Standing for administrative annulment absent a unilateral harmful act; limits of judicial duty to requalify clear claims

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23 decembrie 2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură ("ANPA"), în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Vasilaţi şi Consiliul Local Comuna Vasilaţi, a solicitat instanţei de judecată:

- să constate încetarea efectelor actului administrativ privind atestarea domeniului public al judeţului Călăraşi, precum si a municipiilor, oraşelor si comunelor din Judeţul Călăraşi, în ceea ce priveşte poziţiile nr. 52 si 53 din Anexa nr. 52 a H.G nr. 1349/2001, precum si a tuturor actelor ulterioare si subsecvente în ceea ce priveşte amenajările A., B., C., situate pe teritoriul Comunei Vasilaţi, Jud. Călăraşi;

- să constate că reclamanta este deţinătoarea, în calitate de administrator, a terenului proprietatea statului roman, pe care sunt amplasate bazinele piscicole de tip iaz Vasilaţi (I-II), a bazinului piscicol B., bazinul piscicol C., situate pe teritoriul Comunei Vasilaţi, Jud. Călăraşi;

- să dispună rectificarea menţiunilor din partea a-II-a a Cărţilor Funciare nr. x si nr. 24514 Comuna Vasilati, Judeţul Călăraşi a înscrierilor privitoare la dreptul de proprietate si alte drepturi reale a Comunei Vasilaţi si a Consiliului Local Vasilaţi, cât si rectificarea suprafeţelor conform realităţii tehnice si juridice a bunurilor imobile;

- anularea comunicării nr. 3342/10.09.2015 emisă de către Primăria Comunei Vasilaţi.

1.2. La data de 14 iunie 2016, reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâţi, a Consiliul Local Gălbinaşi şi U.A.T. Comuna Gălbinaşi, solicitând instanţei:

- să constate încetarea efectelor actului administrativ, privind atestarea domeniului public al judeţului Călăraşi, precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Calăraşi în ceea ce priveşte poziţiile nr. 52 si 53 din anexa nr. 52 a H.G nr. 1349/2001;

- se constate că reclamanta este deţinător, în calitate de administrator, a terenului proprietatea statului român, pe care sunt amplasate bazinele piscicole de tip iaz Vasilaţi (I-II), a bazinului piscicol B., bazinul piscicol C., situate pe teritoriul Comunei Vasilaţi, Jud. Călăraşi;

- să dispună rectificarea menţiunilor din partea a II-a a Cărţilor Funciare nr. x si nr. 24514 Comuna Vasilaţi, Judeţul Călăraşi a înscrierilor privitoare la dreptul de proprietate şi alte drepturi reale a Comunei Vasilaţi şi a Consiliului Local Vasilaţi, cât şi rectificarea suprafeţelor conform realităţii tehnice şi juridice a bunurilor imobile.

1.3. Prin cererea înregistrată în dosarul instanţei de fond la data de 24 octombrie 2016, D. S.R.L. a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, solicitând, totodată, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

Prin încheierea de şedinţă din data de 6 decembrie 2016, definitivă prin respingerea recursului, ca nefondat, prin decizia nr. 650/22.02.2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţa a respins, ca inadmisibilă, cererea de încuviinţare în principiu a cererii de intervenţie principală formulată de D. S.R.L..

1.4. Prin cererea depusă la data de 1 noiembrie 2016, reclamanta a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Guvernului României şi a Statului Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, cerere de care instanţa de fond a luat act prin încheierea pronunţată la aceeaşi dată.

1.5. Prin cererea înregistrată la data de 16 august 2017, Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa a formulat cerere de intervenţie în interes propriu, solicitând:

-introducerea sa în cauză în calitate de titular al dreptului de administrare a domeiului public al Statului Român;

-anularea poziţiei nr. 52 şi 53 din Anexa nr. 52 a H.G. nr. 1349/2001 privind inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Vasililaţi, judeţul Călăraşi;

-radierea înscrierilor dreptului de proprietate a comunei Vasilaţi şi a comunei Gălbinaşi din cartea funciară a comunei Vasilaţi şi a comunei Gălbinaşi.

Prin încheierea din 28 noiembrie 2017, instanţa de fond a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie principală formulată de Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5047 din 19 decembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca neîntemeiată, cererea principală formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Vasilaţi, Consiliul Local Comuna Vasilaţi, Consiliul Local Comuna Gălbinaşi, U.A.T. Comuna Gălbinaşi, Guvernul României, Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice şi intervenienta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa;

(ii) a admis excepţia lipsei procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a respins, ca inadmisibilă, cererea de intervenţie principală formulată de intervenienta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău Ialomiţa.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 5047 din 19 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea recursului, recurenta- reclamantă susţine că este administratorul terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole aparţinând domeniului public al statului, conform art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, fiind singura în măsură să le utilizeze şi să valorifice posesia asupra lor. Or, aceste terenuri au fost trecute în domeniul privat sau în domeniul public al autorităţilor locale pârâte prin acte administrative emise de acestea, deşi nu pot face decât obiectul dreptului de proprietate publică a statului.

Aşadar, susţine recurenta- reclamantă, vătămarea sa constă în lipsa folosinţei terenurilor în litigiu, ca urmare a emiterii actelor administrative de către autorităţile locale.

Mai susţine recurenta-reclamantă că, întrucât pârâtele au afirmat că există acte administrative prin care se aduce atingere dreptului de administrare al ANPA, instanţa de fond trebuia să pună în discuţie anularea acestora, deoarece scopul acţiunii era acela de apărare a dreptului de administrare stabilit prin lege. Chiar dacă formularea capetelor de cerere conduce la ideea că acţiunea este una în constatare, din motivare rezultă că se urmăreşte apărarea dreptului de administrare, iar conform art. 22 C. proc. civ., judecătorul cauzei avea datoria de a solicita părţilor explicaţii cu privire la motivarea în fapt şi în drept şi, totodată, putea să pună în discuţie recalificarea acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză

În dosarul instanţei de recurs au fost depuse întâmpinări de către intimata-pârâtă Unitatea administrativ teritorială Comuna Vasilaţi şi de către intimatele-pârâte Consiliul Local Gălbinaşi, U.A.T. Comuna Gălbinaşi, prin care s-a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta ANPA este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta- reclamantă şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., dar criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive străine sau contradictorii în cuprinsul acesteia. Întrucât argumentaţia cererii de recurs se subsumează greşitei aplicări sau interpretării a dispoziţiilor legale incidente, urmează a fi analizată doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că, prin cererea introductivă modificată, reclamanta nu a solicitat anularea H.G. nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Călăraşi, precum şi a municipiilor, oraşelor şi comunelor din acest judeţ, ci constatarea de către instanţa de judecată a încetării efectelor acestui act, în ceea ce priveşte imobilele aflate la poziţiile 52 şi 53 din Anexa nr. 52, ca urmare a adoptării H.G. nr. 1303/2011 pentru modificarea şi completarea unor anexe ale H.G. nr. 1.349/2001 şi constatarea deţinerii acestor terenuri de către reclamantă, în calitate de administrator, cu rectificarea corelativă a conţinutului cărţilor funciare.

Ca atare, acţiunea dedusă judecăţii nu se încadrează în dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

Pe de altă parte, nici H.G. nr. 1349/2001 şi nici H.G. nr. 1303/2011 nu reglementează în domeniul de competenţă al reclamantei, prevăzut de O.U.G. nr. 23/2008, iar ANPA nu a invocat/prezentat un act administrativ unilateral, definit potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care să aducă atingere drepturilor derivate din aplicarea art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a reţinut că recurenta-reclamantă ANPA nu este o persoană vătămată într-un drept sau interes legitim, în sensul prevăzut de Legea nr. 554/2004, întrucât cererea sa nu vizează înlăturarea din ordinea juridică a unui act administrativ unilateral, pretins prejudiciabil în privinţa drepturilor şi intereselor sale legitime, ci are ca finalitate constatarea titlului pe care reclamanta susţine că îl deţine asupra terenurilor în litigiu.

Contestând această concluzie, recurenta a susţinut în calea de atac că vătămarea sa constă în lipsa folosinţei terenurilor în litigiu, ca urmare a emiterii unor acte administrative de către autorităţile locale, prin care terenurile au fost trecute în domeniul public sau privat al unităţilor administrativ teritoriale. Or, acest argument nu concordă cu petitul cererii de chemare în judecată, a cărui pretenţie principală reprezintă o acţiune în constatare referitoare la o hotărâre de guvern, iar nu cererea de anulare a unor acte administrative emise de autorităţile locale pârâte. De asemenea, prin acest argument, recurenta ANPA recunoaşte că pretinsa vătămare nu se datorează hotărârilor de guvern menţionate, ci unor acte administrative care nu fac obiectul judecăţii.

În legătură cu această argumentaţie, reclamanta a formulat şi critici referitoare la nerespectarea, de către prima instanţă, a rolului activ al judecătorului, susţinând că instanţa fondului avea obligaţia, în raport cu apărările pârâtelor care au invocat existenţa unor acte administrative de trecere a terenurilor în litigiu în domeniul public sau privat al unităţilor administrativ teritoriale, de a pune în discuţie recalificarea cererii reclamantei.

Înalta Curte va respinge şi acest set de critici, ca nefondate. Limitele învestirii instanţei de judecată sunt stabilite de reclamant, conform dreptului de dispoziţie reglementat de art. 9 C. proc. civ., acesta definind cadrul procesual subiectiv şi obiectiv prin depunerea cererii de chemare în judecată cuprinzând elementele prevăzute de art. 194 C. proc. civ., a căror modificare/completare este posibilă cu respectarea condiţiilor şi termenului prevăzute de art. 204 din acelaşi cod.

În speţă, reclamanta şi-a expus pretenţiile într-o manieră clară, indubitabilă, iar după formularea întâmpinărilor de către pârâţi, a avut posibilitatea legală de a modifica petitele cererii introductive, solicitând anularea actelor administrative emise de autorităţile locale, invocate de acestea în apărare şi pe care le aprecia a aduce prejudicii dreptului său de administrare. Deşi a uzat de instrumentul modificării acţiunii iniţiale, reclamanta nu a completat decât cadrul procesual pasiv, menţinând petitele cererii de chemare în judecată, opţiune pe care instanţa de judecată nu o poate ignora, cu atât mai mult cu cât reclamanta este autoritate publică centrală, având în subordine un serviciu juridic şi beneficiind de asistenţă juridică profesională din partea propriilor consilieri juridici.

Or, obligaţia judecătorului de a solicita explicaţii şi lămuriri părţilor şi de a pune în discuţie o eventuală recalificare a cererii intervine doar în situaţia unei neclarităţi a pretenţiilor şi apărărilor formulate de acestea, situaţie neregăsită în speţă, rolul activ al instanţei neputând fi exercitat într-o manieră care să pună în discuţie respectarea echilibrului procesual şi a egalităţii în drepturi a părţilor .

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură împotriva sentinţei civile nr. 5047 din 19 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 aprilie 2021.