Sun exposure norm upheld; annulment and suspension claims rejected for lack of interest and procedural inadmissibility

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 6 noiembrie 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat:

- suspendarea executării art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare;

- anularea parţială a Ordinului ministrului sănătăţii nr. 119/2014, respectiv a art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, parte integrantă din ordin.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2666 din 7 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr 554/2004;

(ii) a respins excepţia lipsei de interes, invocată prin întâmpinare;

(iii) a respins, ca neîntemeiată, acţiunea reclamantului A. în anularea art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, cuprinse în Anexa la Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2666 din 7 iunie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admitere acţiunii, atât în privinţa cererii de suspendare a executării, cât şi în privinţa cererii de anulare a prevederii legale contestate.

În ceea ce priveşte soluţia de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamantul a susţinut că imposibilitatea solicitării succesive a suspendării actului administrativ priveşte doar cererile formulate în temeiul aceluiaşi articol, art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, iar nu cererile succesive întemeiate mai întâi pe dispoziţiile art. 14 şi, ulterior, pe art. 15 din Legea nr. 554/2004. Aceste texte de lege, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, nu se exclud reciproc, suspendarea admisă în temeiul lor având efect pe perioade de timp diferite, iar art. 15 se referă la aceleaşi motive de suspendare prevăzute de art. 14. Totodată, prevederile care interzic formularea unor cereri de suspendare succesive se regăsesc în cuprinsul art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, nu şi în conţinutul art. 15 din aceeaşi lege, aplicarea lui într-o cerere de suspendare întemeiată pe art. 15 având semnificaţia adăugării la lege.

Recurentul a arătat că a formulat prima cerere de suspendare, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, în dosarul nr. x/2017, aflat în recurs pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Întrucât acest dosar nu este soluţionat definitiv, instanţa de fond nu putea face aprecieri cu privire la soluţia din fond, de respingere a cererii de suspendare.

În consecinţă, a arătat recurentul, soluţia de respingere a cererii, ca inadmisibilă, este rezultatul greşitei interpretări şi aplicări a legii şi se bazează pe o motivare contradictorie.

Referitor la soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii în anulare, recurentul-reclamant învederează că nu a solicitat înlăturarea normei legale atacate, ci modificarea acesteia, aspect neobservat de prima instanţă, deşi s-a arătat în ce constau modificările necesare pentru ca atât reclamantul, cât şi alţi proprietari deţinători de terenuri mici de 150 mp până la 300 mp, în zone cu construcţii înşiruite la calcan, să poată construi.

A susţinut revurentul- reclamantcă a dovedit existenţa unui interes legitim privat, prin prisma litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2015, acesta constând în riscul de a-i fi demolată casa construită pe terenul aflat în proprietatea sa, conform autorizaţiei de construire emisă de primărie, însă instanţa de fond a reţinut în mod greşit lipsa unei vătămări şi nu a analizat, astfel, motivele de anulare expuse în acţiune. Ca atare, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei, întrucât prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului. Prin respingerea acţiunii sale, reclamantul a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 21 din Constituţie, referitoare la liberul acces la justiţie, dar şi cele ale art. 6 din CEDO, care prevăd dreptul la un proces echitabil.

În opinia recurentului, greşit a reţinut instanţa de fond existenţa unui referat care stă la baza emiterii OMS nr. 119/2014, astfel încât nu ar fi fost încălcate dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. În realitate, în cauză nu s-a dovedit că, la emiterea OMS nr. 119/2014, s-au întocmit expunerea de motive, nota de fundamentare şi studiu de impact.

Recurentul-reclamant a mai susţinut că prima instanţă nu a luat în considerare Decizia nr. 10/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, potrivit căreia dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti. În contextul acestei decizii, interesul determinat, născut, actual, legitim şi personal al reclamantului rezultă din existenţa pe rolul instanţelor judecătoreşti a dosarului nr. x/2015 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. x/30.06.2006, emisă de Primăria sectorului 3 Bucureşti în beneficiul proprietarilor terenului învecinat, excepţie care a fost declarată admisibilă de instanţa de judecată, urmând a fi analizată pe fond.

Recurentul- reclamant a arătat, de asemenea, că pe site-ul Ministerului Sănătăţii, a fost publicat un proiect de modificare a unor dispoziţii din Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014, inclusiv a art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, aspect despre care nu se face nicio menţiune în întâmpinarea pârâtului sau în sentinţa recurată. A mai solicitat ca instanţa de recurs să aibă în vedere lucrarea ştiinţifică pe care a comandat-o şi a depus-o la fond, întocmită de profesori ai Universităţii de Arhitectură Ion Mincu, care confirmă necesitatea modificării art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei.

În fine, recurentul-reclamant a reiterat, pe scurt, motivele de nulitate relevante din acţiunea introductivă, întrucât prima instanţă nu a motivat hotărârea prin prisma argumentelor de anulare parţială expuse de reclamant.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Un prim rând de critici formulate de reclamantul A. se referă la soluţia de respingere, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, în raport de cererea de suspendare formulată anterior, întemeiată pe art. 14 din acelaşi act normativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2017, critici pe care Înalta Curte le apreciază a fi nefondate.

În susţinerea acestui motiv de recurs, reclamantul a argumentat, în esenţă, că interdicţia formulării unor cereri de suspendare succesive este incidentă doar în cazul cererilor de suspendare formulate în temeiul aceluiaşi text de lege (art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004), situaţie neregăsită în speţă, unde prima cerere de suspendare a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 14, iar prezenta cerere pe dispoziţiile art. 15.

Înalta Curte constată că interpretarea reclamantului nu corespunde sensului art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care stipulează interdicţia formulării unor cereri de suspendare succesive, pentru aceleaşi motive, fără a distinge expres după cum cererile sunt formulate în acelaşi temei de drept sau în temeiuri de drept diferite (dintre cele stipulate în Legea nr. 554/2004), iar din punct de vedere teleologic are scopul de a opri partea să reitereze aceleaşi motive pe care şi-a întemeiat o primă cerere de suspendare a executării, ignorând efectul puterii de lucru judecat al hotărârii instanţei.

Cu alte cuvinte, prin interzicerea formulării mai multor cereri de suspendare întemeiate pe aceleaşi motive, legiuitorul a intenţionat să sancţioneze exercitarea abuzivă a drepturilor procedurale de către reclamantul căruia i s-a respins o primă cerere de suspendare şi care reiterează această cerere printr-o acţiune ulterioară, susţinând aceleaşi motive în sprijinul suspendării, chiar dacă în baza altui text de lege decât cel care a fundamentat prima cerere. Astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, această soluţie legislativă este menită să împiedice judecarea repetată a unor motive de suspendare tranşate anterior de o altă instanţă.

Sunt neîntemeiate şi susţinerile recurentului-reclamant referitoare la reglementarea acestei interdicţii doar în cuprinsul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu consecinţa inaplicabilităţii în cazul cererii ulterioare, întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din aceeaşi lege. Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prevederile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător, inclusiv în privinţa interdicţiei de reiterare a cererii de suspendare pentru aceleaşi motive.

Cât priveşte argumentul nesoluţionării definitive a primei cereri de suspendare, respinse în primă instanţă, Înalta Curte îl apreciază a fi nerelevant în tranşarea aspectelor de inadmisibilitate, din perspectiva art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 având relevanţă doar depunerea ulterioară a unei cereri cuprinzând aceleaşi motive cu cele deja analizate într-o acţiune anterioară, iar nu caracterul definitiv sau nu al soluţiei pronunţate în prima cerere de suspendare.

În consecinţă, Înalta Curte va menţine, ca legală, dispoziţia din sentinţa recurată referitoare la respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de suspendare a executării, formulată de reclamant.

În ceea ce priveşte acţiunea în anulare, recurentul-reclamant a prezentat argumente în sprijinul existenţei unui interes legitim privat încălcat, care i-ar permite să solicite instanţei de contencios administrativ anularea prevederilor contestate, argumente raportate majoritar la situaţia litigioasă ce rezultă din dosarul nr. x/2015 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte reţine că prevederile art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, contestate de recurentul-reclamant, garantează dreptul la însorire al tuturor persoanelor, iar reclamantul nu a indicat, nici prin acţiune şi nici în calea de atac, modalitatea în care reglementarea acestui drept (de care beneficiază şi el) este de natură a-i afecta drepturile sau interesele personale legitime, rezumându-şi criticile din recurs la invocarea soluţiei de anulare a autorizaţiei sale de construire, pronunţată prin sentinţa Tribunalului Bucureşti în dosarul nr. x/2015.

Soluţia de anulare pronunţată de tribunal (care a fost modificată în recurs, astfel cum se va arăta în cele ce urmează), a avut în vedere edificarea de către reclamant a unei construcţii, fără respectarea normelor referitoare la dreptul la însorire al imobilelor învecinate, iar reclamantul a contestat textul de lege care reglementează acest drept. Or, există o diferenţă între interesul procesual al formulării acţiunii în anulare, pe de-o parte, respectiv folosul practic urmărit prin promovarea acţiunii, pe care reclamantul l-a justificat arătând că, prin acţiunea în anularea OMS nr. 119/2014, urmăreşte să schimbe soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2015 şi, pe de altă parte, interesul legitim afectat prin emiterea actului administrativ contestat, noţiune specifică contenciosului administrativ, pe care reclamantul trebuie să o invoce şi să o dovedească în raport de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Nu prezintă relevanţă nici argumentul că acţiunea în anulare nu urmăreşte înlăturarea prevederii contestate din ordinea de drept, ci doar modificarea acesteia în sensul indicat de reclamant, întrucât, şi în acest caz, reclamantul nu este scutit de obligaţia de a indica interesul legitim încălcat prin norma disputată.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2015 a fost definitiv soluţionat prin decizia nr. 5172 din 09.10.2018, Curtea de Apel Bucureşti admiţând în parte excepţia de nelegalitate a Autorizaţiei de Construire nr. x/30.06.2006, emisă de Primăria Sectorului 3 Bucureşti în beneficiul B. S.R.L., constatând nulitatea acestui act administrativ în ceea ce priveşte autorizarea dreptului de deschidere/amplasare a ferestrelor de vedere de pe faţada orientată spre terenul situat în Bucureşti, str. x, sectorul 3 (proprietatea reclamantului A.). Ca atare, Curtea a respins, ca neîntemeiată, acţiunea modificată a reclamanţilor fondată pe cauza juridică privind necesitatea obţinerii acordului vecinilor prin prisma studiului de însorire anterior emiterii Autorizaţiei de construire nr. x/07.08.2014, eliberată de Primăria Sectorului 3 Bucureşti beneficiarului A..

Este de menţionat că acest litigiu a avut ca obiect, iniţial, cererea de anulare a Autorizaţiei de construire nr. x/07.08.2014, emisă de Primăria sectorului 3 Bucureşti, prin care A. a edificat construcţia aflată pe terenul situat în Bucureşti, str. x, unul dintre motivele invocate de reclamanţii şi intervenienţii din acea pricină fiind aceea a nerespectării dreptului de însorire prevăzut de OMS nr. 119/2014, acţiune pe care reclamantul a contracarat-o prin formularea unei excepţii de nelegalitate cu privire la Autorizaţia de Construire nr. x/30.06.2006, emisă de Primăria Sectorului 3 Bucureşti în beneficiul B. S.R.L..

Astfel cum a reţinut Curtea de Apel Bucureşti prin decizia nr. 5172/09.10.2018:

"interesul recurentului pârât (de a invoca excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. x/2006 - n.r.) rezidă tocmai în paralizarea motivului de nelegalitate invocat cu privire la AC nr. 759/07.08.2014 (al cărei beneficiar este) privind nerespectarea dreptului de însorire cu privire la acele ferestre (drept pretins de reclamanţi şi de ceilalţi intervenienţi persoane fizice din litigiu, proprietari de apartamente în imobilul ridicat în baza AC nr. 808/30.06.2006). Or, dacă acele ferestre nu puteau fi, legal, autorizate a fi amplasate pe acel perete (faţada retrasă) dinspre terenul învecinat, atunci pârâtului nu i se mai poate pretinde respectarea dreptului de însorire prevăzut de OMS nr. 119/2014." Admiţând, în parte, excepţia de nelegalitate, Curtea a reţinut următoarele:

"Consecinţa procesuală a caracterului, în parte, fondat al excepţiei de nelegalitate, în privinţa acţiunii modificate a reclamanţilor, este aceea a netemeiniciei acesteia în privinţa cauzei juridice privind necesitatea obţinerii acordului vecinilor prin prisma studiului de însorire anterior emiterii Autorizaţiei de construire nr. x/07.08.2014 eliberată de Primăria Sectorului 3 Bucureşti. Prin urmare, în limitele acestei cauze juridice, acţiunea modificată a reclamanţilor va fi respinsă ca neîntemeiată (în urma admiterii recursului recurentului pârât A. şi a admiterii în parte a excepţiei de nelegalitate)."

Concret, consecinţa admiterii excepţiei de nelegalitate a autorizaţiei de construire în baza căreia s-a edificat imobilul vecin a condus la respingerea motivului de nelegalitate invocat de proprietarii vecini cu privire la încălcarea de către reclamant, prin edificarea construcţiei proprii, a dreptului lor la însorire, în coordonatele prevăzute de Ordinul ministrului sănătăţii nr. 119/2014. Soluţia definitivă a instanţei de judecată, prin care autorizaţia de construire emisă în beneficiul reclamantului (nr. 759/07.08.2014) este menţinută în această privinţă, confirmă lipsa vătămării produse asupra drepturilor şi intereselor legitime ale reclamantului de prevederile art. 3 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei şi legalitatea sentineţi de fond.

În consecinţă, instanţa de fond nu a omis să cerceteze în fond cauza, sub aspectul motivelor de nulitate invocate de reclamant, ci, în raport de lipsa unui interes propriu care să fi fost vătămat, a reţinut că nu poate analiza motivele care se refereau la existenţa unei necorelări de reglementare între OMS nr. 119/2014 şi Normativul privind proiectarea clădirilor de locuinţe NP057-2002, aprobat prin Ordinul MLPTL nr. 1383/24.09.2002 şi la nerespectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000. Se impune însă a se face o menţiune şi anume aceea că, în subsidiar, instanţa de fond a indicat, succint, că aceste motive de nelegalitate nu sunt întemeiate, pentru motivele expuse în cuprinsul sentinţei (penultimul paragraf al considerentelor), astfel încât, şi din această perspectivă, nu se poate susţine o necercetare a cauzei, în sensul indicat de reclamant.

Câr priveşte argumentele referitoare la nerespectarea procedurii de emitere a ordinului contestat, din perspectiva neîntocmirii expunerii de motive, notei de fundamentare şi studiului de impact, precum şi a nedovedirii întocmirii referatului de aprobare, Înalta Curte constată a fi nefondate criticile reclamantului. Astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede necesitatea întocmirii acestor documente "după caz", iar nu cumulativ, astfel cum susţine recurentul-reclamant; în speţă, faţă de obiectul reglementării, autoritatea ministerială a întocmit un referat de aprobare, a cărui existenţă este probată, contrar afirmaţiilor recurentului, prin depunerea la dosarul cauzei a unei copii a acestui înscris .

Restul argumentelor din cererea de recurs (referitoare la studiul ştiinţific întocmit la solicitarea reclamantului şi la existenţa în curs a unei proceduri de modificare a prevederii legale contestate) sunt susţineri menite să sprijine motivele de nelegalitate invocate; or, astfel cum s-a arătat anterior, în lipsa unui drept propriu sau a unui interes legitim privat pretins vătămat, instanţa de contencios administrativ nu poate analiza motivele de nulitate ale actului/dispoziţiei contestate.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2666 din 7 iunie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 aprilie 2021.