Incompatibility of mayoral office with school board membership and non-retroactivity of educational law amendments

Şedinţa publică din data de 21 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. x/24.07.2018.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 9/F-C din 21 ianuarie 2019, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia formulată de reclamant, a anulat Raportul de Evaluare nr. x/24.07.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi a obligat pârata să plătească reclamantului suma de 50 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Agenţia Naţională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii intimatului-reclamant ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, s-a susţinut că raţionamentul instanţei de fond este bazat pe o aplicare eronată a prevederilor legale incidente, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, coroborat cu prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale atunci când s-a reţinut că, pentru a participa în calitate de membru al consiliului de administraţie al unităţii de învăţământ, era necesară emiterea unei dispoziţii de către primar. Astfel, în lipsa unei asemenea dispoziţii, simpla participare a primarului la şedinţele consiliului de administraţie, reprezintă o exercitare a atribuţiilor de reprezentare a UAT-ului, prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, starea de incompatibilitate se stabileşte în raport de norma legală în vigoare pentru perioada evaluată. Dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2014 sunt aplicabile numai situaţiilor juridice născute după intrarea în vigoare a acestui act normativ şi, prin urmare, nu sunt aplicabile acelor situaţii care s-au născut anterior. Or, starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul-reclamant s-a născut la data de 15.10.2012 şi a durat până la 30.06.2014, dată la care a intrat în vigoare O.U.G. nr. 49/2014, însă această modificare nu poate produce efecte pentru trecut şi nu poate şterge situaţia de incompatibilitate născută anterior întrucât s-ar încălca principiul neretroactivităţii legii civile.

Având în vedere situaţia de incompatibilitate reglementată de Legea nr. 161/2003, cu privire la calitatea de primar, pentru ca regimul juridic al incompatibilităţilor să nu fie încălcat, reprezentantul primarului în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ, până la data de 29.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 fiind data de 30.06.2014), trebuia să fie altul decât primarul.

A mai menţionat faptul că dispoziţiile art. 37 din Legea nr. 215/2001, art. 96 alin. (1) şi (2) lit. a), b) şi c) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 33 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a unităţilor de învăţământ preuniversitar nu prevăd în mod expres obligativitatea desemnării reprezentantului primarului în consiliul de administraţie al şcolii printru-un act administrativ al autorităţii locale (dispoziţie a primarului sau hotărâre a consiliului local).

Mai mult, instanţa de fond a ignorat documentele aflate la dosarul cauzei din care rezulta foarte clar că intimatul-reclamant a participat la şedinţele consiliului de administraţie în calitate de membru al acestuia şi nu în calitate de invitat sau în temeiul dispoziţiilor art. 62 din Legea nr. 215/2001.

Potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deţinere simultană a funcţiei de primar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ, ca instituţie publică, fără ca existenţa acesteia să fie condiţionată de vreo remunerare a persoanei în calitate de membru în consiliul de administraţie respectiv.

De asemenea, pentru existenţa stării de incompatibilitate nu are relevanţă dacă s-a realizat pentru reclamant vreun beneficiu material sau dacă a existat un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor întrucât acestea sunt elemente în raport de care se poate identifica o situaţie de conflict de interese şi nu o situaţie de incompatibilitate care este generată de exercitarea simultană a celor două funcţii incompatibile, independent de întrunirea condiţiilor invocate de reclamant.

A mai arătat că reţinerile instanţei de fond referitoare la Decizia CCR nr. 972/21.11.2012 nu au legătură cu speţa dedusă judecăţii, prin decizia respectivă nefiind analizată constiuţionalitatea incompatibilităţilor stabilite pentru primari.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a sentinţei atacate.

A arătat că instanţa de fond, analizând actele şi probele administrate în cauză, în mod temeinic şi legal a conchis că nu se poate reţine starea de incompatibilitate atât timp cât primarul nu a emis nicio dispoziţie în condiţiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar simpla participare a acestuia la şedinţele Consiliului de administrare a Şcolii Profesionale reprezintă o exercitare a atribuţiilor de reprezentare a unităţii administrativ teritoriale prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

În opinia sa, instanţa de fond a apreciat, în mod corect faptul că raportul de evaluare nr. x/24.07.2018 este netemeinic si astfel a stabilit că obiectivitatea cu care a acţionat în calitate de primar si membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Profesionale a Comunei Perişani nu a fost afectată absolut deloc.

În acest sens, a învederat faptul că Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, prin Decizia nr. 163/2015, a reţinut că "incompatibilitatea reprezintă interdicţia de a cumula doua sau mai multe funcţii care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia sa îşi îndeplinească sarcinile de serviciu.

Dincolo de particularităţile oricărei situaţii de fapt nu se poate afirma "de plano " că funcţia de primar este incompatibila cu funcţia de reprezentant legal al unităţii administrative teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes naţional, calificarea de facto urmând a se stabili în raport de circumstanţele fiecărei cauze, aspect reţinut si de Curtea Constituţională în deciziile pronunţate.

În mod corect instanţa de fond a avut în vedere şi dispoziţiile Legii privind modul de constituire a Consiliilor de administraţie la unităţile de învăţământ, respectiv ale O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 486 din 30.06.2014.

Astfel, începând cu data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014 se specifică, în mod expres, că din Consiliul de administraţie al şcolilor fac parte primarii localităţilor, până la data adoptării acestei ordonanţe din consiliile locale făcând parte un reprezentant al primarului, reprezentantul primarului putând fi însuşi primarul.

A mai arătat faptul că intimatul A. a fost un "simplu membru" al Consiliului de administraţie al Şcolii Profesionale Perişani şi nu Preşedintele Consiliului de Administraţie, nefiind un factor decizional si neputând, în niciun fel, să influenţeze luarea hotărârilor. Totodată acesta nu a creat niciun prejudiciu vreunui cadru didactic si nici nu a obţinut vreodată vreun folos material pentru sine sau pentru vreun alt membru al familiei.

Mai mult, a criticat şi faptul că nu s-a indicat în ce măsură a existat o incompatibilitate si respectiv în ce măsură a avut un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor.

A subliniat că pentru a participa în calitate de membru în consiliu de administraţie era necesara emiterea unei dispoziţii de către primar în condiţiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

Aşadar, în lipsa emiterii unei asemenea dispoziţii, simpla participare a primarului la şedinţele consiliului de administraţie reprezintă o exercitare de reprezentare a unităţii administrativ - teritoriale prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, astfel că din această perspectivă nu se poate reţine starea de incompatibilitate.

Având în vedere modificarea legii învăţământului care a legalizat în mod expres prezenţa primarului ca membru în consiliul de administraţie în cadrul unităţilor de învăţământ de stat, nu doar prezenţa unui reprezentant al primarului şi faţă de scopul instituirii incompatibilităţilor, respectiv acela de a proteja mandatul şi în mod indirect de a garanta electoratului independenta persoanei care îl reprezintă a apreciat că desfăşurarea activităţii de membru în consiliul de administraţie al unei şcoli nu afectează independenţa primarului, nu este în contradicţie cu mandatul său şi nici nu-l împiedică la exercitarea acestuia.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 23 mai 2019 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 21 mai 2021, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 15.10.2012 - 30.06.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), a deţinut, simultan, funcţia de primar al comunei Perişani, judeţul Vâlcea şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Scolii Profesionale Comuna Perişani.

Soluţia primei instanţe, de admitere a acţiunii reclamantului şi de anulare a Raportului de Evaluare nr. x/24.07.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate este nelegală, reflectând interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile recurentei-pârâte fiind apreciate, în consecinţă, ca fondate.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

O parte din criticile de nelegalitate formulate de pârâtă prin recurs privesc greşita aplicare şi interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situaţiei de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare întocmit în cauză, din perspectiva principiului neretroactivităţii legii civile.

Înalta Curte observă că, instanţa de fond, deşi a reţinut corect că perioada de referinţă este anterioară modificărilor Legii nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, în considerente a înlăturat apărările pârâtei, potrivit cărora, prin cumularea mandatului de ales local cu funcţia de membru al consiliului de administraţie al unei şcoli profesionale pentru perioada din litigiu, în sensul că alesul ar putea intra în conflict cu prerogativele şi obligaţiile stabilite prin statutul său, având în vedere şi noile modificări legislative care au statuat în legea învăţământului că acest cumul de funcţii nu mai reprezintă un conflict de incompatibilitate.

De asemenea, prima instanţă a constatat că pentru perioada menţionată de pârâtă în raportul de evaluare, independenţa Primarului A. nu a fost afectată şi nu a fost împiedicată exercitarea acestui mandat, în speţă nefiind lezate interesele comunităţii locale, ţinând cont şi de noile modificări legislative care au reglementat în mod definitiv situaţia ambiguă din punct de vedere juridic, care a cuprins şi perioada din litigiu şi care a consfinţit o necesitate locală practică.

Referitor la aspectele care privesc modificările legislative, Înalta Curte reţine că, până la data de 26.06.2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, astfel cum, în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de faţă, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reţinut pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispoziţiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 15.10.2012 - 30.06.2014, când, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligaţia să îşi desemneze un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ, neîndeplinirea acestei obligaţii atrăgând incidenţa prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată caracterul fondat al criticilor din recurs privitoare la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Înalta Curte constată că sunt nelegale şi considerentele primei instanţe, referitoare la concluzia că pentru a participa în calitate de membru în consiliul de administraţie era necesară emiterea unei dispoziţii de către primar în condiţiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar în lipsa unei asemenea dispoziţii, simpla participare a primarului la şedinţele consiliului de administraţie a unităţii şcolare reprezintă o exercitare a atribuţiilor de reprezentare a unităţii administrativ-teritoriale prevăzute de art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, astfel că din această perspectivă nu se poate reţine starea de incompatibilitate.

În acest sens, Înalta Curte observă că dispoziţiile legale incidente nu dispun în vreun fel cu privire la forma sau emitentul actului prin care reclamantul a căpătat calitatea de membru în consiliul de administraţie al şcolii profesionale. Această calitate a fost incontenstabil deţinută de reclamant, conform deciziilor pentru constituirea consiliului de administraţie nr. 113/15.10.2012, nr. 30/28.10.2013 şi nr. 27/16.10.2014, reclamantul participând efectiv la şedinţele consiliului de administraţie, astfel cum rezultă din procesele-verbale expuse în cuprinsul raportului de evaluare contestat şi anexate în dosarul instanţei de fond .

Incompatibilitatea presupune interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii şi/sau calităţi care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi exercite atribuţiile funcţiei publice.

Prin urmare, se constată că în perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, ceea ce înseamnă că, în consiliul de administraţie al şcolii, trebuia să fie membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

Cât priveşte apărările intimatului-reclamant expuse prin întâmpinare, Înalta Curte le consideră a fi neîntemeiate.

Apărările referitoare la faptul că primarul A. a fost un "simplu membru" al Consiliului de administraţie al Şcolii Profesionale Perişani şi nu Preşedintele Consiliului de Administraţie, nefiind un factor decizional şi neputând, în niciun fel să influenţeze luarea hotărârilor, ori cele privitoare la necrearea vreunui prejudiciu sau neobţinerea vreunui folos material pentru sine sau pentru un alt membru al familiei, precum şi cele sub aspectul neindicării interesului patrimonial care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor sunt specifice conflictului de interese şi nu sunt relevante în analiza stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzice simplul cumul de funcţii, iar nu producerea consecinţelor indicate de reclamant sau obţinerea de către acesta a unor beneficii din cumulul de funcţii.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcţiei publice în mod transparent, imparţial şi independent, motiv pentru care, în perioada de referinţă, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea simpla deţinere simultană a anumitor funcţii sau calităţi, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce priveşte obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor.

Neîntemeiat este şi argumentul intimatului, dedus din dispoziţiile deciziei nr. 163/2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, întrucât această decizie priveşte o situaţie de incompatibilitate diferită legislativ (şi jurisprudenţial) de cea din speţă, iar instanţa de recurs nu poate face aprecieri referitoare la situaţia specifică pricinii în care s-a pronunţat această decizie.

Prin urmare, Înalta Curte constată că pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A., în perioada 15.10.2012 - 30.06.2014, în care a deţinut simultan funcţia de primar al Comunei Perişani şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Profesionale Comuna Perişani, contrar prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, raportul de evaluare fiind legal întocmit, astfel încât se impune reformarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 9/F-C din 21 ianuarie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge contestaţia formulată de reclamantul A. împotriva Raportului de evaluare nr. x/24.07.2018, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 mai 2021.