Suspension of administrative insurance claim processing pending criminal fraud investigation: no unjustified refusal under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 19 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.09.2017, sub nr. dosar x/2017, reclamantul A. a chemat în judecată pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, solicitând obligarea acestuia la soluţionarea cererii de despăgubire înregistrată sub nr. x/10.11.2015.

În motivarea cererii, reclamantul a susţinut că în urma evenimentului rutier din data de 22.05.2015 s-a adresat pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor cu solicitarea de plată a despăgubirilor cuvenite în cuantum de 56.433,94 RON, conform cererii de plată nr. x din data de 10.11.2015, aferentă dosarului de daune x, însă pârâtul i-a comunicat o adresă la data de 15.06.2017, la aproximativ 2 ani de la data înregistrării cererii de plată, prin care i-a comunicat că a fost sesizat organul de urmărire penală, refuzându-i astfel soluţionarea cererii de plată prin emiterea unei decizii în acest sens.

A considerat că pârâtul i-a refuzat soluţionarea cererii de plată cu exces de putere, sesizând organul de urmărire penală doar pe baza unei aprecieri a reprezentanţilor săi, în opinia sa soluţionarea cererii de plată nefiind împiedicată în niciun fel de formularea unei sesizări penale.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1491 din data de 28 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În esenţă, instanţa de fond a reţinut că pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor s-a aflat în imposibilitate obiectivă de a soluţiona cererea de plată formulată la data de 10.11.2015, imposibilitate determinată de motive obiective, neimputabile acestuia.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate. A invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată şi obligării pârâtului la soluţionarea cererii de despăgubire nr. x/10.11.2015, prin emiterea unei decizii motivate.

În dezvoltarea motivului de nelegalitate invocat, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 2 lit. i) şi n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând în mod eronat că în speţă nu este vorba despre refuzul pârâtului de soluţionare a cererii de plată.

Refuzând să adopte o decizie motivată în legătură cu cererea sa de plată, prin invocarea în acest sens a existenţei dosarului penal nr. x/2017 înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Judecătoria sectorului 1 Bucureşti, pârâtul şi-a exercitat dreptul de apreciere cu exces de putere, în opinia părţii acesta reprezentând un refuz nejustificat de soluţionare a cererii.

În continuare, a evidenţiat aspectele pe care le-a considerat a contura excesul de putere al pârâtului în soluţionarea cererii sale de plată şi a precizat că, în raport de data înregistrării solicitării din anul 2015, de data înregistrării sesizării penale din anul 2017 şi de data soluţionării cauzei din anul 2018, termenul de peste 3 ani este excesiv şi în dezacord cu accepţiunea unui termen rezonabil de soluţionare a cererii, fiind de natură a-i vătăma interesele.

A mai susţinut recurentul-reclamant că nu a fost respectat niciun criteriu al proporţionalităţii cu privire la interesul său, de vreme ce soluţionarea unei sesizări penale se poate întinde pe o perioadă îndelungată de timp, astfel încât este privat de dreptul de a i se stabili cu certitudine drepturile aferente cererii de plată prin emiterea unei decizii motivate în urma analizării fondului solicitării de plată a sumei de 53.823,93 RON.

În fine, a arătat că soluţionarea cererii sale de plată nu este împiedicată de formularea unei sesizări penale, de vreme ce suspiciunea săvârşirii unei infracţiuni nu are nicio justificare, pârâtul având la îndemână toate elementele pentru a stabili întinderea despăgubirilor ce i se cuvin sau, dimpotrivă, dacă nu este justificată acordarea acestora.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal suspendarea judecăţii recursului, în temeiul prevederilor art. 413 alin. (1) pct. 2 şi alin. (2) C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii de fond ca temeinică şi legală.

Prin încheierea de şedinţă din data de 28 octombrie 2020, Înalta Curte a respins cererea de suspendare a judecăţii recursului, formulată de intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, şi a fost acordat termen pentru continuarea judecăţii la data de 19.05.2021, când pricina a fost reţinută spre soluţionare.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a argumentelor invocate în apărare de către intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, precum şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul recurentului-reclamant este nefondat, pentru considerentele ce succed.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant, Înalta Curte reţine că în urma evenimentului rutier din data de 22.05.2015 reclamantul a depus la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor cererea înregistrată sub nr. x din 10.11.2015, prin care a solicitat plata despăgubirilor cuvenite în cuantum de 56.433,94 RON, în dosarul de daune x deschis în cadrul poliţei de asigurare emise de asigurătorul S.C. B. S.A.

La data de 03.12.2015 s-a pronunţat încheierea Tribunalului Bucureşti, secţia a VII-a civilă în dosarul nr. x/2015, prin care s-a dispus deschiderea procedurii falimentului asigurătorului, hotărârea rămânând definitivă la 28.04.2016.

Prin adresa nr. x emisă la data de 15.06.2017, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor i-a adus la cunoştinţă reclamantului că a fost sesizat organul de urmărire penală, în temeiul art. 61 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind noul C. proc. pen.

Împotriva adresei menţionate s-a formulat contestaţie, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.09.2017, reclamantul solicitând admiterea acţiunii şi obligarea pârâtului să procedeze la soluţionarea cererii sale de plată prin decizie motivată.

Prima instanţă a infirmat susţinerile reclamantului referitoare la incidenţa art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004, în sensul existenţei unui refuz de soluţionare a cererii de plată considerând că, dimpotrivă, nu este vorba despre un refuz de plată deoarece pârâtul nu şi-a exprimat explicit voinţa de a nu rezolva cererea de plată din moment ce solicitarea de plată nu a fost încă soluţionată, apreciind în acest sens că sunt incidente prevederile art. 8 teza a II-a din acelaşi act normativ, respectiv nesoluţionarea în termen a cererii de plată.

Criticile recurentului-reclamant, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează, în esenţă, greşita interpretare şi aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 2 lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004 în referire la noţiunile refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere şi la excesul de putere.

Concret, recurentul-reclamant a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a apreciat că nu este vorba despre un refuz nejustificat de soluţionare a cererii de plată, în opinia sa refuzul pârâtului de a da curs solicitării formulate în sensul emiterii unei decizii motivate în legătură cu această solicitare reprezentând o exercitare a dreptului de apreciere cu exces de putere.

În apărare, pârâtul a susţinut că este greu de respectat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în cadrul procedurii de soluţionare a cererilor de despăgubiri, având în vedere numărul mare de solicitări de plată şi etapele care trebuie parcurse în analiza şi soluţionarea acestora şi a căror îndeplinire nu este, de principiu, compatibilă cu durata acestuia, susţineri apreciate întemeiate de către judecătorul fondului.

În ceea ce priveşte solicitarea de plată, a susţinut că Fondul şi-a îndeplinit obligaţia de a analiza cererea de plată a reclamantului, însă a constatat că există suspiciuni cu privire la săvârşirea unor fapte penale în sistemul asigurărilor şi a sesizat organele de urmărire penală, aspect ce a determinat suspendarea procedurii de soluţionare a cererii de despăgubiri până la clarificarea aspectelor sesizate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrative emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

De asemenea, noţiunea de exces de putere, conform dispoziţiilor de la lit. n) a actului normativ menţionat, reprezintă "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 permite persoanei vătămate să se adreseze instanţei de contencios administrativ atunci când se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Aplicând dispoziţiile legale menţionate situaţiei de fapt stabilite în cauză, Înalta Curte reţine că sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, mai exact prima ipoteză cuprinsă în text referitoare la vătămarea într-un drept prevăzut de lege sau interes legitim, prin nesoluţionarea în termen a unei cereri, dat fiind că solicitarea reclamantului de despăgubiri nu a fost soluţionată, cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond.

În argumentarea opiniei expuse supra, instanţa de control judiciar reţine că, deşi recurentul-reclamant a invocat refuzul nejustificat al pârâtului de a-i soluţiona cererea de plată şi, implicit, de a emite decizia de acordare a despăgubirilor conform pretenţiilor sale, acesta nu a dovedit existenţa refuzului nejustificat din partea autorităţii pârâte de a răspunde sau de a soluţiona cererea, iar răspunsul transmis de autoritatea pârâtă cu adresa nr. x din data de 15.06.2017 nu echivalează cu un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, în sensul prevederilor legale. În realitate, prin înscrisul menţionat i-a fost adusă la cunoştinţă sesizarea organului de urmărire penală în temeiul art. 61 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind noul C. proc. pen.

Prin urmare, în legătură cu solicitarea de plată recurentul-reclamant a primit înştiinţarea referitoare la sesizarea organelor de cercetare penală, determinată de existenţa unor suspiciuni cu privire la săvârşirea de fapte penale în sistemul asigurărilor.

Or, împrejurarea că reclamantul nu a primit răspunsul dorit întrucât cererea nu i-a fost soluţionată în modalitatea pretinsă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, răspunsul neputând fi condiţionat de soluţionarea favorabilă a cererii acestuia, aspect ce rezultă şi din cuprinsul dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, potrivit cărora "autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă."

În acest context, nu pot fi primite susţinerile recurentului-reclamant referitoare la refuzul nejustificat al intimatului-pârât de a adopta o decizie motivată în legătură cu cererea sa de plată, refuz pretins a fi exercitat cu exces de putere.

În plus, conform susţinerilor pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, acesta nu preia ope legis obligaţiile unui asigurător în faliment, nu este succesorul în drepturi şi obligaţii al asigurătorului în faliment S.C. B. S.A. şi nu execută contractele de asigurare încheiate de asigurătorul menţionat, nepreluând riscul executării contractelor de asigurare. În acest sens, persoanele interesate să primească despăgubiri rezultate din contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul în faliment, au vocaţia de a solicita realizarea dreptului de creanţă pretins în procedura specială a cererii de plată reglementată de Legea nr. 213/2015 şi de Norma ASF nr. 16/2015, lucru pe care l-a şi făcut reclamantul, pârâtul emiţând în final Decizia nr. 16061 din 26.07.2018, de respingere a cererii de plată.

Cât priveşte criticile privind exercitarea dreptului de apreciere cu exces de putere din perspectiva termenului rezonabil de soluţionare a cererii de plată, Înalta Curte reţine că nu este prevăzut un termen special de soluţionare a cererilor de despăgubiri.

În plus, în acord cu judecătorul fondului, constată că neaplicarea termenului de drept comun de 30 de zile nu poate echivala cu acceptarea amânării sine die a soluţionării cererii, în funcţie de voinţa exclusivă a autorităţii publice pârâte. Sub acest aspect este de observat că, în lipsa unei dispoziţii exprese, instanţa este datoare să exercite un control asupra dreptului de apreciere al autorităţii administrative pentru a asigura o protecţie reală a drepturilor fundamentale ale cetăţenilor consfinţite prin Constituţia României şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Pentru realizarea acestui scop omisiunea legiuitorului naţional poate fi complinită prin raportare la termenul rezonabil statuat în Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, termen care constituie o componentă esenţială a dreptului consfinţit de art. 6 din Convenţie, respectiv dreptul la un proces echitabil.

În cauză, este incontestabil că reclamantul are dreptul la un proces echitabil - drept garantat de art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de art. 21 alin. (3) din Constituţia României - drept care implică, între alte cerinţe, şi o durată rezonabilă a soluţionării cererii sale.

Însă, este incontestabil şi faptul că în cadrul calculării termenului rezonabil se iau în considerare durata procedurilor administrative impuse de lege, precum şi existenţa unor motive obiective de temporizare a procesului de soluţionare.

Pe de altă parte, în lipsa unei prevederi exprese a termenului maxim de soluţionare a cererii, nu se poate desprinde concluzia potrivit căreia pârâtul nu este ţinut de respectarea dreptului la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil şi că nu are obligaţia să se pronunţe într-un termen cât mai scurt posibil asupra cererii reclamantului.

În aceste condiţii, deşi legea nu impune un termen maxim determinat pentru emiterea deciziei de către pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, necesitatea respectării termenului rezonabil al litigiului declanşat prin cererea reclamantului de acordare a despăgubirilor în cuantum de 56.433,94 RON impune verificarea motivelor invocate de către pârât pentru întârzierea soluţionării cererii reclamantului.

În speţă, din cuprinsul adresei nr. x/15.06.2017 emisă de pârât în dosarul de daună aferent cererii de plată formulate de reclamant, rezultă că organele de urmărire penală au fost sesizate în temeiul art. 61 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind noul C. proc. pen., în considerarea faptului că au existat suspiciuni cu privire la săvârşirea unor fapte penale în sistemul asigurărilor. Aşadar, a avut loc o temporizare a cursului soluţionării cererii de plată a reclamantului, până la finalizarea cercetărilor penale, motiv obiectiv şi neimputabil pârâtului.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte apreciază că reţinerea săvârşirii unei infracţiuni în legătură cu documentele ce compun dosarul de daună aferent cererii de plată - obiect al prezentului litigiu, ar avea o "înrâurire hotărâtoare" în procesul de soluţionare a acesteia, de vreme ce aspectele sesizate şi care fac obiectul urmăririi penale vizează chiar suspiciunea privind lipsa autenticităţii scrisului autorului cererii de plată, precum şi a realităţii datei producerii evenimentului asigurat şi a împrejurărilor în care a avut loc, fiind de natură a influenţa modul de soluţionare a cererii.

De altfel, în jurisprudenţa instanţei supreme s-a arătat în mod constant că este necesară o examinare în concret a existenţei indiciilor săvârşirii unei infracţiuni şi a "înrâuririi hotărâtoare" pe care ar putea-o avea soluţia penală în cauză.

În considerarea aceloraşi argumente, instanţa de control judiciar reţine că sunt nefondate şi susţinerile recurentului-reclamant privind vătămarea intereselor sale şi nerespectarea principiului proporţionalităţii ca urmare a nesoluţionării cererii de plată, câtă vreme este pusă sub semnul îndoielii chiar identitatea persoanei care a formulat respectiva solicitare, în acest sens organele îndrituite a clarifica aceste aspecte dispunând începerea urmăririi penale in rem cu privire la săvârşirea unor infracţiuni în legătură cu sistemul asigurărilor, inclusiv în privinţa evenimentului rutier în discuţie.

Or, câtă vreme pârâtul s-a aflat în imposibilitate de a soluţiona cererea de plată a reclamantului din motive obiective, neimputabile acestuia, depăşirea unui termen rezonabil de soluţionare fiind justificată de existenţa dosarului penal al Parchetului de pe lângă Judecătoria sector 1 Bucureşti nr. 4703/P/2017, în cadrul căruia se efectuau cercetări sub aspectul săvârşirii infracţiunilor prevăzute şi pedepsite de art. 32 rap. la art. 245 alin. (1), art. 320 alin. (1), art. 323 şi art. 326 C. pen., soluţia de respingere a acţiunii reclamantului ca neîntemeiată este legală, urmând a fi menţinută în consecinţă.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul recurentului-reclamant şi va menţine sentinţa de fond atacată, întrucât nu a identificat motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond pronunţând o hotărâre cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs, precum şi emiterea ulterioară a Deciziei nr. 16061/26.07.2018 de către pârât nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1491 din 28 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 mai 2021.