Enforcement of EU emissions trading penalty despite internal managerial resource allocation failures

Şedinţa publică din data de 21 mai 2021

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 23.02.2018 pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantă S.C. Electrocentrale Oradea S.A. prin lichidator judiciar A. în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat instanţei să dispună:

1. Anularea în tot a Deciziei nr. 67/2017 înregistrată cu nr. x/24.08.2017, comunicată la data de 31.08.2017, emisă de pârâtă, privind respingerea Contestaţiei fiscale formulate împotriva Deciziei de impunere nr. x/2017 înregistrată la Administraţia Fondului pentru Mediu cu nr. X/09.06.2017.

2. Anularea în tot a Deciziei de impunere nr. x/2017 privind aplicarea penalităţii prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, înregistrată la Administraţia Fondului pentru Mediu sub nr. x/09.06.2017 şi comunicată la 21.06.2017 şi, pe cale de consecinţă:

3. Exonerarea societăţii de plata sumei de 193.742.260,00 RON, reprezentând valoarea penalităţii impuse pentru nerestituirea la termen a 426.310 de certificate de emisii de gaze cu efect de seră corespunzătoare emisiilor generate în anul 2016, cu plata de către pârâtă a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 191/CA/2018 - PI din 10 decembrie 2018, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantă S.C. Electrocentrale Oradea S.A. prin lichidator judiciar A. în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta S.C. Electrocentrale Oradea S.A. prin lichidator judiciar A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecarea în fond, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată.

A criticat soluţia instanţei de fond cu privire la aprecierea acesteia în sensul că deciziile emise de AFM nu pot fi sancţionate cu nulitatea întrucât corespund cerinţelor impuse de art. 46 Codul de procedură fiscală, neputându-se reţine asupra lor nici alte eventuale aspecte de neconformitate faţă de celelalte cerinţe impuse de lege, deoarece corespund întocmai şi prevederilor art. 46 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 207/2015 referitoare la conţinutul şi motivarea actului administrativ fiscal. De asemenea, a arătat că instanţa de fond a apreciat eronat că decizia de impunere cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care aceasta se întemeiază, iar faptul că societatea nu a fost audiată, conform prevederilor legale, nu este în măsură să determine nulitatea deciziei.

A reiterat aspecte privind nelegalitatea actelor administrative contestate emise de Administraţia Fondului pentru Mediu, apreciind că atât Decizia de impunere nr. x/2017 cât şi Decizia nr. 67/2017 au fost emise de către A.F.M. cu încălcarea regulilor de formă şi procedură aplicabile în cauză. În conformitate cu prevederile art. 12 din O.U.G. nr. 196/2005 şi art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 780/2006, Decizia de Impunere nr. x/2017 reprezintă un act administrativ fiscal, iar Decizia nr. 67/2017 trebuie să respecte toate exigenţele impuse de Codul de procedură Fiscală. A considerat că lipsa dovezii privind ascultarea contribuabilului coroborată cu lipsa menţiunilor referitoare la motivele de fapt care au stat la baza emiterii Deciziei de Impunere îi cauzează o vătămare care nu poate fi acoperită altfel decât prin anularea actului, fiind în prezenţa nulităţii relative a actului administrativ fiscal.

Cu privire la nelegalitatea actelor administrative contestate ce vizează viciile de fond, a reiterat că, în cazul Electrocentrale Oradea, nu sunt întrunite condiţiile de aplicare a sancţiunii reglementate în art. 16 din Directiva 2003/87/CE transpusă prin art. 28 din H.G. nr. 780/2006, ca urmare a incidenţei cauzelor exoneratoare de răspundere. Interpretarea prevederilor art. 28 din H.G. nr. 780/2006 în sensul că ar institui o sancţiune aplicabilă în mod automat, pentru nerestituirea Certificatelor la data de 30 aprilie anul următor ar semnifica implementarea Directivei 2003/87/CE împotriva şi în neconcordanţă cu scopul urmărit de directivă; în plus, ar însemna discriminarea şi denaturarea concurenţei în detrimentul operatorilor din România. A apreciat că o interpretare în sensul că sancţiunea pentru depăşirea emisiilor conform art. 28 din H.G. nr. 780/2066 ar trebui aplicată imediat, pentru nerestituirea cotelor până la 30 aprilie a anului următor nu satisface exigenţa proporţionalitaţii, astfel că norma, în această interpretare, ar fi anulabilă prin prisma legislaţiei comunitare pe care o implementează.

O altă critică adusă sentinţei de fond a vizat faptul că aceasta nu a reţinut că motivele invocate de S.C. Electrocentrale Oradea S.A., societate împotriva căreia a fost deschisă procedura de insolvenţă în temeiul prevederilor Legii nr. 85/2006, pot fi încadrate la cauze exterioare, acestea reprezentând în opinia instanţei probleme şi cauze de ordin managerial de la nivelul societăţii, respectiv probleme cu privire la modul de planificare şi asigurare a stocurilor corespunzătoare obiectului de activitate.

Faţă de aceste aspecte, a menţionat că presupusa faptă generatoare de penalităţi nu se circumscrie situaţiei reglementate de articolul 16 din Directiva 2003/87/CE astfel cum acesta a fost transpus prin dispoziţiile art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 780/2006, H.G. nr. 780/2006, fiind o normă care transpune în legislaţia românească prevederile Directivei 2003/87/CE, ar trebui interpretată şi aplicată în strictă conformitate cu Directiva 2003/87/CE, iar articolul 28 alin. (1) din H.G. nr. 780/2006 trebuie interpretat şi aplicat în mod consistent cu prevederile articolului 16 din Directiva 2003/87/CE transpus în prezent prevede că "statele membre garantează că orice operator [...] care nu restituie, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, cote suficiente pentru a-şi reglementa emisiile din anul anterior este pasibil de plata unei amenzi pentru depăşirea emisiilor. Amenda pentru depăşirea emisiilor este de 100 EUR pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă pentru care operatorul [...] nu a restituit cotele. Plata amenzii pentru depăşirea emisiilor nu exonerează operatorul [,.,] de obligaţia de a restitui un număr de cote egal cu depăşirea respectivă de emisii, la restituirea cotelor pentru următorul an calendaristic".

Nu în ultimul rând, a indicat instanţei de fond faptul că S.C. Electrocentrale Oradea S.A. a fost în imposibilitatea de a restitui formal cele 426.310 de Certificate din cauze externe voinţei sale, care nu se aflau în sfera sa de control şi care au depăşit o simplă disfuncţionalitate internă. Societatea a fost obligată să comercializeze, pentru îndeplinirea obligaţiilor sale legale, Certificatele deţinute în anul 2016, pentru a asigura un stoc de combustibil necesar pentru iarna 2016-2017, or îndeplinirea unei obligaţii impuse de lege care duce la nerespectarea unei alte obligaţii legale a constituit o cauză exoneratoare de răspundere.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicita respingerea recursului.

Consideră că instanţa de fond a reţinut corect situaţia de fapt, având în vedere materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată. Hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., cuprinzând atât motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Menţionează că recurenta nu arată în ce modalitate sentinţa civilă nr. 191/CA/2018 nu este conformă legii, şi nu se raportează la considerentele acesteia, ci reia ad literam critici formulate în faza procesuală anterioară şi asupra cărora instanţa de fond deja s-a pronunţat.

Prin urmare, fără să combată în vreun fel argumentele instanţei de fond şi fară a formula critici susceptibile de cenzură în recurs, recurenta a nesocotit existenţa judecăţii anterioare şi natura căii de atac a recursului.

În opinia sa, prima instanţă a reţinut întemeiat legalitatea actelor administrative contestate, a stabilit corect că motivele şi situaţia expusă de recurentă nu se încadrează la cauze exterioare, obiective, care ar fi exonerat-o pe aceasta de la obligaţia legală de restituire a certificatelor corespunzătoare emisiilor efective de gaze cu efect de seră şi a reliefat pragul mare al datoriilor recurentei faţă de AFM printr-un studiu media, arătând că aceasta încearcă să se sustragă de la plata datoriilor încă din anul 2012.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 16 mai 2019 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 21 mai 2021, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin decizia de impunere nr. x/09.06.2017 privind aplicarea penalităţii prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu în conformitate cu art. 9 alin. (1) lit. (ş) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru Mediu, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 28 din H.G. nr. 780/2006 privind schema de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, recurenta - reclamantă a fost obligată la plata sumei de 193.742.260 RON, cu titlul de penalităţi pentru nerestituirea unui număr de 426.310 certificate de emisii de gaze cu efect de seră, conform datelor transmise de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului prin adresa nr. x/19.05.2017.

Prin decizia nr. 67/2017 Administraţia Fondului pentru Mediu a respins contestaţia formulată de recurenta - reclamantă împotriva deciziei de impunere nr. x/09.06.2017, apreciindu-se că decizia de impunere cuprinde toate elementele prevăzute la art. 46 alin. (2) Codul de procedură fiscală, că nu a fost emisă în urma unei inspecţii fiscale efectuate în conformitate cu Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, ci în aplicarea unei reglementări speciale - H.G. nr. 780/2006, neexistând, astfel, nici un temei legal pentru anularea acesteia.

Instanţa de fond, sesizată cu anularea în tot a celor două decizii (decizia de impunere nr. x/09.06.2017 şi decizia nr. 67/2017 prin care s-a respins contestaţia fiscală) a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

În condiţiile în care circumstanţele litigiului dedus judecăţii au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 din C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurentă în contextul factual prezentat în sentinţa atacată.

În acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază neîntemeiate criticile privind nelegalitatea actelor administrative contestate din punct de vedere al încălcării regulilor de formă şi de procedură.

Cu referire la Decizia de impunere nr. x/09.06.2017 emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu, Înalta Curte observă că însăşi denumirea acestei decizii permite decelarea cu uşurinţă a motivelor de fapt pe care aceasta s-a fundamentat, respectiv "aplicarea penalităţii prevăzute în cazul nerestituirii certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră". În plus, în conţinutul deciziei, la pct. II.2 - Motivele de fapt, se face trimitere la datele transmise de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului prin adresa nr. x/19.05.2017, iar în Decizia de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 67/2016 emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu sunt dezvoltate argumentele de fapt şi de drept pentru care Decizia de impunere nr. x/09.06.2017 a fost apreciată ca fiind legal emisă.

În aceste circumstanţe, nu se poate vorbi despre o nulitate relativă, în condiţiile în care au fost respectate prevederile art. 46 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură fiscală, iar cele două decizii contestate apar ca fiind motivate în fapt şi în drept.

În mod corect a reţinut instanţa de fond şi împrejurarea că lipsa dovezii privind ascultarea contribuabilului nu este de natură să atragă nulitatea Deciziei de impunere nr. x/09.06.2017 câtă vreme această decizie a fost emisă în aplicarea unei reglementări speciale din H.G. nr. 780/2006 şi nu în urma unei inspecţii fiscale efectuate în conformitate cu prevederile Codului de procedură fiscală.

Cu privire la nelegalitatea actelor administrative contestate ce vizează viciile de fond, Înalta Curte nu subscrie la teza recurentei conform căreia presupusa faptă generatoare de penalităţi nu se circumscrie situaţiei reglementate de art. 16 din Directiva 2003/87/CE astfel cum acesta a fost transpus prin dispoziţiile art. 28 alin. (1) din H.G. nr. 780/2006.

Recurenta-reclamantă susţine că interpretarea prevederilor art. 28 din H.G. nr. 780/2006 în sensul că ar institui o sancţiune aplicabilă în mod automat, pentru nerestituirea Certificatelor la data de 30 aprilie anul următor ar semnifica implementarea Directivei 2003/87/CE împotriva şi în neconcordanţă cu scopul urmărit de directivă; în plus, ar însemna discriminarea şi denaturarea concurenţei în detrimentul operatorilor din România şi nu ar satisface exigenţa proporţionalitaţii.

Potrivit art. 16 alin. (3) şi alin. (4) teza finală din Directiva 2003/87/CE, statele membre garantează că orice operator care nu restituie până la data de 30 aprilie a fiecărui an, cote suficiente pentru a-şi reglementa emisiile din anul anterior este pasibil de plata unei penalităţi pentru depăşirea emisiilor. penalităţile pentru depăşirea emisiilor sunt de 100 EUR pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emis de instalaţia respectivă pentru care operatorul nu a restituit cotele. Plata penalităţii pentru depăşirea emisiilor nu exonerează operatorul de obligaţia de a restitui un număr de cote egal cu depăşirea respectivă de emisii, la restituirea cotelor pentru următorul an calendaristic.

Directiva 2003/87/CE a fost transpusă în legislaţia naţională prin O.U.G. nr. 196/2003 privind Fondul de mediu şi prin H.G. nr. 780/2006 privind stabilirea schemei de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, care la art. 18 alin. (2) prevede că operatorul fiecărei instalaţii are obligaţia de a restitui până cel târziu la data de 30 aprilie a fiecărui an, un număr de certificate de emisii de gaze cu efect de seră egal cu cantitatea totală de emisii de gaze cu efect de seră provenite de la instalaţia respectivă în anul calendaristic anterior, potrivit dispoziţiilor art. 22, iar aceste certificate se anulează ulterior.

De asemenea, dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (4) din H.G. nr. 780/2006, reiau prevederile art. 16 alin. (3) din Directivă cu privire la penalitatea de 100 euro în echivalent în RON şi faptul că plata sumelor nu exonerează operatorul de la obligaţia de a restitui certificatele de emisii de gaze cu efect de seră.

Din interpretarea prevederilor incidente ale H.G. nr. 780/2006 reiese împrejurarea că termenul de 30 aprilie este imperativ, după această dată se aplică penalităţile stabilite pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emis de instalaţia respectivă.

Cu alte cuvinte, depăşirea emisiilor are loc chiar în momentul neconformării operatorului şi depăşirii termenului de 30 aprilie al fiecărui an.

Ţinând seama de faptul că interpretarea dreptului european este realizată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, Înalta Curte urmează să analizeze incidenţa hotărârii pronunţată în cauza C-203/12, B., cauză la care au făcut referire atât recurenta-reclamantă cât şi intimata-pârâtă şi pe care instanţa de fond a avut-o în vedere la judecarea cauzei.

Prin Hotărârea CJUE în cauza C-203/12 B., Curtea a decis că art. 16 alin. (3) şi (4) din Directivă trebuie interpretat în sensul că se opune excluderii de la aplicarea penalităţii de 100 euro pentru depăşirea emisiilor pe care o prevede în cazul operatorului care nu a restituit până la data de 30 aprilie a anului în curs, cotele de dioxid de carbon care corespund emisiilor sale din anul precedent, chiar dacă operatorul dispune la această dată de un număr suficient de cote şi că cuantumul penalităţii prevăzut de această dispoziţie nu poate fi adaptat de instanţa naţională în temeiul principiul proporţionalităţii.

CJUE a arătat că obligaţia impusă de Directiva 2003/87/CE trebuie privită nu ca o simplă obligaţie de deţinere a cotelor care acoperă emisiile anului precedent la data de 30 aprilie a anului în curs, ci ca o obligaţie de restituire a cotelor respective cel mai târziu la data de 30 aprilie, pentru ca acestea să fie anulate în registrul comunitar destinat să asigure o contabilizare precisă a cotelor (par. 30).

Totuşi, arată CJUE, recunoaşterea unui caz de forţă majoră este posibilă atunci când o cauză exterioară invocată de subiectele de drept are consecinţe invincibile şi inevitabile până la a face imposibilă din punct de vedere obiectiv pentru persoanele în cauză, respectarea obligaţiilor lor.

Curtea permite ca operatorii, în pofida tuturor diligenţelor pe care le-ar fi putut depune în scopul respectării termenelor prevăzute, să poată invoca în faţa instanţei naţionale împrejurări străine lor, neobişnuite şi neprevăzute, care depăşesc o simplă disfuncţionalitate internă (par. 31, teza finală).

Recurenta-reclamantă susţine că a fost în imposibilitatea de a restitui formal cele 426.310 de Certificate datorită împrejurării că a fost obligată să comercializeze, pentru îndeplinirea obligaţiilor sale legale, Certificatele deţinute în anul 2016, pentru a asigura un stoc de combustibil necesar pentru iarna 2016-2017.

Or, Înalta Curte nu poate reţine susţinerile recurentei-reclamantă în sensul că îndeplinirea unei obligaţii impuse de lege care duce la nerespectarea unei alte obligaţii legale a constituit o cauză exoneratoare de răspundere.

Faţă de acestea, se constată că prima instanţă a apreciat, în mod corect, că aşa - zisele cauze exterioare reflectă de fapt probleme şi cauze de ordin managerial ce pot fi reţinute la nivelul societăţii, respectiv probleme cu privire la modul de planificare şi asigurare a stocurilor corespunzătoare obiectului său de activitate, precum şi de achiziţionare, tranzacţionare si restituire a certificatelor verzi, în condiţiile în care termenele de realizare a obligaţiilor ce-i reveneau şi procedura de realizare a acestora erau clar stipulate de prevederile legale în materie.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă S.C. Electrocentrale Oradea S.A. prin lichidator judiciar A. împotriva sentinţei nr. 191/CA/2018 - PI din 10 decembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 mai 2021.