Appeal over suspension of reorganization and dismissal rejected: interim denial stands

Şedinţa publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 15.05.2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, suspendarea executării Ordinului nr. 229/29.04.2020 privind aprobarea organigramei detaliată a structurii funcţiilor publice, respectiv a statului de funcţii şi a statului de personal ale Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi a Ordinului nr. 230/29.04.2020 prin care a fost eliberat din funcţia publică de conducere de director gradul II-Direcţia pentru Aplicarea Tratatelor Internaţionale, emise de pârâtă.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 36 din 30 iunie 2020, Curtea a respins cererea de suspendare.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, pe fond, admiterea cererii de suspendare până la exercitarea instanţei de contencios administrativ a controlului de legalitate.

A susţinut recurentul că hotărârea de fond nu este motivată, nefiind analizate susţinerile sale, şi nici raportarea la o altă cauză, prin care s-a solicitat suspendarea H.G. nr. 308/2020, nu poate suplini obligaţia de motivare a hotărârii.

De asemenea, instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material în analiza condiţiilor cumulative care trebuie îndeplinite în vederea admiterii cererii de suspendare.

Motivarea referitoare la condiţia pagubei iminente, privind venitul lunar al său, nu poate fi decât un aspect colateral, pentru că paguba creată de eliberarea dintr-o funcţie de conducere nu poate fi restrânsă doar la acest aspect.

A învestit Curtea de Apel Bacău cu cererea de suspendare, prin care a adus argumente care ţin nu de oportunitatea realizării unei reorganizări instituţionale, ci de legalitatea acesteia, pentru a împiedica un comportament abuziv, vădit prejudiciabil.

Reorganizarea instituţională, situaţia de fapt care stă la baza emiterii celor două ordine atacate, are ca bază legală un singur act, respectiv H.G. nr. 308/2020, iniţiată ca şi proiect legislativ de către Preşedintele ANRP, emitentul celor două ordine.

Hotărârea reglementează în parte parte o uniformizare a legislaţiei aplicabile Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, uniformizare sub umbrela căreia este înglobată şi reorganizarea instituţiei. Singura modificarea a organigramei cuprinde restructurarea postului ocupat de el, de Director al Direcţiei pentru Aplicarea Tratatelor Internaţionale, singurul scop concret al reorganizării.

A mai susţinut recurentul că motivarea Ordinului nr. 230/29.04.2020 de eliberare din funcţie a sa este inexistentă. Pe lângă faptul că nu se indică în cuprinsul său care este reala bază legală a reorganizării, H.G. nr. 308/2020, motivarea este reprezentată de redarea conţinutului textului de lege, neindicându-se care dintre cele 38 de atribuţii cuprinse în Fişa Postului s-ar încadra în presupusa restructurare.

În vederea analizei sumare care ţine de motivarea sau nu a emiterii actului administrativ, a depus rapoartele de evaluare ale sale, din care reiese că toate atribuţiile postului sunt valide şi le-a îndeplinit în proporţie de 100%.

Invocarea a peste 50% din atribuţii care nu ar mai exista nu are niciun suport real, aceasta fiind şi cauza care a condus către nemotivarea actului.

Sub aspectul nerespectării art. 519 din Codul administrativ, care obliga instituţia să-i pună la dispoziţie un post echivalent celui supus reorganizării, este fără echivoc reaua credinţă, organizându-se un concurs de recrutare pentru singurul post liber care era echivalent cu al său, în paralel cu reorganizarea invocată.

Însăşi refuzul de a fi mutat începând cu 22.04.2020 pe acel post care era încă liber dovedeşte fără echivoc că nu reorganizarea instituţiei a fost obiectivul real, ci înlăturarea sa din funcţia deţinută, ocupată cu concurs încă din anul 2014.

Aceste aspecte ar fi trebuit analizate de instanţa de fond, aspecte care ţin de nelegalitatea emiterii actelor administrative, nelegalitate care putea fi constatată prin analiza sumară având în vedere cele invocate.

Referitor la Ordinul 229/29.04.2020 a detaliat în cererea de chemare în judecată numeroasele încălcări în ceea ce s-a propus, sub aparenţa legalităţii, prin reorganizare şi a arătat ceea ce se realizează în fapt.

3. Apărările intimatelor-pârâte

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că recurentul reiterează criticile prezentate pe fondul cauzei.

4. Decizia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat, reţinând în acest sens, în acord cu instanţa de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actele a căror suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură aceste acte, în cazul particular supus evaluării.

4.1. Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică, succint şi la obiect, soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

4.2. Nici motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ. nu poate fi reţinut.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

4.2.1. Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind, exempli gratia, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare) etc.

În prezenta cauză nu se regăseşte niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentului-reclamant neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative atacate.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Susţinerile recurentului, expuse la pct. 2 al prezentei decizii, referitoare, în esenţă, la lipsa motivării asupra elementelor de fapt care au stat la baza reorganizării postului său, nerespectarea procedurii prevăzute de Codul administrativ, scopul reorganizării instituţionale şi al emiterii ordinului de eliberare din funcţie, necorelarea atribuţiilor postului, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii actului administrativ-fiscal atacat.

De asemenea, aspectele referitoare la neindicarea în motivarea ordinelor atacate a H.G. nr. 308/2020, singurul act care ar sta la baza emiterii acestora, şi scopul emiterii acestei hotărâri de guvern, excedează analizei instanţei în acest cadru procesual.

Prima instanţă a analizat aspectele invocate în limitele învestirii sale, în raport cu obiectul acţiunii şi cu aplicarea corectă a normelor de drept material, neputându-se reţine nici incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentului-reclamant nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. Verificarea aspectelor susţinute de recurent presupune administrarea unui probatoriu mult mai complex. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se pot pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

4.2.2. Nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat, nu se mai impune analiza alegaţiilor recurentului vizând condiţia prevenirii unei pagube iminente, cele două condiţii impunându-se a fi îndeplinite cumulativ.

4.3. Soluţia instanţei de recurs

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, motiv pentru care recursul declarat în cauză va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 36 din 30 iunie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.