Zonal quarantine extension: legality of pandemic measures, proportionality, and non-application of individual quarantine exemptions

Şedinţa publică din data de 21 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 31.03.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, în principal, anularea Ordinului Şefului Departamentului pentru situaţii de urgenţă nr. 6743 din 24.03.2021 privind prelungirea măsurii de carantină zonală pentru municipiul Timişoara, comuna Moşniţa Nouă, comuna Ghiroda, comuna Giroc şi comuna Dumbrăviţa, jud. Timiş, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 301 din 25.03.2021; în subsidiar, anularea în parte a aceluiaşi ordin, în sensul constatării inaplicabilităţii acestuia faţă de reclamanţi.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 477 din data de 5 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea formulată de reclamanţii A., A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 477 din data de 5 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., A., B. şi C., întemeiat pe motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că hotărârea recurată nu este motivată şi că nu cuprinde soluţia cu privire la petitul subsidiar privind anularea în parte a Ordinului nr. 6743/24.03.2021, în sensul constatării inaplicabilităţii lui faţă de reclamanţi, prin raportare la Hotărârea nr. 9/11.02.2021 adoptată de Guvernul României - Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., într-o primă critică, invocă încălcarea şi aplicarea greşită de către prima instanţă a prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, având în vedere că s-a dispus prelungirea unei măsuri care şi-a încetat aplicabilitatea în 23.03.2021 ora 00:00, iar prelungirea măsurii s-a dispus începând cu data de 25.03.2021 ora 00:00, astfel că nu se poate vorbi de prelungirea măsurii de carantinare.

Arată că prin Hotărârea nr. 37/24.03.2021 Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Timiş a decis prelungirea măsurii de carantinare zonală, deşi aceasta îşi încetase efectele din data de 23.03.2021. Prima instanţă a considerat greşit că motivul de nelegalitate invocat reprezintă o simplă chestiune terminologică.

O altă critică vizează încălcarea de către instanţă a prevederilor art. 6 lit. b) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 136/2020, având în vedere că restrângerea exercitării unor drepturi poate opera doar în temeiul art. 53 din Constituţia României. În speţă, arată că situaţia de risc epidemiologic şi biologic justificată de urgenţa de sănătate publică de importanţă internaţională nu a fost constatată în mod legal în unităţile administrativ-teritoriale carantinate.

De asemenea, art. 6 lit. b) din Legea nr. 136/2020 presupune existenţa unei urgenţe de sănătate publică de importanţă internaţională, certificată printr-o Hotărâre a CNSU, în baza declaraţiei Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii şi, cum în speţă aceste două acte nu există, consideră că măsura carantinei este nelegală.

Invocă dispoziţiile art. 3 lit. j) din Legea nr. 136/2020, art. 5 din CEDO cu privire la detenţia legală a unei persoane susceptibile să transmită o boală contagioasă, care reprezintă o privare de libertate, ce este permisă doar cu îndeplinirea condiţiilor şi a procedurilor stabilite de lege, Hotărârea pronunţată în Cauza Enhorn contra Suediei din data de 25.01.2005 şi Hotărârea pronunţată în Cauza Mehmet Mason Altan contra Turciei. Mai invocă dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, art. 3 şi 4 din C. civ.

O a treia critică vizează încălcarea de către instanţă a dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 136/2020 şi art. 3 alin. (1) din Ordinul nr. 1309/2020, recurenţii-reclamanţi arătând că: trebuia stabilită proporţionalitatea măsurii cu situaţia ce a determinat-o şi să se constate că situaţia la nivel local nu putea fi controlată prin alte metode; nu s-a respectat cerinţa legală a aplicării graduale a măsurilor de control; nu s-a făcut dovada luării unor măsuri preliminare şi nici a unei evaluări obiective şi punctuale, aspecte de natură să conducă la invalidarea măsurii carantinei pe motive de nelegalitate.

O altă critică priveşte încălcarea de către instanţa de fond a art. 2 din Legea nr. 136/2020 în privinţa drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, sens în care invocă dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi art. 25 alin. (1) teza I din Constituţia României, art. 3 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 9 alin. (1) din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art. 5 din CEDO, susţinând că argumentele privind necesitatea respectării libertăţii individuale şi a jurisprudenţei CEDO nu au fost analizate în mod temeinic de Curtea de Apel.

Printr-o ultimă critică, recuerenţii-reclamanţi invocă încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor Hotărârii nr. 9/11.02.2021 emisă de Guvernul României - Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

Sub acest aspect, arată că Ordinul nr. 6743 din 24.03.2021 nu face distincţie cu privire la persoanele care au făcut vaccinul sau cele confirmate pozitiv în ultimele 90 de zile, care prin Hotărârea nr. 9/2021 au fost exceptate de la măsura carantinei la domiciliu, recunoscând o perioadă de imunitate a persoanelor la virus. Recurenţii consideră că Ordinul nr. 6743 din 24.03.2021 este discriminatoriu şi nu le poate fi aplicat, întrucât au fost confirmaţi cu Covid. Astfel, apreciază că au fost vătămaţi prin nelegalitatea actului atacat, susţinând că în cauză pot justifica atât un interes general, cât şi unul personal.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia lipsei de interes a recurenţilor-reclamanţi în promovarea recursului pe motiv că măsura carantinării a expirat.

Pe fond, solicită respingerea recursului şi menţinerea hotărârii recurate ca temeinică şi legală, având în vedere că ordinul atacat a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Instanţa de fond a respins cererea reclamanţilor de anulare a Ordinului Şefului Departamentului pentru situaţii de urgenţă nr. 6743 din 24.03.2021 privind prelungirea măsurii de carantină zonală pentru municipiul Timişoara, comuna Moşniţa Nouă, comuna Ghiroda, comuna Giroc şi comuna Dumbrăviţa, jud. Timiş, ca neîntemeiată, iar soluţia este criticată din perspectiva cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Având în vedere că prin întâmpinarea la recursul declarat, intimatul-pârât Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a invocat excepţia lipsei de interes în formularea recursului, Înalta Curte va trata cu prioritate această excepţie de procedură.

Excepţia este susţinută de intimatul-pârât cu motivarea că măsura de carantină zonală a fost dispusă prin ordinul atacat pentru o perioadă de 7 zile, de la 25.03.2021 la 01.04.2021, şi nu a mai fost prelungită ulterior, aşa încât la data formulării recursului - 15.04.2021 recurenţii-reclamanţi deja nu mai aveau un interes actual să promoveze calea de atac, lipsind un folos practic care să fie urmărit prin exercitarea recursului.

Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes în formularea recursului, ca neîntemeiată, reţinând că epuizarea efectelor Ordinului nr. 6743 din 24.03.2021, în sensul împlinirii perioadei pentru care a fost instituită măsura carantinei zonale, nu este suficientă pentru reţinerea acestei excepţii, în condiţiile în care ordinul atacat a produs efecte în perioada vizată.

Deşi recurenţii-reclamanţi la data promovării recursului nu se mai aflau sub imperiul efectelor produse de ordinul atacat, justifică un interes în susţinerea recursului raportat la efectele deja produse ale acestui ordin.

Analizând criticile din recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte îl constată nefondat.

Deşi recurenţii susţin că judecătorii fondului nu ar fi analizat în mod efectiv argumentele din cererea introductivă, o astfel de situaţie nu rezultă din conţinutul hotărârii judecătoreşti atacate, prin aceasta fiind dat un răspuns specific şi explicit fiecăruia dintre motivele de nelegalitate a ordinului, invocate prin cererea introductivă.

Au mai arătat recurenţii că sentinţa este nelegală şi pentru că nu tratează petitul subsidiar, prin care au solicitat anularea în parte a ordinului, în sensul constatării inaplicabilităţii lui în ceea ce îi priveşte.

Înalta Curte constată că susţinerile recurenţilor sunt nefondate. Petitul subsidiar arătat s-a întemeiat pe un ultim motiv de nelegalitate invocat prin raportare la dispoziţiile Hotărârii nr. 9/2021 adoptată de Guvernul României - Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

Respingând argumentat motivul de nelegalitate a Ordinului nr. 6743 din 24.03.2021, prin care s-a susţinut că anumite categorii de persoane, în conformitate cu Hotărârea nr. 9/2021 a CNSU, ar fi trebuit exceptate de la măsura carantinei zonale dispuse prin ordin, Curtea de Apel s-a pronunţat şi asupra cererii formulate în subsidiar.

Au mai arătat recurenţii, tot subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că instanţa de fond nu ar fi tratat argumentele lor privind necesitatea respectării libertăţii individuale şi jurisprudenţa CEDO invocată.

Şi această critică este nefondată, considerentele hotărârii tratând explicit motivul de nelegalitate referitor la încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, respectiv a dreptului la libertate individuală şi la siguranţa persoanei, inclusiv din perspectiva jurisprudenţei Curţii EDO evocate de către reclamanţi.

Împrejurarea că instanţa de fond nu a dat argumentelor reclamanţilor valenţele propuse de aceştia nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Trecând la analiza motivelor de recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le constată nefondate, pentru următoarele argumente:

Printr-un prim motiv de recurs se invocă pronunţarea hotărârii cu încălcarea/aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 136/2020, având în vedere că s-a dispus prelungirea unei măsuri de carantină zonală care îşi încetase aplicabilitatea încă din 23.03.2021 ora 00:00, astfel că ordinul se referă nelegal la o prelungire a măsurii începând cu data de 25.03.2021 ora 00:00.

În acord cu cele statuate de către instanţa de fond, Înalta Curte constată că referirea ordinului atacat la prelungirea măsurii de carantină zonală este doar o chestiune de ordin terminologic, nerelevantă în analiza de legalitate a actului administrativ, având în vedere că, indiferent de termenul utilizat, prelungire sau instituire, măsura se dispune în aceleaşi condiţii prevăzute de art. 12 din Legea nr. 136/2020, condiţii care sunt îndeplinite în speţă.

Recurenţii se raportează la împrejurarea că ordinul anterior al Şefului DSU de instituire a carantinei zonale pentru aceleaşi localităţi, nr. 6699/21.03.2021, a fost anulat definitiv prin hotărâre judecătorească. Însă, aceste susţineri sunt speculative câtă vreme legalitatea ordinului atacat în prezenta cauză nu depinde de legalitatea Ordinului nr. 6699/21.03.2021.

A doua critică se referă la pronunţarea hotărârii cu încălcarea/aplicarea greşită a prevederilor art. 6 lit. b) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 136/2020.

Instanţa de fond a înlăturat motivul de nelegalitate întemeiat pe nerepectarea, la emiterea ordinului, a dispoziţiilor legale anterior citate, reţinând că la nivel mondial pandemia de Covid 19 a fost declarată de OMS la data de 11.03.2020, iar aceasta a fost certificată de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă prin Hotărârea nr. 36/21.07.2020, starea de pandemie constituind în mod indiscutabil o "urgenţă de sănătate publică de importanţă internaţională", astfel că trebuie considerată satisfăcută situaţia premisă pentru instituirea carantinei zonale, prevăzută de art. 6 lit. b) din Legea nr. 136/2020.

Prin recurs se susţine, în esenţă, că art. 6 lit. b) din Legea nr. 136/2020 impune atât existenţa Hotărârii CNSU, cât şi a declaraţiei Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii, iar urgenţa de sănătate publică de importanţă internaţională trebuie să se regăsească în zona pentru care se instituie măsura carantinării zonale. Or, susţin recurenţii, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale asupra cărora a fost instituită măsura carantinei zonale nu există Hotărârea CNSU şi Declaraţia OMS impuse de lege, motiv pentru care nu ar fi îndeplinită condiţia legalităţii impunerii măsurii.

Interpretarea dată de recurenţi dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 136/2020 este eronată, potrivit acesteia Hotărârea CNSU şi Declaraţia OMS trebuind să privească în mod explicit unităţile administrativ-teritoriale la nivelul cărora s-a impus măsura carantinei zonale.

Aşa cum a arătat instanţa de fond, confirmarea pandemiei la nivel internaţional acoperă implicit zonele în raport de care s-a constatat că există o situaţie de risc epidemiologic, aşa cum este definit la art. 3 lit. j) din Legea nr. 136/2020, situaţie care a impus măsura carantinei zonale.

Al treilea motiv de recurs, încadrat în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este cel prin care se invocă aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 136/2020 şi art. 3 alin. (1) din Ordinul nr. 1309/2020.

Recurenţii-reclamanţi reiau criticile din cererea introductivă, potrivit cărora intimatul-pârât nu ar fi respectat cerinţa legală a aplicării graduale a măsurilor ce pot fi dispuse în scopul controlării riscului răspândirii infectării comunitare cu SARS-CoV-2.

În acord cu argumentele primei instanţe, Înalta Curte constată că interpretarea coroborată a dispoziţiilor legale invocate de către recurenţi conduce la concluzia că, la instituirea măsurii, se evaluează dacă riscul epidemiologic poate sau nu să fie controlat prin alte metode mai puţin restrictive, fără însă ca acest cadru normativ să impună efectiva aplicare, în antecedenţă, a unor metode mai puţin restrictive, ca să se poată dispune măsura carantinei zonale.

Proporţionalitatea măsurilor, la care se referă recurenţii, se raportează la situaţia care le determină, aşa cum prevede art. 2 din Legea nr. 136/2020, instituirea carantinei zonale nefiind condiţionată de aplicarea graduală a măsurilor mai puţin restrictive ce ar putea fi dispuse în scopul controlării riscului de răspândire comunitară a SARS-CoV-2 şi de constatarea ineficienţâei acestora, aşa cum susţin recurenţii

Aprecierea recurenţilor conform căreia organele statului ar fi putut şi ar fi trebuit să aplice măsuri punctuale/personale sau alte măsuri de protecţie anterior luării măsurii extreme a carantinării zonale intră în sfera oportunităţii dispunerii măsurii contestate, care este dată în aprecierea emitentului ordinului, cu respectarea condiţiilor prevăzute de art. 12 din Legea nr. 136/2020.

Cel de-al patrulea motiv de nelegalitate se referă la încălcarea de către instanţa de fond a art. 2 din Legea nr. 136/2020 referitoare la respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Recurenţii reiau argumentele întemeiate pe Hotărârea de Curtea EDO în cauza Enhorn contra Suediei, combinată cu reieterarea susţinerilor potrivit cărora nu s-a făcut dovada adoptării în prealabil a unor măsuri punctuale la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale carantinate.

Înalta Curte constată că instanţa a reţinut în mod corect că ordinul atacat nu dispune măsuri care să echivaleze cu privarea de libertate în vederea protejării sănătăţii publice, la care se referă Hotărârea Curţii EDO citată.

Aşa cum s-a arătat în precedent, dovada adoptării în prealabil a unor măsuri punctuale mai puţin restrictive în unităţile administrativ-teritoriale vizate de măsura carantinării zonale nu este cerută de lege pentru adoptarea acestei ultime măsuri.

În fine, ultimul motiv de nelegalitate priveşte încălcarea Hotărârii nr. 9/11.02.2021 emise de Guvernul României - Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, câtă vreme Ordinul nr. 6743 din 24.03.2021 nu face distincţii, în sensul de a nu se aplica persoanelor care s-au vaccinat împotriva virusului SARS-CoV-2 sau au fost confirmate pozitiv în ultimele 90 de zile şi dovedesc prezenţa de anticorpi de tip IgG, aceste categorii fiind exceptate, prin Hotărârea nr. 9/2021, de la măsura carantinei la domiciliu.

Recurenţii susţin că ordinul atacat ar fi discriminatoriu şi nelegal, prin neoperarea cu excepţiile amintite.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a aplicat corect legea, înlăturând acest ultim rând de argumente referitoare la nelegalitatea ordinului atacat, având în vedere că Hotărârea nr. 9/11.02.2021 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă se referă la exceptarea de la măsura carantinei individuale a anumitor categorii de persoane, care sosesc în România din ţări/zone/teritorii de risc epidemiologic ridicat (lista acestor fiind aprobată prin Anexa la aceeaşi Hotărâre), iar nu excepţii de la carantina zonală, aceasta din urmă fiind o măsură incomparabilă cu prima ca şi conţinut şi efecte, după cum rezultă explicit din prevederile art. 3 al Legii nr. 136/2020.

Exceptările prevăzute de Hotărârea nr. 9/11.02.2021 nicidecum nu ar putea fi aplicate mutatis mutandis în cadrul măsurii carantinei zonale, al cărei conţinut, scop şi efecte diferă esenţial de cele ale carantinei individuale.

Pe cale de consecinţă, se constată că recurenţii-reclamanţi se referă nefondat la un pretins tratament discriminatoriu, câtă vreme carantina individuală şi carantina zonală nu sunt situaţii comparabile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanţii A., A., B. şi C. împotriva sentinţei civile nr. 477 din data de 5 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes în formularea recursului, invocată de intimatul-pârât.

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., A., B. şi C. împotriva sentinţei civile nr. 477 din data de 5 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 aprilie 2021.