Cumulation of vice-mayor and school board membership: non-applicability of implicit abrogation of special anti-corruption incompatibility bans

Şedinţa publică din data de 22 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.12.2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 emis de pârâtă prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor, pentru că, în perioada 22.06.2016-07.06.2017, a exercitat simultan atât funcţia de viceprimar al Comunei Udeşti, judeţul Suceava, cât şi calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale "Academician H. Mihăescu", Comuna Udeşti, judeţul Suceava.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 39 din 2 aprilie 2019, Curtea a respins, ca nefondată, acţiunea reclamantului.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, anularea raportului de evaluare, cu cheltuieli de judecată.

A precizat că a fost desemnat în consiliul de administraţie al şcolii începând cu anul 2012, mandatul fiind confirmat anual prin hotărâre a consiliului local. Interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 1612003 viza strict situaţia în care calitatea de viceprimar era incompatibilă cu cea de consilier local, nemaifiind modificat conţinutul acestei legi pentru a fi corelat cu modificările aduse prin modificarea Legii 215/2001 a administraţiei publice locale prin Legea nr. 286/2006 şi apariţia Legii nr. 1/2011 a educaţiei naţionale.

Conform art. 61 din Legea nr. 215/2001, forma la data intrării în vigoare, viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri. Însă, prin Legea nr. 286/2006 a fost modificat art. 61 din Legea nr. 215/2001, în sensul că, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Aşadar, prin efectul intrării în vigoare a acestui ultim act normativ, a fost înlăturată incompatibilitatea dintre funcţia de viceprimar şi cea de consilier local, punându-se problema dacă mai subzistă incompatibilitatea prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale, conform căruia din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ face parte un reprezentant al primarului, un reprezentant al consiliului local.

Astfel, instituirea incompatibilităţii dintre funcţia de viceprimar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei entităţi a avut în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării Legii nr. 161/2003, funcţia de consilier local şi cea de viceprimar erau incompatibile, la acel moment neexistând Legea nr. 1/2011.

În consecinţă, intenţia legiuitorului a fost aceea că viceprimarul, în calitatea sa de consilier local să exercite toate atribuţiile care revin consilierilor locali, inclusiv aceea de a reprezenta consiliul local în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ fără ca îndeplinirea acestei obligaţii legale să fie considerată o încălcare a regimului incompatibilităţilor. De asemenea, incompatibilitatea a fost înlăturată de Legea nr. 1/2011.

Conform art. 57 din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Fiind permisă menţinerea calităţii de consilier local, rezultă că poate avea, în această calitate de consilier local, orice funcţie pe care legea o permite consilierilor locali. Astfel, dacă între funcţia de viceprimar şi funcţia de consilier local nu mai există incompatibilitate, în mod logic această incompatibilitate nu mai există nici între funcţiile permise de legiuitor consilierilor locali şi funcţia de viceprimar, prevederile art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2013 fiind înlăturate prin reglementările ce permit acest cumul.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a susţinut recurentul-reclamant că instanţa a încălcat regulile de procedură prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât nu a arătat motivele pentru care a înlăturat cererile părţilor, reiterând argumentele asupra cărora apreciază că instanţa nu s-a pronunţat.

Astfel, instanţa de fond nu a dezlegat motivul invocat care se referă la interpretarea istorico-teleologică a legilor în vigoare până la data de 10.06.2017 reţinută de instanţă ca fiind data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017.

La instituirea incompatibilităţilor dintre funcţia de viceprimar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei entităţi a avut în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării Legii nr. 161/2003, funcţia de consilier local şi cea de viceprimar erau incompatibile.

Un alt motiv nedezlegat de instanţă de fond se referă la faptul că, în speţă, presupusa incompatibilitate a fost înlăturată de art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 prin prevederea expresă a calităţii membrilor consiliului de administraţie al şcolii, prin O.U.G. nr. 49/2014 fiind întărită prezenţa expresă a primarului, viceprimarului şi consilierului local în consiliile de administraţie ale şcolililor.

Conform art. 57 din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut. Legea 215/2011, în forma iniţială, prevedea la art. 61 alin. (1) că viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri. Prin Legea nr. 286/2006, art. 61 a fost modificat, arătându-se că viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Fiind permisă menţinerea calităţii de consilier local, rezultă că reclamantul putea avea, în calitate de consilier local, orice funcţie pe care legea o permite consilierilor locali.

Un alt motiv de anulare a raportului de evaluare este că, la art. 87 lit. k) din Legea nr. 161/2003, se vizează funcţii remunerate, având ca premisă că funcţiile enumerate la literele anterioare, inclusiv cea de la lit. d), sunt remunerate. Ori, calitatea de membru în consiliul de administraţie al şcolii este neremunerată şi astfel exclusă din câmpul de aplicare al art. 87 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

De asemenea, exerciţiul drepturilor unei persoane poate fi restrâns numai prin dispoziţii exprese ale legii (art. 12 C. civ.). Or, singura limitare în ceea ce priveşte drepturile viceprimarului este aceea că nu beneficiază de indemnizaţia aferentă statutului de consilier local, orice altă interpretare fiind discriminatorie şi încălcând Constituţia şi Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a apreciat recurentul că instanţa a reţinut motive contradictorii. A reţinut că legea nu retroactivează, precizând că Legea nr. 128/2017 a intrat în vigoare la 10.06.2017. Este adevărat, însă, prin acţiune, a arătat că raţionamentul istorico-teleologic al interpretării legilor, expus anterior, este confirmat şi de voinţa legiuitorului de a înlătura ambiguităţile pe care ANI le interpreta în mod forţat ca o încălcare a legii.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a arătat recurentul că instanţa a aplicat greşit şi a încălcat dispoziţiile legale, reiterând argumentele expuse anterior.

În continuarea recursului, recurentul a prezentat jurisprudenţă, reprezentată de hotărâri ale Curţii de Apel Cluj, Curţii de Apel Alba Iulia, Curţii de Apel Ploieşti, Curţii de Apel Piteşti pe care le apreciază relevante.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

4.1. Potrivit pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 din C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

În susţinerea acestui motiv de casare, recurentul invocă încălcarea art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. apreciind că instanţa nu s-a pronunţat asupra susţinerilor sale vizând, în esenţă, evoluţia legislativă şi cercetarea spiritului reglementărilor legale în scopul extragerii voinţei reale a legiuitorului.

4.2. Or, alegaţiile recurentului s-ar putea încadra, eventual, în motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei

Însă, Înalta Curte, verificând considerentele sentinţei recurate, nu poate reţine nici incidenţa motivului de casare prevăzut de pct. 6, având în vedere că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, actele şi lucrările dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

Instanţa de fond a avut în vedere argumentele reclamantului, vizând evoluţia legislativă şi modificarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin Legea nr. 128/2017, reţinând, însă, că legea dispune numai pentru viitor.

4.3. Înalta Curte va înlătura criticile recurentului reclamant la adresa legalităţii sentinţei în ceea ce priveşte incompatibilitatea generată de cumulul funcţiei de viceprimar şi de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, apreciind că nu se regăseşte în cauză incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum s-a consemnat la pct. 2 al prezentei decizii, recurentul-reclamant susţine, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a confirmat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, întrucât incompatibilitatea sesizată nu s-ar putea reţine, în raport cu evoluţia legislativă, cu raţionamentul istorico-teleologic al interpretării legilor şi cu voinţa legiuitorului de a înlătura ambiguităţile pe care ANI le interpreta în mod forţat ca o încălcare a legii.

Înalta Curte, fără a relua considerentele primei instanţe, pe care le validează, apreciindu-le a fi corecte, mai reţine că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilesc existenţa unei incompatibilităţi între funcţia de viceprimar (în speţă) şi cea de membru al consiliului de administraţie la o instituţie publică.

Art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, în vigoare până la data de 03.07.2014, prevede că aceste consilii de administraţie, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, conlucrează cu autorităţile administraţiei publice locale, prin cuprinderea în componenţa sa a unui reprezentant al primarului şi unui reprezentant al consiliului local (art. 96 alin. (2).

Înalta Curte constată că actele normative în analiză, invocate de recurentul-reclamant, respectiv Legea nr. 161/2003, Legea nr. 1/2011 şi Legea nr. 215/2001 reglementează materii diferite.

Legea nr. 161/2003 reglementează regimul juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese.

Legea nr. 1/2011 reglementează structura, funcţiile, organizarea şi funcţionarea sistemului naţional de învăţământ de stat, particular şi confesionale.

Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări şi din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, evenimentele legislative implicite (abrogare implicită) nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.

Prin urmare, judecătorul fondului în mod corect a apreciat că prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu puteau fi abrogate implicit ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001 şi Legii nr. 1/2011, avându-se în vedere că normele de tehnică legislativă enunţate nu permit elaborarea unor reglementări cu acelaşi obiect prin acte normative deosebite.

Dispoziţia legală permite doar reglementarea unor materii conexe prin acte diferite şi numai dacă sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

Or, Înalta Curte constată că materiile reglementate în cele trei acte normative sunt deosebite şi nu conexe.

De asemenea, Legea nr. 24/2000 nu recunoaşte abrogarea implicită în cazul unor acte normative speciale, cum este Legea nr. 161/2003.

În ceea ce priveşte intenţia legiuitorului prin care s-a modificat Legea nr. 215/2001, în sensul ca viceprimarul să îşi păstreze pe durata mandatului statutul de consilier local, având toate drepturile şi îndatoririle care îi revin din această calitate, se reţine că, din cuprinsul expunerii de motive a Legii nr. 286/2006, s-a hotărât modificarea art. 61 al Legii nr. 215/2001, datorită procedurii greoaie de demitere a viceprimarului, complicată de necesitatea votului a două treimi din numărul consilierilor în funcţie şi pierderea statutului de consilier al viceprimarului.

S-a propus astfel, păstrarea calităţii de consilier a viceprimarului şi demiterea sa cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, precum şi eliminarea restricţiilor privind atribuţiile pe care primarul le poate delega viceprimarului.

Prin urmare, modificarea legislativă nu are nicio influenţă asupra prevederilor speciale ale Legii nr. 161/2003, cu privire la incompatibilităţile funcţiei de viceprimar, persoana vizată fiind obligată să respecte dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cauză, se constată că recurentul-reclamant A. a fost numit în consiliul de administraţie al şcolii prin hotărâre a consiliului local (Consiliul Local al Comunei Udeşti) şi nu a primarului, iar consiliul local nu era obligat să-şi numească reprezentantul în persoana viceprimarului, putând numi orice persoană care nu se află în stare de incompatibilitate.

Se mai reţine că recurentul-reclamant a exercitat calitatea de reprezentant în consiliul de administraţie, participând la şedinţele acestuia, iar dispoziţiile legale nu condiţionează existenţa stării de incompatibilitate de plata vreunei remuneraţii.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă analizarea, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, actul administrativ atacat fiind emis în conformitate cu prevederile legale.

4.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 39 din 2 aprilie 2019 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.