Standing to challenge hunting management contracts and administrative refusals under Romanian administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 12 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 9.1.2019, pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor, Garda Forestieră Braşov şi B., a solicitat: (i) anularea refuzului nejustificat materializat în Adresa nr. x/19.12.2018 a Ministerului Apelor şi Pădurilor; (ii) anularea actului adiţional nr. x/11.12.2018 la Contractul de gestionare a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011 privind Fondul de vânătoare nr. 3 Deag, jud. Mureş, încheiat între Ministerul Apelor şi Pădurilor prin Garda Forestieră Braşov şi B., act adiţional prin care s-a convenit prelungirea perioadei de valabilitate a Contractului de gestionare a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011 privind Fondul de vânătoare nr. 3 Deag, jud. Mureş; (iii) Obligarea pârâţilor de rândul (i) - (ii) la recunoaşterea dreptului subiectiv al reclamantei de a propune viitorul gestionar al faunei de interes cinegetic din cuprinsul Fondului cinegetic nr. 3 Deag din jud. Mureş, la încetarea Contractului de gestiune a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011; (iv) Rezilierea Contractului de gestionare a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011 pentru Fondul de vânătoare nr. 3 Deag, jud. Mureş, încheiat între pârâta de rând 1 cu pârâta de rând 3; (v) Obligarea pârâţilor de rând (i) - (ii) la retragerea licenţei de funcţionare nr. 495/2011 gestionarului Asociaţia "B.", pentru neîndeplinirea condiţiilor de licenţiere; (vi) obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanta şi-a completat ulterior acţiunea, depunând la dosarul cauzei cererea adiţională din 29.1.2019, prin care a solicitat anularea refuzului nejustificat materializat în adresa nr. x/18.12.2018 a Gărzii Forestiere Braşov, apoi cererea adiţională nr. 2, prin care a solicitat anularea refuzului nejustificat materializat în adresa nr. x/12.2.2019.

În cuprinsul şi anexat cererii de chemare în judecată depuse în dosarul nr. x/2019 al Curţii de Apel Târgu Mureş, la data de 9.1.2019, reclamanta A. a invocat excepţia de neconstituţionalitate a următoarelor prevederi legale: a) art. 9 alin. (11) din Legea nr. 407/2006 a vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic, astfel cum a fost introdus prin pct. 1 din Legea nr. 184/2017 pentru modificarea Legii vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, dispoziţii normative care, în aprecierea reclamantei, contravin prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5), art. 61 alin. (2), art. 74 alin. (4) şi art. 79 alin. (1) din Constituţia României; b) art. 1 pct. 17, lit. q), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006 a vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic, astfel cum acestea au fost modificate prin art. I, pct. 1, respectiv art. I, pct. 7 din Legea nr. 149 din 16 iunie 2015 privind modificarea şi completarea Legii vânătorii şi protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, dispoziţii normative care, potrivit reclamantei contravin prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5), art. 4 alin. (2), art. 16 alin. (1)-(2), art. 44 alin. (1)-(2), art. 136 alin. (5) din Constituţia României; solicitând instanţei ca prin încheierea ce urmează să o pronunţe să dispună: (i) constatarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate ale excepţiei de neconstituţionalitate ridicată în ceea ce priveşte neconstituţionalitatea prevederilor art. 9 alin. (11), art. 1 pct. 17 lit. q), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006 a vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic; (ii) sesizarea Curţii Constituţionale în vederea pronunţării asupra condiţiilor de admisibilitate şi a temeiniciei excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 9 alin. (11), art. 1 pct. 17, lit. q), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006 a vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic; (iii) suspendarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.

În şedinţa publică din 10.05.2019, Asociaţia de Vânătoare şi Pescuit Valea Cundului a formulat cerere de intervenţie accesorie, în interesul reclamantei, cerere încuviinţată în principiu, prin încheierea de şedinţă din 11.09.2019.

Prin încheierea de şedinţă din data de 4.11.2019, instanţa a dispus sesizarea Curţii Constituţionale, cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (1)1 din Legea nr. 407/2006, astfel cum au fost introduse prin pct. 1 din Legea nr. 184/2017 prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 61 alin. (2), art. 74 alin. (4) şi art. 79 alin. (1) din Constituţia României, şi, respectiv a dispoziţiilor art. 1 pct. 17 lit. q), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 1, respectiv art. I pct. 7 din Legea nr. 149/2015 prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 4 alin. (2), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 44 alin. (1) şi (2), art. 136 alin. (5) din Constituţia României.

A admis cererea formulată de reclamanta A. şi, în consecinţă, a sesizat Curtea Constituţională, cu excepţia de neconstituţionalitate: - a dispoziţiilor art. 9 alin. (1)1 din Legea nr. 407/2006, astfel cum au fost introduse prin pct. 1 din Legea nr. 184/2017 prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 61 alin. (2), art. 74 alin. (4) şi art. 79 alin. (1) din Constituţia României, şi, respectiv, - a dispoziţiilor art. 1 pct. 17 lit. q), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 1, respectiv art. I pct. 7 din Legea nr. 149/2015 prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 4 alin. (2), art. 16 alin. (1) şi (2), art. 44 alin. (1) şi (2), art. 136 alin. (5) din Constituţia României.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 110 din data de 4 noiembrie 2020, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate. A respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor, Garda Forestieră Braşov, B.. A respins, ca neîntemeiată, cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta accesorie Asociaţia de Vânătoare şi Pescuit C.. A obligat reclamanta la plata către pârâta B. a sumei de 8.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 110 din data de 4 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta A. şi intervenienta accesorie Asociaţia de Vânătoare şi Pescuit Valea Cundului, criticând hotărârea recurată pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivele de casare fiind identice în cele două memorii de recurs.

În dezvoltarea criticilor de nelegalitate, recurentele au invocat aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1270 C. civ., art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. o) şi p), precum şi ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentelor, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că recurenta-reclamantă A. nu ar fi titulara unui drept subiectiv sau a unui interes legitim de a invoca critici apte să conducă la rezilierea contractului de gestiune a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011, de vreme ce are calitatea de având cauza faţă de acest contract, executarea contractului răsfrângându-se şi asupra recurentei-reclamante ca formă asociativă a proprietarilor de terenuri.

Întrucât executarea neconformă a contractului de gestionare a faunei de interes cinegetic produce efecte negative asupra recurentei-reclamante, rezultă că acţiunea dedusă judecăţii se bazează pe dreptul subiectiv propriu sau cel puţin pe interesul legitim de a beneficia de o executare conformă a contractului.

Reţinând că autoritatea publică exercită prerogative de control şi dispune de un drept de apreciere, instanţa de fond a încălcat caracterul obligatoriu al dispoziţiilor art. 1270 C. civ., întrucât sub aspectul motivului de reziliere invocă administratorul nu beneficiază de un drept de apreciere, rezilierea producându-se de drept, conform art. 18 lit. b) coroborat cu art. 7 alin. (4) din contract.

Au subliniat recurentele că exercitarea drepturilor subiective ale organelor administraţiei publice este o obligaţie legală a acestora, organul administrativ neavând facultatea ci obligaţia de a-şi exercita drepturile ce fac parte din conţinutul raportului juridic supus analizei.

Referitor la refuzul nejustificat materializat în adresa nr. x/19.12.2018 a Ministerului Apelor şi Pădurilor, respectiv adresa nr. x/18.12.2018a Gărzii Forestiere Braşov, în mod greşit instanţa de fond a considerat că refuzul nu este nejustificat, în condiţiile în care autorităţile intimate nu au depus la dosarul cauzei dovezi cu privire la pretinsele verificări, acest comportament procesual fiind o dovadă incontestabilă a refuzului de soluţionare a cererii.

4. Apărările formulate în cauză.

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 26.08.2020, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Intimata-pârâtă Garda Forestieră a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, arătând, în esenţă, că raportat la analiza materialului probator, nu poate fi identificat un refuz nejustificat.

4.2. Intimata-pârâtă Garda Forestieră Braşov, prin întâmpinarea depusă la 4.09.2020, a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând că asociaţia titular a contractului de gestionare a faunei cinegetice îndeplineşte condiţiile de licenţiere, neexistând niciun motiv care să determine rezilierea contractului de gestionare.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 septembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 14 aprilie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor în întâmpinări şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare, cu precizarea că, fiind similare, cele două recursuri.

Recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune îndreptată împotriva refuzului autorităţilor intimate de a constata rezilierea de drept a contractului de gestionare a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011 privind Fondul de vânătoare nr. 2 Deag, judeţul Mureş, încheiat cu B., pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale, revocarea actului adiţional nr. x prin care perioada derulării contractului de gestionare a fost prelungită cu 6 ani, precum şi retragerea licenţei gestionarului B..

Criticile de nelegalitate formulate de recurenta-reclamantă prin cererea de chemare în judecată au vizat, pe de o parte, încălcarea prevederilor legale privind dreptul de reprezentare al persoanelor juridice care au semnat actul adiţional nr. x, precum şi prelungirea perioadei contractuale în baza unor dispoziţii legale neconstituţionale, iar pe de altă parte refuzul nejustificat al autorităţilor intimate de a constata rezilierea de drept a contractului de gestionare, pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, soluţia fiind însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs care vizează calitatea de persoană îndreptăţită a introduce cererea de verificare a condiţiilor de executare a contractului nr. x/5230/23.06.2011, respectiv refuzul nejustificat al autorităţilor intimate exprimat prin actele administrative contestate, Înalta Curte reţine că, prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1), Legea nr. 554/2004 oferă subiecţilor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării actului administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant.

Astfel, art. 1 alin. (1) prevede că "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Aliniatul 11 al art. 8 nuanţează această reglementare, în sensul că persoane fizice şi juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care solicită apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Interesul legitim privat este definit în art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat".

Prin urmare, noţiunea de "interes legitim" care poate fi ocrotită pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu noţiunea de "interes" în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamantă prin promovarea acţiunii). Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept sau unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond a litigiului de contencios administrativ.

În speţă, recurenta-reclamantă A. a solicitat rezilierea contractului de gestionare a faunei de interes cinegetic nr. 36/5230/23.06.2011 având ca obiect Fondul de vânătoare nr. 3 Deag, judeţul Mureş, încheiat între Ministerul Apelor şi Pădurilor, prin Inspectoratul Teritorial Regim Silvic şi de Vânătoare Braşov în calitate de administrator şi B., în calitate de gestionar, recurenta -reclamantă fiind terţ faţă de contractul sus arătat.

Aşa fiind, Înalta Curte reţine că, în mod corect instanţa de fond a constatat că în cauză nu există un raport de drept administrativ între recurenta-reclamantă şi autorităţile intimate în conţinutul căruia să intre un drept sau un interes legitim recunoscut care să facă obiectul cererii adresate autorităţii.

Contractul administrativ, deşi este un act juridic bilateral, cu caracter oneros, constând în acordul de voinţă între o autoritate publică şi un particular, este supus unui regim de drept public, caracterizat prin preeminenţa interesului public.

Prin urmare, îndeplinirea condiţiilor de reziliere a contractului de gestionare analizat în cauză nu se verifică numai prin prisma normelor de drept privat, respectiv dispoziţiile art. 1270 alin. (1) C. proc. civ., cum în mod greşit susţin recurentele, întrucât în faţa instanţei de contencios administrativ este dedus judecăţii un raport de drept public pe care autorităţile intimate sunt chemate să îl ocrotească, în calitate de administrator al fondului cinegetic.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că fondul cinegetic este definit de Legea vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006 ca fiind unitatea de gospodărire cinegetică constituită din fauna de interes cinegetic şi suprafaţa de teren, indiferent de categoria acestuia şi indiferent de proprietar (art. 1 alin. (1) lit. n) din lege), iar administratorul este definit ca autoritatea publică centrală care răspunde de vânătoare şi asigură administrarea faunei cinegetice.

De asemenea, conform art. 6 din acelaşi act normativ, administratorul faunei cnegetice controlează activitatea cinegetică la toate nivelurile din punct de vedere al respectării dispoziţiilor legale şi a dispoziţiilor contractelor de gestionare.

În raport de aceste dispoziţii legale, în mod corect judecătorul fondului a concluzionat că recurenta-reclamantă nu justifică un interes legitim în baza căruia să solicite autorităţii publice să emită un act administrativ sau să îndeplinească o operaţiune administrativă, de vreme ce Legea nr. 407/2006 nu recunoaşte proprietarilor de teren aflat pe amplasamentul fondului cinegetic atribuţii şi responsabilităţi în gestionarea fondului cinegetic.

Nefondate sunt şi criticile vizând refuzul nejustificat al autorităţilor intimate, materializat în adresa nr. x/19.10.2018 a intimatului-pârât Ministerul Apelor şi Pădurilor, respectiv adresa nr. x/18.12.2018 a intimatei Garda Forestieră Braşov.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit ca fiind manifestarea explicită, cu exces de putere, de a nu rezolva cererea unei persoane, iar conform art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege, excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În raport de acest cadru normativ, atunci când are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanţa de contencios administrativ trebuie să evalueze conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, iar în privinţa excesului de putere trebuie să aibă în vedere că în raport de drept administrativ primează interesul public.

Totodată, un refuz de rezolvare a unei cereri, supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, presupune ca între petiţionar şi autoritatea căreia i se adresează cererea să existe un raport de drept administrativ, iar cererea să se refere la drepturi şi obligaţii care să facă parte din obiectul unui astfel de raport juridic.

Or, în speţă, aşa cum rezultă din considerentele sus arătate, între recurente şi autorităţile intimate nu există un raport administrativ, întrucât dispoziţiile legale invocate de recurente nu reglementează în favoarea recurentei-reclamante, în calitate de formă asociativă a proprietarilor de terenuri în cotă de peste 51% din totalul suprafeţei de teren aflate pe amplasamentul Fondului cinegetic nr. 3 Deag, dreptul de a solicita rezilierea contractului de gestionare ori revocarea licenţei de funcţionare a gestionarului fondului cinegetic, prerogative ce aparţin administratorului, conform art. 6 din Legea nr. 407/2006.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat punctual răspunsul autorităţilor intimate la cele două solicitări formulate de către recurenta-reclamantă şi a concluzionat în mod corect că acesta se încadrează în limitele marjei de apreciere recunoscute delege în cadrul căreia poate opta pentru adoptarea măsurilor legale, primând interesul public de conservare a faunei cinegetice şi habitatelor acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge ambele recursuri ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 110 din 04 noiembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de recurenta-intervenientă accesorie Asociaţia de Vânătoare şi Pescuit Valea Cundului împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 mai 2021.