ANAF wins appeal; annulment action against Court of Accounts decision quashed and remanded for retrial on reasoning grounds

Şedinţa publică din data de 11 mai 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.07.2016, reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea Deciziei nr. 30/15.12.2015 şi a încheierii nr. 4/29.06.2016, precum şi anularea actelor ce au stat la baza emiterii acestora, respectiv Raportul de audit Financiar din data de 14.08.2014 şi Procesul Verbal de Constatare înregistrat la ANAF sub nr. x/14.08.2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1549 din data de 2 mai 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

- a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi şi intervenientul accesoriu A., ca neîntemeiată;

- a respins cererea de intervenţie accesorie ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi intervenientul A., criticând-o pentru nelegalitate.

Recurentul intervenientul A. a solicitat în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată şi admiterea cererii de intervenţie voluntară accesorie în interesul reclamantei.

Recurenta reclamantă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a solicitat în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţunii, astfel cum a fost formulată.

Criticile urmează a fi redate si analizate în cadrul punctului 5, cu menţionarea că, fiind apreciat ca întemeiat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., devine inutilă redarea in extenso şi analizarea cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, considerând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, faţă de considerentele hotărârii pe care intimata le apreciază ca fiind corecte, contrar criticilor formulate prin cererea de recurs.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Prin cererea de recurs, ANAF a criticat sentinţa în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii de suspendare, apreciind că este nemotivată, sens în care invocă motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În situaţia în care nu se va reţine incidenţa acestui motiv de casare, susţine că, în mod greşit prima instanţă a apreciat că nu există un caz bine justificat şi, de asemenea, apreciază că este întrunită şi condiţia prevenirii unei pagube iminente.

Recurenta ANAF înţelege să critice sentinţa şi în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii de anulare a Deciziei nr. 30/15.12.2015, a încheierii nr. 4/29.06.2016 precum şi a actelor care au stat la baza emiterii acestora.

În ceea ce priveşte punctul 4.2.8 din sentinţa atacată, solicită a se observa că hotărârea cuprinde motive contradictorii, având în vedere că, de de o parte, instanţa de fond a prezentat motivele pe baza cărora a reţinut că ar fi îndeplinite condiţiile răspunderii funcţionarului public şi pe de altă parte, a precizat că "analiza concretă a întrunirii condiţiilor răspunderii patrimoniale a funcţionarului public se va face după declanşarea procedurii de angajare a răspunderii".

Apreciază că sentinţa recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept, sens în care invocă motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, învederează că, în ceea ce priveşte Măsurile I.1, I.2, I.3.2, II.1, II.2 din Decizia nr. 30/2015, hotărârea este nelegală, întrucât echipa de audit a încălcat art. 42 lit. d) din Legea nr. 94/1992; art. 2 lit. c), art. 4, art. 5 alin. (1), art. 30 alin. (1), art. 31, art. 32, art. 34 alin. (1), art. 35 lit. h), lit. i), lit. p), Anexa 3 din Legea nr. 111/1996; art. 1, art. 3 lit. c) din O.U.G. nr. 74/2005; art. 1, art. 2, art. 3 lit. d), art. 5 alin. (4) din O.U.G. nr. 13/2015; art. 1, art. 3, art. 14 alin. (1), art. 25 alin. (1) lit. a), lit. b) din Legea nr. 21/1996. De asemenea, au fost încălcate prevederi ale legislaţiei secundare respectiv: art. 2 alin. (1) lit. e), lit. g)1, art. 3 din H.G. nr. 525/2007; Ordinul Preşedintelui ANRMAP nr. 107/2009; art. 3 alin. (1) lit. c), alin. (3) lit. c), lit. g), lit. h), art. 8 lit. d), art. 11 lit. b) din H.G. nr. 634/2015 şi prevederi legislative secundare, procedurale, tehnice.

Cu privire la reţinerile instanţei de fond referitoare la Măsura de la punctul I.4 din Decizia nr. 30/2015, apreciază că sunt nelegale întrucât nu se poate reţine culpa autorităţii de a nu fi organizat concursuri în condiţiile în care prevederile legale aplicabile în perioada respectivă nu permiteau organizarea şi desfăşurarea unor astfel de concursuri.

De asemenea, legislaţia aplicabilă funcţionarilor publici prevede că delegarea şi detaşarea să fie utilizate, stabilind şi posibilitatea prelungirii perioadelor de timp în care acestea să fie exercitate, neexistând o limitare în timp pentru utilizarea la nivelul unei instituţii publice a acestor forme de mobilitate a funcţionarilor publici.

În ceea ce priveşte Măsura de la punctul I.10.2, învederează că înregistrările contabile nu sunt eronate, ele fiind reglementate conform prevederilor O.M.F.P. nr. 1917/2005 şi a O.P.A.N.A.F. nr. 620/2008.

În ceea ce priveşte punctul 4.2.8, susţine că instituţia nu putea să constate că există o faptă ilicită, că fapta a fost săvârşită cu vinovăţie de către un funcţionar public, că s-a creat un prejudiciu instituţiei şi că între acest presupus prejudiciu şi presupusa faptă ilicită ar exista un raport de cauzalitate.

În cadrul dezvoltării motivelor de recurs înregistrate la data de 18.09.2018, recurenta arată, în esenţă, că instanţa a reţinut ipoteze total eronate care au stat la baza întregii motivări, nefiind luate în considerare niciuna dintre probele, argumentele, prevederile legale, procedurale şi tehnici invocate de ANAF şi fără a fi motivată excluderea acestora.

Prin recursul formulat, recurentul A. a invocat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind că hotărârea primei instanţe este nemotivată.

Astfel, învederează că prin cererea de intervenţie accesorie în favoarea reclamantei, a invocat mai multe motive de nelegalitate a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, motive care se regăsesc şi în cererea reclamantei şi pe care instanţa de fond nu le-a analizat. De asemenea, motivarea instanţei de fond nu este corelată cu probatoriul administrat în cauză, întrucât, deşi se arată în mod constant că reclamanta nu şi-a dovedit susţinerile, nu se arată nici motivul pentru care probele administrate în susţinerea cererii introductive au fost înlăturate.

Arată recurentul că, deşi la dosarul de fond au fost depuse înscrisuri care răspund la aspectele deduse judecăţii, respectiv dacă operaţiunile de revizie tehnică şi certificare de securitate radiologică sunt diferite ca activitate, scop şi prevederi legale, instanţa nu a analizat aceste probe şi nici nu se arată motivul pentru care instanţa nu a luat în considerare materialul probator depus de reclamantă.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-intervenient susţine motivele de recurs învederate de către recurenta-reclamantă.

Instanţa de control judiciar apreciază ca fiind întemeiat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ceea ce face inutilă analizarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8.

Verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte observă că prima instanţă nu a analizat în mod corespunzător susţinerile reclamantei şi ale intervenientului accesoriu şi nici materialul probator administrat în cauză, creând astfel acestora o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru a se asigura un proces echitabil tuturor părţilor litigante.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (şi) "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Atât reclamanta cât şi intervenientul accesoriu au evidenţiat faptul că nu sunt conferite drepturi de control Curţii de Conturi a României în niciunul din domeniile incidente speţei, respectiv achiziţii publice, activităţi nucleare, norme transporturi. Pentru a înlătura aceste argumente prima instanţă s-a rezumat la a preluat apărările formulate de pârâtă prin întâmpinare, fără a verifica înscrisurile depuse de reclamantă la dosar şi fără a prezenta un raţionament propriu.

Atât timp cât reclamanta a susţinut presupusa nelegalitate a abaterilor constatate de echipa de audit prin faptul că, în anul 2015, niciuna din legile organice, ordonanţe de urgenţă, hotărâri de guvern sau alte acte administrative emise de conducătorii instituţiilor de specialitate nu confereau şi nici nu conferă auditorilor Curţii de Conturi a României competenţe de control în domeniile de specialitate, era necesar ca judecătorul fondului să efectueze a analiză detaliată a acestor argumente, bazată pe probele administrate în cauză (adresa de răspuns a CNCAN- consiliere metodologică şi două adrese de răspuns de la doi experţi acreditaţi CNCAN). Nu se regăseşte în cadrul considerentelor hotărârii recurate nicio analiză a acestor înscrisuri şi nu se arată care sunt motivele pentru care au fost înlăturate.

De altfel, instanţa de control judiciar nu regăseşte în cuprinsul sentinţei recurate o motivare corespunzătoare nici în cadrul analizei măsurilor dispuse de către intimata Curtea de Conturi a României, argumentele fiind preluate din cuprinsul întâmpinării.

De exemplu, în ceea ce priveşte Măsura de la punctul II.2, prima instanţă a redat situaţia de fapt şi punctul de vedere al reclamantei însă nu a indicat care sunt argumentele avute în vedere la pronunţarea soluţiei de respingere, motivarea rezumându-se, practic, la o singură frază, prin care judecătorul fondului a arătat că "nu găseşte o justificare legală asumării unei astfel de obligaţii de reclamantă, în condiţiile în care, potrivit poziţiei pe care chiar ea a exprimat-o în faza auditării, precum şi în cuprinsul acţiunii, periodicitatea reviziilor tehnice şi certificărilor de securitate radiologică este cea prevăzută în autorizaţia emisă de CNCAN, care la rândul ei face trimitere la manualul de utilizare B.."

Dimpotrivă, reclamanta a prezentat justificări cu caracter pertinent care ar fi trebuit analizate de către prima instanţă, respectiv prevederile manualului de utilizare B., ale Acordului-cadru pentru prestări servicii nr. x/03.02.2010, ale autorizaţiei de utilizare nr. x/2013.

În consecinţă, dat fiind faptul că prin sentinţa recurată se preiau apărările formulate de pârâtă prin întâmpinare şi nu se analizează probele administrate, se reţine că, practic, nu s-a analizat fondul cauzei de o manieră care să permită exercitarea controlului judiciar, neputându-se realiza o astfel de analiză direct de către instanţa de recurs, întrucât s-ar afecta dreptul părţilor la un proces echitabil.

Elementele evidenţiate configurează o motivare insuficientă a hotărârii primei instanţe, fiind incidente sub acest aspect prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Hotărârea Albina împotriva României).

Totodată, obligaţia instanţei de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părţi este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).

Faţă de considerentele expuse, în baza disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 488 alin. (1) pct. 6 şi art. 497 C. proc. civ., se vor admite recursurile, se va casa sentinţa recurată şi se va trimite cauza spre rejudecare, instanţei de fond. În rejudecare, se vor analiza toate argumentele părţilor, esenţiale pentru dezlegarea pricinii, se va administra şi corobora orice probatoriu util, pertinent şi concludent şi se va motiva corespunzător hotărârea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi intervenientul A. împotriva sentinţei civile nr. 1549 din 2 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2021.