superior al CECCA sub toate aspectele invocate, care aşa cum se întrevede au fost satisfăcute.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de reclamantele C. şi D., precum şi de pârâtul Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR) împotriva sentinţei nr. 32 din 18 martie 2019 a Curţii de Apel Suceva, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate. De asemenea, va fi admis recursul formulat de reclamantele A. şi B. împotriva considerentelor sentinţei nr. 32 din 18 martie 2019 a Curţii de Apel Suceva, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa în parte, în sensul înlocuirii considerentelor referitoare la competenţa Consiliului Superior al CECCAR de suspendare a Consiliului filialei Suceava, cu consecinţa menţinerii în rest hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantele C. şi D., precum şi de pârâtul Corpul Experţilor Contabili şi Contabililor Autorizaţi din România (CECCAR) împotriva sentinţei nr. 32 din 18 martie 2019 a Curţii de Apel Suceva, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Admite recursul formulat de reclamantele A. şi B. împotriva considerentelor sentinţei nr. 32 din 18 martie 2019 a Curţii de Apel Suceva, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pe care o casează în parte, în sensul înlocuirii considerentelor referitoare la competenţa Consiliului Superior al CECCAR de suspendare a Consiliului filialei Suceava.

Menţine în rest hotărârea atacată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 mai 2021.