Incompatibility of vice-mayor with public school board membership: exclusion of retroactive application of more favorable law under administrative rather than penal standards

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 03 mai 2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/19.04.2018, întocmit de pârâtă în lucrarea cu nr. X/S/II/23.09.2014.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 215 din 18 septembrie 2018, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, fără cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 215 din 18 septembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurentul-reclamant a învederat, în esenţă, că, raportat la modificările pe care art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea cu nr. 161/2003 le-a suferit prin Legea cu nr. 128/2017, în cauză se impune a fi aplicat, în beneficiul său, principiul legii penale sau contravenţionale mai favorabile, principiu enunţat de dispoziţiile art. 15 din Constituţia României, câtă vreme sancţiunile prevăzute de Legea nr. 176/2010 au, după caz, o natură contravenţională ori penală şi nu subzistă niciun motiv pentru care, în materia reglementată de Legea nr. 161/2003 să nu fie aplicat principiul legii penale ori a legii contravenţionale mai favorabile.

Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a susţinut că în mod greşit instanţa de fond nu a dat eficienţă dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a), b) şi c) din Legea cu nr. 1/2011 a educaţiei naţionale (în forma avută de acest act normativ la data de 07 octombrie 2014) care stabilea faptul că în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ de stat intră, potrivit legii, "primarul sau un reprezentant al primarului", precum şi prevederilor art. 57 alin. (2) din Legea cu nr. 215/2001 a administraţiei publice locale potrivit cărora "viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale".

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 29 noiembrie 2018, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare, a arătat, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, că instanţa de fond a constatat în mod corect că Raportul de evaluare nr. x/19.04.2018 a fost legal emis, întrucât reclamantul a încălcat reglementările privind regimul juridic al incompatibilităţilor, respectiv dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea cu nr. 161/2003.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, în limitele şi pentru considerentele următoare:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 26 iulie 2012 - 07 octombrie 2014, a deţinut, simultan, funcţia de viceprimar al comunei Şandra, judeţul Timiş, şi calitatea de membru în Consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale Şandra, judeţul Timiş.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, în forma în vigoare în perioada pentru care s-a reţinut starea de incompatibilitate, potrivit cărora "Funcţia de Primar şi viceprimar, Primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu (...) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau brice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare,la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Prin cererea de recurs, reclamantul A. a formulat critici cu privire la greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care pot fi rezumate astfel:

(i) instanţa de fond nu a aplicat principiul legii mai favorabile, ca urmare a modificării legislative aduse prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin dispoziţiile Legii nr. 128/2017;

(ii) instanţa de fond a făcut o greşită interpretare a dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a), b) şi c) din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale, precum şi ale art. 57 alin. (2) din Legea cu nr. 215/2001.

Critica privind greşită interpretare a dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. a), b) şi c) din Legea nr. 1/2011 a educaţiei naţionale, precum şi ale art. 57 alin. (2) din Legea cu nr. 215/2001, este nefondată.

Potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, "Funcţia de primar, viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice altă funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Conform art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, în forma în vigoare a dispoziţiilor până la data de 30 iunie 2014:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

De asemenea, dispoziţiile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, în vigoare în perioada pentru care s-a reţinut starea de incompatibilitate, prevăd că "Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale".

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al acestor dispoziţii legale, se constată că starea de incompatibilitate există în prezenţa îndeplinirii simultane a funcţiei de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice.

Astfel, trebuie avut în vedere domeniul diferit de reglementare al dispoziţiilor în examinare, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 stabilind incompatibilităţile specifice aleşilor locali, iar art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 referindu-se la constituirea consiliilor de administraţie în cazul unităţilor de învăţământ de stat de nivel gimnazial, preşcolar şi primar.

Apoi, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 nu obligă primarul să fie membru în consiliul de administraţie al şcolii, ci prevăd numai că, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial, consiliul de administraţie include şi un reprezentant al primarului, dispoziţia normei fiind precis determinată sub aspectul obligaţiei prevăzute în sarcina primarului, aceea privind desemnarea unui astfel de reprezentant în consiliul de administraţie.

Totodată, prevederile art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 nu pot fi interpretate în sensul că în situaţia în care primarul îşi desemnează un reprezentant în consiliul de administraţie acesta trebuie să fie în mod obligatoriu viceprimarul, cu atât mai mult cu cât şi reprezentantul desemnat trebuie să respecte dispoziţiile ce reglementează regimul incompatibilităţilor.

Nu există, aşadar, niciun conflict/necorelare între dispoziţiile de lege incidente cauzei, intenţia legiuitorului fiind clară şi neechivoc exprimată, în sensul stabilirii unei incompatibilităţi între funcţia de viceprimar şi cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice.

Dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu intră în conflict cu prevederile de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, dimpotrivă, fac posibilă evitarea/înlăturarea situaţiei de incompatibilitate, prin obligaţia de numire a unui reprezentant al primarului în consiliul de administraţiei al unităţii de învăţământ.

Această obligaţie nu se consideră îndeplinită şi nu produce efecte sub aspectul inexistenţei incompatibilităţii, în cazul în care calitatea de reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unităţii şcolare este transferată în persoana viceprimarului, acesta fiind cel care participă la şedinţele consiliului de administraţie, deţinând astfel calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, adică tocmai ceea ce se interzice viceprimarului în exercitarea mandatului său de ales local.

În acest context, Înalta Curte constată că numirea viceprimarului în consiliul de administraţie nu a avut loc în temeiul şi cu respectarea legii, persoana desemnată/numită în calitate de reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ având obligaţia de a nu încălca ea însăşi regimul juridic al incompatibilităţilor.

Referitor la motivul de recurs privind neaplicarea de către instanţa de fond a principiului legii mai favorabile, ca urmare a modificării legislative aduse prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin dispoziţiile Legii nr. 128/2017, Înalta Curte reţine că în urma modificărilor aduse prin Legea nr. 128/2017 funcţia de viceprimar nu mai este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat.

Faptul că prin Legea nr. 128/2017 au fost modificate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prevăzându-se că funcţia de viceprimar nu mai este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat nu înseamnă că în reglementarea anterioară viceprimarul putea deţine valabil calitatea de membru într-un consiliu de administraţie al unei unităţi de învăţământ.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare.

Cu privire la presupusa încălcare de către instanţa de fond a principiului legii mai favorabile, instanţa de control judiciar constată că apărarea recurentului este neîntemeiată.

Astfel, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile".

Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile Legii nr. 128/2017 prin care se modifică prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării, respectiv 10 iunie 2017.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că incompatibilitatea nu este reglementată de norme penale sau contravenţionale, iar prin raportul de evaluare nu este aplicată niciun fel de sancţiune, ci doar este constatată starea de incompatibilitate.

În cauza de faţă, prevederile Legii nr. 128/2017 au intrat în vigoare la aproape trei ani de la momentul încetării stării de incompatibilitate, astfel încât nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare, motiv pentru care, în acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte constată că în speţa de faţă nu se poate da eficienţă principiului consacrat în art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi se va valorifica principiul tempus regit actum, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma pe care acest text legal o avea la data faptelor reţinute în sarcina recurentului-reclamant, anterior modificării survenite prin Legea nr. 128/2017.

În consecinţă, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs privitor la neaplicarea de către instanţa de fond a principiului principiului legii mai favorabile.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că prin Ordonanţa nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, în vigoare de la 30 iunie 2014, au fost modificate unele prevederi ale Legii nr. 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2), referitoare la componenţa consiliului de administraţie, motiv pentru care a fost adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 21 iunie 2018, soluţia de unificare a practicii judiciare în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014".

În consecinţă, având în vedere că O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare de la data de 30 iunie 2014, se impune anularea în parte a raportului de evaluare contestat, în sensul reţinerii stării de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 doar pentru perioada 26 iulie 2012 - 29 iunie 2014.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 215 din 18 septembrie 2018 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa în parte sentinţa recurată, va admite în parte cererea de chemare în judecată şi va anula în parte Raportul de evaluare nr. x/19.04.2018, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, în sensul reţinerii stării de incompatibilitate pentru perioada 26 iulie 2012 - 29 iunie 2014.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 215 din 18 septembrie 2018 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x/19.04.2018, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, în sensul reţinerii stării de incompatibilitate pentru perioada 26 iulie 2012 - 29 iunie 2014.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 aprilie 2021.