Government reorganization decree affecting public official's position: appeals dismissed and suspension of execution upheld

Şedinţa publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursurilor de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, a solicitat suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 380/2020, privind modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 408/18.05.2020.

2. La termenul de judecată din data de 10.06.2020, Curtea de Apel a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice, în temeiul dispoziţiilor art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ.

II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

3. Prin sentinţa nr. 464 din 24 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a suspendat executarea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408/18.05.2020, în ceea ce priveşte Art. I pct. 3 - Anexă, referitor la desfiinţarea Direcţiei Generale Juridice şi înlocuirea acestei structuri cu două noi structuri - Direcţia Juridică şi Reglementare şi Direcţia Contencios, până la pronunţarea instanţei de fond, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Finanţelor Publice, în favoarea pârâtului, ca neîntemeiată, a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 4.020 RON cheltuieli de judecată.

III Recursurile formulate de pârât şi intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului

4. Împotriva sentinţei nr. 464 din 24 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice.

5. Pârâtul Guvernul României, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5) şi pct. 8) din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului şi să se constate că cererea formulată de intimatul reclamant A., în contradictoriu cu Guvernul României, este inadmisibilă şi, pe fond, neîntemeiată.

6. În motivarea recursului, a arătat că instanţa reţine caracterul de act normativ al H.G. nr. 380/2020, însă, raportat la doctrină, dar şi la jurisprudenţa în materie, actul de organizare a activităţii unui compartiment din structura unei autorităţi/instituţii nu prezintă trăsăturile unui act normativ. H.G. nr. 380/2020 este un act administrativ unilateral, emis cu manifestarea de voinţă a Guvernului, cu caracter individual şi nu normativ, în principal pentru faptul că aplicabilitatea şi adresabilitatea sa este limitată la nivelul unei anumite categorii de persoane (interesate). Prin urmare, aprecierea/calificarea dată actului administrativ este eronată şi nelegală.

7. Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a criticat soluţia instanţei de fond sub aspectul greşitei calificări a excepţiei lipsei de interes ca fiind apărare de fond. Reclamantul nu face dovada vătămării interesului legitim privat, neexistând, general vorbind, această posibilitate, întrucât în procesul de reorganizare al ministerului nu au fost emise măsuri individuale cu privire la raporturile de muncă. Instanţa s-a raportat, însă, la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, reţinând eronat înţelesul sintagmei de persoană vătămată, respectiv înţelesul sintagmei privind interesul general în a ataca un act administrativ, a calificat în mod greşit excepţia lipsei de interes drept apărare de fond, ignorând necesitatea verificării preliminare, pe cale de excepţie, a existenţei interesului, calificat drept condiţie de exercitare a acţiunii civile, strict raportat la particularităţile cererii pendinte. În acest fel, refuzând punerea în discuţia părţilor a excepţiei, s-a încălcat principiul contradictorialităţii, implicit al dreptului la apărare.

8. Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., a arătat că soluţia de fond contestată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa a pronunţat hotărârea cu depăşirea limitelor legale de analiză, reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Instanţa de contencios administrativ nu este abilitată legal ca, pe calea unei proceduri sumare, să analizeze şi să aprecieze cu privire la oportunitatea adoptării unui act administrativ, în special când acesta priveşte un proces de reorganizare/restructurare decis de către Guvernul României, în cadrul unui program ce are la bază aspecte privind eficientizarea activităţilor curente în cadrul Ministrului Finanţelor Publice, deci măsuri care privesc managementul instituţiei.

9. Prin aducerea în discuţie a unor dovezi de pretinsă nelegalitate, aprecierea lor de către instanţa de fond în acest stadiu echivalează cu o veritabilă prejudecare a fondului. Faţă de obiectul cauzei şi specificul prezentei proceduri, instanţa nu avea competenţa legală de a statua cu privire la oportunitatea (justificarea) reorganizării Direcţiei Generale Juridice, raportat la performanţele acestei direcţii de-a lungul anilor, nu putea emite aprecieri în ceea ce priveşte existenţa/inexistenţa abilităţilor manageriale ale intimatului - reclamant, pe durata celor 14 ani de când ocupa funcţia de director general al acestei direcţii, şi nu putea reţine în fundamentarea soluţiei pronunţate împrejurări ce ţin strict de oportunitate, precum interpretarea unui raport al Direcţiei Interne de Audit. Instanţa de fond a încălcat inclusiv limitele de competenţă ce departajează atribuţiile Guvernului, s-a substituit executivului, aspect ce semnifică ingerinţa în sfera acestei puteri a statului.

10. Referitor la pretinsul abuz de putere, instanţa de fond nu a reţinut concret care ar fi elementele acestei abateri. Instanţa induce ideea greşită că, prin adoptarea actului administrativ supus suspendării, s-a urmărit un singur scop, îndepărtarea reclamantului din funcţia deţinută timp de 14 ani. Premisa abuzului de putere în ceea ce priveşte adoptarea H.G. nr. 380/2020 nu este probată, instanţa preluând întocmai argumentele prezentate de către reclamant sub aspectul oportunităţii şi care, în realitate, nu reprezintă decât o înşiruire a nemulţumirilor personale, subiective, ale acestuia, faţă de decizia divizării Direcţiei Generale Juridice şi desfiinţării funcţiei de director general.

11. Cu privire la nedovedirea condiţiei cazului bine justificat prevăzute de lege, a arătat că interpretarea instanţei este extrem de extensivă prin raportare la noţiunea de aparenţă de nelegalitate. Instanţa apreciază în mod nelegal şi netemeinic că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, însă trebuie avut în vedere aspectul ignorat în mod nejustificat de către instanţa de fond, că H.G. nr. 8/2020 reprezintă implementarea O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aducând modificări doar în ceea ce priveşte reconfigurarea atribuţiilor Ministerului Finanţelor Publice, nu a pus în discuţie şi nu a vizat în vreun moment desfiinţări/reorganizări/restructurări de posturi ocupate de funcţionarii publici din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, aşadar efectele H.G. nr. 8/2020 nu au vizat structura organizatorică internă a aparatului propriu al Ministerului Finanţelor Publice

12. Observând sfera de incidenţă în care interdicţia se manifestă, este evidentă lipsa unor coliziuni între efectele H.G. nr. 8/2020 şi art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aprecierile instanţei de judecată, din această perspectivă, bazate pe principiul unde legiuitorul nu distinge nici interpretul nu poate să distingă, fiind greşite. Solicită să se constate că obiectul de reglementare al H.G. nr. 8/2020 vizează aspecte cu totul diferite, neimplicând în vreun fel reorganizări care să vizeze funcţii publice din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, neexistând, prin urmare, vreo suprapunere de efecte juridice între cele două reglementări.

13. Consideraţiile instanţei, pe lângă faptul ca sunt eronate, excedează şi limitelor unei aparenţe de nelegalitate, instanţa tranşând pe fond conţinutul H.G. nr. 8/2020, în raport de care s-a apreciat depăşit termenul de 6 luni prevăzut de lege. Raţionamentul subiectiv al instanţei face trimitere şi la avizul favorabil al Ministerului Justiţiei transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020, în condiţiile în care Ministerul Justiţiei analizează şi avizează proiectele de acte normative elaborate de alte ministere, exclusiv din punctul de vedere al constituţionalităţii, legalităţii şi tehnicii legislative.

14. Totodată, instanţa critică şi înlătură per se aspectele reţinute de iniţiatorul proiectului de act normativ în cuprinsul Notei de fundamentare, unde se menţionează expres că reorganizarea are la bază măsuri din punct de vedere managerial. Prima instanţă a apreciat că reorganizarea, chiar şi în aceste condiţii, ar fi o "măsură arbitrară". Aceste aspecte sunt cu certitudine exclusiv în sarcina instanţei care urmează a se pronunţa cu privire la legalitatea H.G. nr. 380/2020, fiind argumente care nu pot fi apreciate la o simplă verificare sumară a aparenţei de nelegalitate.

15. Nu în ultimul rând, desfiinţarea Direcţiei Generale Juridice presupune şi înfiinţarea a două direcţii distincte, o direcţie de reglementare şi care să îndeplinească celelalte atribute ale profesiei de consilier juridic, numită Direcţia Juridică şi Reglementare, şi o altă direcţie care să desfăşoare cu precădere activitatea de contencios, numită Direcţia Contencios. În situaţia în care instanţa s-ar fi rezumat la o analiză în limitele legii, ar fi putut observa că, la momentul iniţierii acţiunii, nu erau emise acte administrative ulterioare de implementare care să detalieze structura organizatorică în detaliu, şi oricum, fiindcă urmau să fie înfiinţate două direcţii distincte, era posibil ca reclamantul să ocupe chiar o funcţie de conducere în cadrul unei astfel de structuri cu specific juridic, fără a fi fost necesară punerea în discuţie a unor funcţii similare din cadrul Corpului de Control sau din cadrul Direcţiei Generale de Legislaţie Codul fiscal şi Reglementări Vamale (opţiunile personale ale reclamantului cu privire la posturile din cadrul Ministerului Finanţelor Publice pe care ar dori să le ocupe, nereprezentând un aspect ce poate fi decelat ca o nelegalitate a H.G. nr. 380/2020)

16. Prima instanţă reţine în mod nelegal şi netemeinic încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi H.G. nr. 561/2009, precum şi nerespectarea procedurilor interne de elaborare a proiectului de act normativ. Consideră că H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată fără respectarea termenului de 10 zile în care pot fi formulate propuneri şi observaţii, nearătându-se urgenţa şi fără a se răspunde observaţiilor formulate de structura de resurse umane din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Şi această interpretare a instanţei este în afara cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004, neindicând care este aparenţa de nelegalitate în raport de dispoziţiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003, care reglementează obligaţia de transparenţă, obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative şi la minutele şedinţelor publice.

17. De asemenea, instanţa de fond reţine drept o "aparenţă de nelegalitate" şi faptul că nu au fost respectate procedurile interne de elaborare a proiectului hotărârii de Guvern, cu precădere neimplicarea Directei Generale Juridice şi a Direcţiei Generale de Management al Resurselor Umane din Ministerul Finanţelor Publice în activitatea de redactare şi avizare a proiectului de act normativ, însă neimplicarea departamentelor interne într-un proces de reorganizare a instituţiei nu reprezintă un demers care să condiţioneze valabilitatea actului administrativ în cauză, acestea neavând un rol decizional cu privire la adoptarea măsurilor vizate prin Hotărârea de Guvern.

18. Aparenţa de legalitate necesar a fi analizată de instanţa de judecată trebuie să nu implice examinarea fondului cauzei şi cu certitudine să nu vizeze chestiuni de cutume interne sau de bună guvernare lipsite de temei legal, astfel de limite fiind încălcate flagrant de prima instanţă învestită în soluţionarea prezentei cereri de suspendare.

19. Actul administrativ a îndeplinit procedura de adoptare reglementată de H.G. nr. 561/2009, autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au emis aviz favorabil, existând avizul Consiliului Legislativ, avizul Ministerului Justiţiei, avizul A.N.F.P. anterior şi ulterior şi avizul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale.

20. Prima instanţă reţine în mod nelegal şi netemeinic încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 şi a dispoziţiilor art. 487 - 489 din Codul administrativ. Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliul Legislativ, în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, conform Adresei nr. x/11.05.2020, observaţiile şi propunerile au fost referitoare la aspecte formale de tehnică legislativă, după cum se poate observa din simpla lecturare a documentului. Prin urmare, în ce măsură forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observaţiilor primite, urmează a fi clarificat de instanţa fondului, care va dispune asupra legalităţii H.G. nr. 380/2020. Invocă şi Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă.

21. Or, prima instanţă a antamat vizibil fondul cauzei prin aprecierile de substanţă constatate şi, doar formal, intitulate indicii de nelegalitate. Instanţa s-a pronunţat cu privire la necesitatea consultării comisiei paritare, efectuând comparaţii cu situaţii similare, iar nu identice, pentru a concluziona asupra obligativităţii unui astfel de aviz, însă, în acord cu prevederile art. 489 alin. (2) din Codul administrativ, avizele comisiilor paritare sunt "consultative", neavând, prin urmare, puterea influenţării/afectării legalităţii actului administrativ în discuţie cu privire la conţinutul acestuia.

22. Instanţa a desconsiderat inclusiv argumentul privind analizarea balanţei dintre interesul public versus cel privat, interesul public al punerii în executare a H.G. nr. 380/2020 prevalând asupra interesului privat al reclamantului de a fi blocată procedura de reorganizare internă a Ministerului Finanţelor Publice, în special că prejudiciul iminent şi urgenţa unei asemenea măsuri nu sunt justificate. Face trimitere şi la jurisprudenţa europeană, cele stabilite de Tribunalul Uniunii Europene în Cauza T-235/15 R. Aşadar, instanţa a omis să analizeze impactul admiterii cererii de suspendare, faţă de efectele respingerii cererii, considerând, fără echivoc, că măsura suspendării reprezintă o garanţie a respectării principiului legalităţii.

23. Cu privire la neîndeplinirea condiţiei unei pagube iminente, a arătat că, raportat la prevederile legale, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce atingere gravă şi imediată situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere. Acceptarea ipotezei reţinute de instanţa de fond ar însemna că cererile de suspendare ar deveni regula, iar nu excepţia, în virtutea faptului că urmăresc să preîntâmpine orice efecte ale executării unui act administrativ, indiferent ce tip de pagubă/prejudiciu ar produce. Practica Î.C.C.J. în legătură cu inexistenţa şi nedovedirea prejudiciului iminent reţine în mod neechivoc faptul că: "(...) din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată".

24. În subsidiar, recurentul a arătat că se impune diminuarea cuantumului cheltuielilor de judecată acordate intimatului - reclamant, în raport de art. 453 alin. (2) din C. proc. civ., având în vedere caracterul excesiv al acestora, în raport de complexitatea cauzei şi de activitatea concretă realizată de avocat, având în vedere prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.. Mai mult, solicitarea de cenzurare a cheltuielilor de judecată are în vedere chiar inadmisibilitatea acordării acestora într-o astfel de cauză, în virtutea caracterului provizoriu al hotărârii pronunţate, având în vedere că măsura suspendării întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 îşi produce efectele temporar, până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anularea actului administrativ pretins a fi vătămător pentru intimatul - reclamant, fiind evident caracterul vremelnic al unei astfel de cereri, cheltuielile de judecată se acordă având în vedere culpa părţii adverse. Or, în această speţă, culpa va fi stabilită cu certitudine doar în cazul analizării pe fond a legalităţii actului administrativ contestat.

25. Recurentul intervenient Ministerul Finanţelor Publice, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5), 6) şi 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii recurate şi admiterea cererii de intervenţie accesorie, respingerea cererii de suspendare formulate de reclamant în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, în principal pe cale de excepţie prin admiterea excepţiei lipsei de interes, iar in subsidiar ca fiind neîntemeiată, respingerea cheltuielilor de judecată acordate de prima instanţă, în principal ca inadmisibil a fi acordate în cadrul prezentei proceduri, iar în subsidiar cenzurarea acestora, în temeiul art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

26. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a invocat greşita calificare a excepţiei lipsei de interes drept apărare de fond, sentinţa civilă fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de procedură. A arătat că prin cererea de intervenţie formulată a formulat excepţia lipsei de interes a reclamantului, având in vedere încălcarea dispoziţiilor art. 33 din C. proc. civ. raportat la art. 2 alin. (1) lit. p) şi r) din Legea nr. 554/2004, că reclamantul nu a probat vătămarea vreunui interes legitim privat, neexistând de plano această posibilitate, având în vedere că în procesul de reorganizare al ministerului nu au fost emise măsuri individuale cu privire la raporturile de muncă.

27. Instanţa s-a raportat la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr 554/2004 cu referire la înţelesul sintagmei de persoană vătămată, respectiv al interesului general în a ataca un act administrativ, a calificat in mod greşit excepţia lipsei de interes drept apărare de fond, ignorând necesitatea verificării preliminare, pe cale de excepţie, a existenţei interesului, calificat drept condiţie de exercitare a acţiunii civile, strict raportat la prezentul dosar. Din această perspectivă, instanţa de recurs, pe calea examenului preliminar, astfel cum a fost învestită şi prima instanţă, urmează să aibă în vedere lipsa interesului actual al reclamantului în raport de împrejurarea necontestată de către reclamant, a inexistenţei unui act administrativ individual care să vizeze raporturile de muncă, deci lipsa unui prejudiciu care să fie direct determinat de adoptarea H.G. nr. 380/2020.

28. Consideră a fi incident art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material. Instanţa a pronunţat hotărârea recurată cu depăşirea limitelor legale de analiză reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Instanţa de contencios administrativ nu este abilitată legal ca pe calea unei proceduri sumare să ia în analiză şi să aprecieze cu privire la oportunitatea adoptării unui act administrativ, în special când acesta priveşte un proces de reorganizare/restructurare decis de către Guvernul Românici ce are la bază aspecte privind eficientizarea activităţilor curente în cadrul MFP, deci care privesc managementul instituţiei.

29. Chiar şi în situaţia în care ar accepta ipoteza Curţii de Apel referitoare la faptul că oportunitatea reprezintă o componentă a legalităţii actului administrativ, motivarea reprezintă o veritabilă analiză de fond a criticilor invocate de reclamant, mai exact o preluare fidelă a acestora. Învederează că nu există puternice şi evidente suspiciuni de nelegalitate la nivelul împrejurărilor emiterii actului administrativ normativ, cu atât mai mult din perspectiva oportunităţii adoptării acestuia. Prin aducerea în discuţie a unor dovezi de pretinsă nelegalitate, aprecierea lor de către instanţa de fond în acest stadiu echivalează cu o veritabilă prejudecare a fondului. Faţă de obiectul dosarului şi specificul prezentei proceduri, instanţa nu avea căderea legală de a statua cu privire la nejustificarea reorganizării Direcţiei General Juridice raportat la performantele acestei direcţii de-a lungul anilor, nu putea emite aprecieri cât priveşte existenţa/inexistenţa abilităţilor manageriale ale reclamantului pe parcursul a 14 ani de când ocupă funcţia de director general al acestei direcţii, şi nu putea reţine în fundamentarea sentinţei împrejurări strict de oportunitate, precum interpretarea unui raport al Direcţiei Interne de Audit, fiind limitată exclusiv la verificarea aspectelor de legalitate în raport de mecanismul şi caracteristicile unei reorganizări precum cea vizată prin H.G. nr. 380/2020, procedură ce nu are legătură cu abilitaţi profesionale/culpa personalului vizat de reorganizare în exercitarea funcţiei şi alte aspecte de ordin subiectiv.

30. Instanţa nu doar că a depăşit limitele legale de analiză permise de procedura specială reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, dar a încălcat inclusiv limitele de competenţă ce departajează atribuţiile Guvernului ca putere executivă, cât priveşte necesitatea restructurării anumitor ministere din structura aparatului executiv, pentru a le asigura eficienţa necesară funcţionarii acestora potrivit unui program asumat de către Guvern, prin procese incontestabil legale, ce nu implică aprecieri cât priveşte culpa/vina sau/şi abilităţi profesionale ale personalului vizat de astfel de restructurări.

31. Cât priveşte pretinsul abuz de putere în raport de care prima instanţă a considerat că ii este permis a aprecia cu privire la oportunitatea adoptării H.G. nr. 380/2020, pe lângă faptul că nu s-a reţinut în clar care ar fi elementele acestui abuz, este total greşit. H.G. nr. 380/2020 este una din hotărârile de guvern ce au ca obiect restructurarea diferitelor ministere, fiind integrată unui proces masiv de restructurare a aparatului guvernamental, asumat public de către de Guvern, prin declaraţii oficiale apărute inclusiv în spaţiul public. Astfel, însuşi Ministerul Finanţelor Publice, circumscris acestui program, este supus unui proces de reorganizare ce antrenează unsprezece direcţii, cu efectul reducerii a circa 200 de posturi de funcţionari publici, inclusiv prin desfiinţarea a 2 posturi de secretari de stat.

32. Astfel, teza abuzului în adoptarea H.G. nr. 380/2020 nu se susţine, prima instanţă reluând oricum ca atare argumentele prezentate de către reclamant sub aspectul oportunităţii şi care în realitate nu reprezintă decât o înşiruire a nemulţumirilor personale ale acestuia, fiind evident deranjat la nivel personal (dar nejustificat juridic) de previzibilul efect al desfiinţării funcţiei de director general al unei direcţii generale juridice şi înfiinţarea altor două funcţii de conducere specifice în cadrul celor două structuri în care este divizată această direcţie.

33. Cu privire la nedovedirea condiţiei cazului bine justificat prevăzut de lege, a arătat că analiza acesteia presupune prezentarea unor dovezi care să fie de natură a configura un dubiu serios care să răstoarne prezumţia de legalitatea, interpretarea instanţei fiind extrem de extensivă prin raportare la noţiunea de aparenţă de nelegalitate.

34. Instanţa apreciază în mod nelegal şi netemeinic că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare, însă trebuie avut în vedere aspectul ignorat în mod nejustificat de către prima instanţă, că H.G. nr. 8/2020 reprezintă implementarea O.U.G. nr. 68/2019, nu a pus în discuţie şi nu a vizat în vreun moment desfiinţări/reorganizări/restructurări de posturi ocupate de funcţionarii publici din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, nefiind încălcat art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aşadar efectele H.G. nr. 8/2020 nu au vizat structura organizatorică internă a aparatului propriu al Ministerului Finanţelor Publice.

35. Observând sfera de incidenţă in care interdicţia se manifestă, este evidentă lipsa unor coliziuni între efectele H.G. nr. 8/2020 şi art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aprecierile primei instanţe de judecată din această perspectivă, bazate pe principiul unde legiuitorul nu distinge nici interpretul nu poate să distingă, fiind greşite. Instanţa de recurs urmează să constate că obiectul de reglementare al H.G. nr. 8/2020 vizează aspecte cu totul diferite, neimplicând în vreun fel reorganizări care să vizeze funcţii publice din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, inexistând prin urmare vreo suprapunere de efecte juridice între cele două reglementări.

36. Consideraţiile instanţei, pe lângă faptul că sunt greşite, exced şi limitelor unei aparenţe de nelegalitate, instanţa tranşând pe fond conţinutul H.G. nr. 8/2020 în raport de care s-a apreciat depăşit termenul de 6 luni prevăzut de lege. Raţionamentul viciat şi profund părtinitor al instanţei face trimitere şi la avizul favorabil al Ministerului Justiţiei transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020. În loc să se limiteze la prezumţia de legalitate a actului administrativ prin efectul juridic evident favorabil al adresei emise de o instituţie avizatoare, instanţa contestă şi invalidează conţinutul acestui aviz.

37. Instanţa s-a îndepărtat cu mult de o simplă "pipăire a fondului", răsturnând până şi aparenta de legalitate a altor înscrisuri conexe actului administrativ, de altfel necontestate de vreo parte din dosar. Dimpotrivă, reclamantul s-a prevalat de acest aviz, dar evident într-un mod trunchiat, spre a-şi fundamenta cererea de suspendare exclusiv din perspectiva pretinsei încălcări a art. 518 alin. (6) din Codul administrativ cu referire la termenul de şase luni. În concret, în temeiul rapoartelor de activitate favorabile ale structurii juridice ale Ministerului Finanţelor Publice şi ţinând cont de evaluarea efectuată de Direcţia Generala de Audit Intern, prin care s-a reţinut un grad ridicat de conformare a modului in care structura juridică, în forma Direcţiei Generale Juridice, îşi aduce la îndeplinire responsabilităţile încredinţate prin Regulamentul de organizare şi funcţionare, instanţa consideră măsura reorganizării drept arbitrară, nefiind îndeplinită cerinţa de la art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

38. Instanţa critică şi înlătură per se aspectele reţinute de iniţiatorul proiectului de act normativ în cuprinsul Notei de fundamentare, unde se menţionează expres că reorganizarea are la bază măsuri din punct de vedere managerial, a apreciat într-un mod cel puţin discutabil că reorganizarea, chiar şi în aceste condiţii, ar fi o "măsură arbitrară". Oricum, aceste aspecte sunt cu certitudine exclusiv în sarcina instanţei care urmează a se pronunţa cu privire la legalitatea H.G. nr. 380/2020.

39. Documentele avute în vedere de instanţă nu sunt recente şi nu răspund nevoilor actuale de restructurare, nefiind administrat material probator relevant în aceasta privinţă, din moment ce instanţa nu a fost învestită cu anularea pe fond a H.G. nr. 380/2020. Dincolo de interpretările doctrinare privind relaţia dintre oportunitate şi legalitate, este clar faptul ca oportunitatea vizează conformitatea actului administrativ cu scopul legii.

40. Instanţa efectiv speculează aspecte, desigur, tot în favoarea reclamantului, printr-o interpretare investigativă care goleşte de conţinut sensul unei cereri de suspendare întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu ignorarea deliberată a contextului integral în care lansează aceste considerente la care a ajuns prin preluarea şi prelucrarea selectivă a anumitor aspecte afirmate întocmai de către reclamant.

41. Prima instanţă reţine în mod nelegal şi netemeinic încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi prevederile H.G. nr. 561/2009, precum şi nerespectarea procedurilor interne de elaborare a proiectului de act normativ. Subliniază interpretarea părtinitoare şi în afara cadrului legal reglementat de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, instanţa neîndicând care este aparenţa de nelegalitate în raport de dispoziţiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003.

42. În concret, reclamantul a luat la cunoştinţă în prealabil de proiectul H.G. nr. 380/2020, sens în care a şi formulat un punct de vedere prin Memoriul înregistrat sub nr. x/08.05.2020. Cu toate acestea, în faţa unor dovezi evidente că scopul legii a fost atins, acela de a permite persoanelor interesate să fie informate şi să îşi exprime un punct de vedere, instanţa consideră necesar a fi probată urgenţa adoptării, ignorând o data în plus specificul cererii de suspendare şi faptul că reclamantul nu a fost prejudiciat din acest punct de vedere, atât timp cât şi-a exercitat opoziţia vehementă faţă de proiectul pus în dezbatere publică.

43. De asemenea, instanţa retine drept o "aparenţă de nelegalitate" şi faptul că nu au fost respectate procedurile interne de elaborare a proiectului Hotărârii de Guvern, cu precădere neimplicarea Direcţiei Generale Juridice şi a Direcţiei Generale de Management al Resurselor Umane din Ministerul Finanţelor Publice în activitatea de redactare şi avizare a proiectului de act normative. Instanţa de recurs urmează să aibă în vedere că neimplicarea departamentelor interne într-un proces de reorganizare a instituţiei nu reprezintă un demers care să condiţioneze valabilitatea actului administrativ în cauză, acestea neavând un rol decizional cu privire la adoptarea masurilor vizate prin Hotărârea de Guvern. A arătat în mod expres instanţei de fond omisiunea chiar a reclamantei de a indica textele de lege în raport de care propune efectuarea examenului sumar de legalitate a H.G. nr. 380/2020.

44. Aparenţa de legalitate necesar a fi analizată de instanţa de judecată trebuie să nu implice examinarea fondului cauzei şi cu certitudine să nu vizeze chestiuni de cutume interne sau de buna guvernare lipsite de temei legal, astfel de limite fiind încălcate flagrant de prima instanţă învestită în soluţionarea prezentei cereri de suspendare.

45. Învederează atât imparţialitatea vădită a structurilor vizate de reorganizare raportat la memoriile adresate Ministrului Finanţelor Publice, prin care contestă vehement procedura de reorganizare, cât şi incompatibilitatea persoanelor implicate, cum este cazul reclamantului, sens în care demersurile legale efectuate demonstrează o data în plus că un proiect de lege vizând restructurarea inclusiv a acestor entităţi nu ar fi putut fi elaborat chiar de persoanele vizate de H.G. nr. 380/2020. În realitate, actul normativ a îndeplinit procedura de adoptare reglementată de H.G. nr. 561/2009, autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au emis aviz favorabil, există avizul Consiliului legislativ, avizul Ministerului de Justiţie, avizul ANFP anterior şi ulterior şi avizul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale.

46. Prima instanţă reţine în mod nelegal şi netemeinic încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 şi a dispoziţiilor art. 487 - 489 din Codul administrativ. Şi în privinţa acestor argumente, instanţa răstoarnă din temelii prezumţia de legalitate a H.G. nr. 380/2020, îmbrăţişând integral raţionamentul viciat prezentat de reclamant.

47. Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ in condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ conform Adresei nr. x/11.05.2020, au fost observaţii şi propuneri referitoare Ia aspecte formale de tehnică legislativă, după cum se poate observa din simpla lecturare a documentului. Prin urmare, în ce măsură forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observaţiilor primite de la instituţiile avizatoare urmează a fi clarificată de instanţa fondului care va dispune asupra legalităţii H.G. nr. 380/2020. Aparenţa de legalitate este în favoarea pârâtului şi intervenientului prin existenţa certă a avizului Consiliului Legislativ.

48. Invocă şi Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă, prin care se solicită autorităţii jurisdicţionale competente ca, "atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie - să ia măsuri de protecţie provizorii corespunzătoare. în limitele competenţei sale şi fără ca, astfel, să influenţeze în vreun fel soluţia asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat". Or, prima instanţa a prejudiciat fondul cauzei prin aprecierile de substanţă constatate şi doar formal intitulate indicii de nelegalitate.

49. Este şi cazul aspectelor privind necesitatea consultării comisiei paritare, instanţa efectuând comparaţii cu situaţii similare, iar nu identice, pentru a concluziona asupra obligativităţii unui astfel de aviz. În acord cu art. 489 alin. (2) din Codul administrativ, avizele comisiilor paritare sunt "consultative", neavând prin urmare valenţa influenţării/afectării legalităţii actului administrativ în discuţie cu privire la conţinutul acestuia. De altfel, comisiile paritare nu au invocat vreun viciu de nelegalitate în adoptarea H.G. nr. 380/2020, interpretarea primei instanţe este excesiv de formalistă în condiţiile in care nici nu se află în ipoteza existenţei unui aviz conform.

50. Instanţa a desconsiderat inclusiv argumentul privind analizarea balanţei dintre interesul public versus cel privat, interesul public al punerii în executare a H.G. nr. 380/2020 prevalând asupra interesului privat al reclamantului de a fi blocată procedura de reorganizare internă a Ministerului Finanţelor Publice, în special că prejudiciul iminent şi urgenţa unei asemenea măsuri nu sunt justificate. Face trimitere şi la jurisprudenta europeană, cele dispuse de Tribunalul Uniunii Europene în cauza Cauza T-235/15 R. Aşadar, instanţa a omis să pună în balanţă impactul admiterii cererii de suspendare versus efectele respingerii cererii, considerând fără urmă de echivoc că măsura suspendării reprezintă o garanţie a respectării principiului legalităţii. În schimb, nu se află în situaţia în care interesul privat şi chiar o anumită dimensiune a interesului public ar putea fi prejudiciate grav şi iremediabil.

51. Recurentul intervenient a invocat şi neîndeplinirea condiţiei unei pagube iminente, interpretarea contrară inclusiv jurisprudenţei instanţei supreme. Dacă ar accepta această ipoteză, ar însemna că cererile de suspendare ar deveni regula, iar nu excepţia, în virtutea faptului că urmăresc să preîntâmpine orice efecte ale executării unui act administrativ, indiferent ce tip de paguba/prejudiciu ar produce. În schimb, în virtutea măsurii cu caracter de excepţie, pentru a fi îndeplinită condiţia pagubei iminente este necesar să fie probat un prejudiciu grav şi iremediabil, foarte însemnat, putând consta, de exemplu, în executarea silita a imobilului în care locuieşte persoana, la situaţii privind declanşarea falimentului sau privind demolarea unor construcţii, fiind vorba despre consecinţe greu sau imposibil de recuperat.

52. Recurentul intervenient a solicitat şi respingerea ca inadmisibile şi cenzurarea cheltuielilor de judecată, iar în subsidiar a apreciat că se impune diminuarea cuantumului cheltuielilor de judecată acordate reclamantului, în raport de art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., având in vedere caracterul excesiv al acestora, în raport de complexitatea cauzei şi de activitatea concretă realizată de avocat. Cheltuielile de judecată se acordă având în vedere culpa părţii adverse, iar culpa, în sensul procesual specific acordării cheltuielilor de judecată, va fi stabilită cu certitudine doar în cazul analizării pe fond a legalităţii actului administrativ în discuţie.

IV Apărările formulate de intimatul reclamant

53. Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

54 Cu privire la caracterul normativ sau individual al actului administrativ contestat, a arătat că, deşi iniţial (în procedura de adoptare a hotărârii şi în procedurile judiciare anterioare) Guvernul României a afirmat susţinut caracterul de act administrativ normativ, prin motivele de recurs formulate poziţia acestuia s-a schimbat radical, afirmând caracterul de act administrativ individual. Or, în fapt/în drept, H.G. nr. 380/2020 este un act administrativ cu caracter normativ, aşa cum a fost calificat anterior şi de către pârât/intervenient). Hotărârea Guvernului prin care se organizează un minister (organ de specialitate al administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniul de interes stabilit de Guvern) este un act administrativ cu caracter normativ prin care acelei autorităţi îi sunt stabilite limitele de competenţă.

55. Cu privire la presupusa încălcare de către instanţa de judecată a procedurii de soluţionare a excepţiei lipsei de interes, instanţa apreciază în mod corect că pronunţarea pe cale de excepţie cu privire la existenţa unei vătămări a unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim nu poate fi analizata decât în cadrul unei acţiuni în anulare întrucât presupune antamarea fondului cauzei. Prin urmare, motivul invocat pentru susţinerea excepţiei lipsei de interes nu poate fi valorificat decât în cadrul unei acţiuni în anulare, iar nu în cea de suspendare care se circumscrie strict motivelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, şi anume existenţa plângerii prealabile, a cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

56. Referitor la motivele de recurs pe care recurentul le circumscrie prevederilor art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., plecând de la principiul aplicat şi recunoscut de jurisprudenţa constantă, oportunitatea emiterii unui act administrativ reprezintă o componentă a legalităţii acestuia, iar oportunitatea vizează momentul şi condiţiile emiterii actului, consideră că instanţa de fond a făcut o corectă analiză a motivelor de nelegalitate invocate şi a constatat că o parte din acestea se pretează la o analiză prima facie.

57. În continuare, intimatul pârât a reluat pe scurt motivele de nelegalitate invocate pe care instanţa fondului a considerat că se pretează la o analiză prima facia.

58. A arătat că Hotărârea de Guvern a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, fiind emisă într-un interval mai mic de 6 luni consecutive de la ultima reorganizare. Dincolo de argumentele juridice vizând încălcarea de către pârât a art. 518 din Codul administrativ, raportat la "viziunea" Guvernului privind competenţa instanţelor de judecată de a cenzura (prin anulare) actele administrative nelegale de reorganizare/restructurare a ministerelor, a subliniat că actul administrativ nu a fost temeinic justificat/motivat, aşa cum cer în mod expres prevederile art. 518 alin 6) din Codul administrativ. O motivare rezumată la voinţa exclusivă a emitentului nu constituie, juridic, o fundamentare. Ministerul Justiţiei a atras atenţia iniţiatorului cu privire la nerespectarea cerinţei legale în două rânduri (prin avizul nr. x/2020 emis pentru primul proiect de reorganizare retras de la publicare de ministrul finanţelor publice şi nr. 36907/2020 emis pentru al doilea proiect de reorganizare, care a devenit H.G. nr. 380/2020), cu privire la insuficienta motivare a măsurilor dispuse prin actul administrativ.

59. A menţionat că rezultă din însuşi modul superficial şi tendenţios prin care iniţiatorul a încercat să motiveze pretinsa necesitate a destructurării Direcţiei Generale Juridice caracterul abuziv al coordonatelor în care Hotărârea Guvernului prezintă situaţia Direcţiei Generale Juridice până la apariţia hotărârii de Guvern.

60. În cazul H.G. nr. 380/2020 nu s-au respectat prevederile Legii nr. 52/2003, fapt care atrage nelegalitatea actului administrativ cu caracter normativ. Nici Guvernul, prin motivele de recurs, nu contestă că la adoptarea H.G. nr. 380/2020 nu au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003, dar consideră că pentru faptul că Direcţia generală juridică a formulat un memoriu pe data de 08.05.2020, după adoptarea în Guvern a primului proiect de reorganizare, abandonat ulterior, înseamnă că intimatul reclamant nu are un prejudiciu prin nerespectarea acestor prevederi legale.

61. În adoptarea hotărârii Guvernului nu a fost consultată Comisia paritară constituită la nivelul Ministerului Finanţelor Publice (art. 487-489 din Codul administrativ). Deşi dezideratul declarat de pârât este cel de a îmbunătăţi activitatea Ministerului Finanţelor Publice, Comisia paritară constituită la nivelul autorităţii nu a fost consultată/informată cu privire la demersul iniţiatorului (MFP) sau al emitentului.

62. Ulterior depunerii plângerii prealabile, Ministerul Finanţelor Publice a emis o opinie scrisă potrivit căreia "chiar şi dacă aspectele învederate de către reclamant s-ar susţine, avizele comisiilor paritare sunt consultative, neavând prin urmare valenţa influenţării/afectării legalităţii actului administrativ în discuţie". Deşi există tentaţia de a prezenta argumente juridice faţă de această afirmaţie fără fundament juridic, se rezumă doar să precizeze că de esenţa avizului consultativ este faptul că el este obligatoriu să fie cerut şi obţinut, fără a fi obligatoriu conţinutul său.

63. H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată fără avizul Consiliului Legislativ şi al Consiliului Economic şi Social. Aşa cum a arătat prin acţiunea introductivă, doar pentru proiectul de Hotărâre de Guvern de reorganizare iniţial aprobat în şedinţa din 7 mai 2020 şi ulterior retras de la publicare s-a emis un aviz al Consiliului Legislativ, dar ulterior adoptării acesteia în şedinţa de Guvern. în ceea ce priveşte proiectul adoptat în şedinţa din 14 mai 2020, devenit H.G. nr. 380/2020, nu a existat avizul Consiliului Legislativ aşa cum rezultă în mod explicit din adresa acestei instituţii înregistrată cu numărul x din 8 septembrie 2020.

64. Cu privire la condiţia prevenirii riscului producerii unei pagube iminente, a arătat că, prin H.G. nr. 380/2020, funcţia de director general al Direcţiei Generale Juridice, ocupată de reclamantul intimat, este desfiinţată, în acest fel sunt afectate: dreptul la cariera de funcţionar public, dreptul la salariu corespunzător funcţiei publice ocupate prin concurs cu dovedirea competenţelor, stabilitatea în funcţia publica. In plus, realizarea unor reorganizări succesive, repetate, la intervale scurte de timp, realizate prin hotărâri de Guvern, cu consecinţa înfiinţării/desfiinţării/reînfiinţării de posturi şi a modificării de competenţe şi atribuţii sunt de natură să determine o instabilitate instituţională într-un domeniu important, cel juridic. În aceste condiţii, a susţine că în procedura de reorganizare nu s-a produs nicio vătămare a drepturilor sale este vădit neîntemeiat.

65. În recurs, părţile au administrat proba cu înscrisuri.

V Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

66. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cele două recursuri formulate, prevăzute de art. 488 pct. 5), 6) şi 8) din C. proc. civ., prin care se instituie exclusiv un control de legalitate a hotărârii judecătoreşti recurate, Înalta Curte constată următoarele:

67. Prin sentinţa recurată a fost admisă în parte cererea formulată de reclamantul A. şi s-a dispus suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408/18.05.2020, în ceea ce priveşte Art. I pct. 3 - Anexă, referitor la desfiinţarea Direcţiei Generale Juridice şi înlocuirea acestei structuri cu două noi structuri - Direcţia Juridic şi Reglementare şi Direcţia Contencios, până la pronunţarea instanţei de fond.

68. În ceea ce priveşte motivele de recurs invocate de recurentul pârât Guvernul României privind faptul că este eronată şi nelegală calificarea dată de către instanţă actului administrativ supus suspendării, întrucât H.G. nr. 380/2020 este un act administrativ cu caracter individual şi nu normativ, nu sunt de natură să conducă la concluzia că instanţa de fond, în vederea soluţionării cererii de suspendare, cerere în care se efectuează o cercetare sumară a aparenţei dreptului, a apreciat în mod eronat asupra caracterului normativ al hotărârii de guvern.

69. Actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, impersonale, cu aplicabilitate generală, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte, sau se adresează unor subiecte determinate.

70. La nivel de aparenţă, H.G. nr. 380/2020 prezintă caracteristicile unui act administrativ cu caracter normativ. În acest sens, se observă că H.G. nr. 380/2020 modifică H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 28 ianuarie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ emis în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi art. 8 şi art. 19 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale,

71. Dispoziţiile art. 19 din O.U.G. nr. 221/2008 prevăd că "(1) În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, ministerele nou-înfiinţate, prevăzute la art. 1-17, vor supune Guvernului spre adoptare proiectele de acte normative pentru reglementarea măsurilor privind organizarea şi funcţionarea lor", precizând, astfel, faptul că reglementarea măsurilor privind organizarea şi funcţionarea ministerelor se realizează prin acte normative. În întregul cuprins al Notei de fundamentare care a stat la baza adoptării H.G. nr. 280/2020, de asemenea, se indică faptul că Hotărârea de Guvern este act normativ.

72. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", invocat prin ambele cereri de recurs, care se referă la neregularităţi de ordin procedural sancţionate cu nulitatea de prevederile art. 174 din C. proc. civ., conform cărora nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, este nefondat.

73. Instanţa de fond a reţinut în mod corect, faţă de motivele invocate privind lipsa de interes a reclamantului în promovarea cererii de suspendare executare, că procedura prin intermediul căreia se poate solicita anularea unui act administrativ este la îndemâna persoanei care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ, un motiv de nelegalitate invocat pe calea unei acţiuni în contenciosul administrativ putând constitui cauză de anulare numai în condiţiile în care neregularitatea vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim al reclamantului, anularea actului fiind întotdeauna condiţionată de dovedirea vătămării, că, nefiind învestită cu o acţiune în anularea H.G. nr. 380/2020, împrejurarea că reclamantul are sau nu are calitatea de "persoană vătămată", în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, excedează limitelor învestirii în cererea de suspendare executare, fiind un aspect care urmează a fi analizat de instanţa învestită cu acţiunea în anulare a actului administrativ menţionat, că excepţia lipsei de interes a reclamantului este în realitate o apărare de fond care poate fi valorificată într-o eventuală acţiune în anulare, dar nu poate face obiectul analizei în cadrul cererii de suspendare, a cărei examinare se circumscrie exclusiv cerinţelor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

74. Dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt neîndoielnice în ceea ce priveşte faptul că se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 defineşte persoana vătămată ca fiind orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ, iar art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea persoanei vătămate, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

75. Dispoziţiile art. 33 din C. proc. civ. prevăd că interesul de a acţiona trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual, cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut şi actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 definesc interesul legitim privat ca fiind "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat", iar cele ale alin. (1) lit. r) interesul legitim public, "interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice".

76. În raport de obiectul cererii de chemare în judecată, suspendarea executării H.G. nr. 380/2020, care se analizează exclusiv în temeiul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, aceste dispoziţii nu sunt de natură a determina concluzia că instanţa a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

77. Susţinerile recurenţilor privind încălcarea principiul contradictorialităţii şi al dreptului la apărare sunt nefondate. Aspectele reţinute de instanţă privesc argumentarea soluţiei adoptate privind lipsa de interes, în limitele susţinerilor invocate şi în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, suspendare executare act administrativ în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

78. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6) din C. proc. civ., invocat de recurentul intervenient, nu a fost analizat distinct în cadrul cererii de recurs. În măsura în care acest motiv de casare are în vedere susţinerile rezultate din expunerea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., în sensul că instanţa a preluat raţionamentul şi argumentele prezentate de reclamant, nu este incident.

79. Sentinţa recurată cuprinde motivele pentru care instanţa de fond a admis cererea şi a dispus suspendarea executării, răspunde efectiv argumentelor invocate de părţi, atât celor din cererea de chemare în judecată cât şi celor din întâmpinare şi cererea de intervenţie accesorie, şi reflectă raţionamentul instanţei. Faptul că argumentele invocate de reclamant au format convingerea instanţei şi au condus la admiterea cererii nu constituie motiv de nelegalitate a hotărârii pronunţate, în condiţiile în care considerentele prezentate reflectă raţionamentul juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată.

80. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, invocat prin ambele cereri de recurs, este, de asemenea, nefondat.

81. În mod legal instanţa de fond a constatat că sunt întrunite cumulativ condiţiile de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

82. Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate".

83. Dispoziţiile art. 2 lit. ş) şi t) definesc noţiunile de "pagubă iminentă", "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public", respectiv "cazuri bine justificate", "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

84. Conform acestor dispoziţii, pentru suspendarea executării actului administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, este necesară întrunirea a trei condiţii cumulative, şi anume formularea plângerii prealabile, existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

85. Prima condiţie este îndeplinită, întrucât reclamantul a făcut dovada că a formulat plângere prealabilă împotriva actului administrativ care formează obiectul cererii de suspendare.

86. În ceea ce priveşte cazul bine justificat, instanţa de fond a reţinut următoarele aspecte: nerespectarea art. 518 alin. (6) din Codul administrativ; nerespectarea regulilor de transparenţă decizională prevăzute de Legea nr. 52/2003 şi de H.G. nr. 561/2009; lipsa avizului Consiliului Legislativ pentru forma în care acest act normativ a fost adoptat, obligativitatea solicitării acestui aviz fiind prevăzută la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată; nerespectarea dispoziţiilor art. 487-489 din Codul administrativ; nerespectarea procedurilor interne de elaborare a proiectului Hotărârii de Guvern, având în vedere că nicio structură din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cu precădere structura juridică şi structura de resurse umane, nu a fost implicată în niciun mod în activitatea de redactare şi avizare a proiectului de act normativ.

87. În privinţa celorlalte susţineri, prezentate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, a subliniat că nu pot fi avute în fundamentarea cazului bine justificat, întrucât fie nu se pretează la o analiză prima facie, fiind veritabile critici de legalitate a căror verificare nu se poate face fără antamarea fondului, fie nu prezintă relevanţă din perspectiva legalităţii actului administrativ contestat, pentru motivul că nu s-a dovedit o legătură între respectivele împrejurări şi adoptarea actului normativ care formează obiectul prezentei cereri de suspendare.

88. Înalta Curte reţine că, potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ.

89. Cu privire la motivele de recurs care privesc faptul că instanţa de contencios administrativ nu este abilitată, pe calea unei proceduri sumare, să analizeze şi să aprecieze cu privire la oportunitatea emiterii actului administrativ, că instanţa s-a substituit executivului, cu încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, se reţine că suspendarea executării constituie o situaţie de excepţie, în aplicarea principiilor legalităţii actului administrativ şi executării din oficiu a acestuia, care poate fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.

90. Legea contenciosului administrativ, prin dispoziţiile art. 14, dă posibilitatea persoanei care se pretinde vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ să solicite şi să obţină suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond, fiind justificată de nevoia asigurării unui just echilibru între interesul particular şi cel general şi pentru a evita consecinţele negative ale executării unui act administrativ nelegal, care nu ar mai putea fi reparate sau înlăturate în ipoteza admiterii acţiunii în anularea actului, până la clarificarea problemei legalităţii actului administrativ.

91. În contencios administrativ, controlul legalităţii actelor administrative emise de autorităţile publice, cât şi suspendarea punerii în executare a acestora, sunt legitimate chiar de principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, cu finalitatea prevenirii producerii unor consecinţe negative care nu ar mai putea fi reparate sau înlăturate în ipoteza admiterii acţiunii în anularea actului. În acest sens este jurisprudenţa constată a Curţii Constituţionale, cu titlu exemplificativ Decizia nr. 1.354 din 13 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial nr. 885 din 14 decembrie 2011.

92. Actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Emiterea actului administrativ implică o marjă de apreciere din partea emitentului şi se concretizează în oportunitatea pe care autoritatea are obligaţia să o analizeze pentru emiterea actului în condiţii de legalitate.

93. În acest sens, pentru a nu exista un exces de putere din partea autorităţii, definit de dispoziţiile art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", se impune ca exercitarea dreptului de apreciere să se realizeze cu respectarea competenţei prevăzute de lege, iar instanţa de judecată, în controlul exercitat asupra actelor administrative, verifică conformitatea acestora cu legea şi respectarea, în conduita autorităţii emitente, a unui just echilibru între interesul personal pretins vătămat şi interesul public ocrotit de autorităţile publice. În situaţia unei dezechilibru între cele două interese, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere, se poate vorbi de un exces de putere în aprecierea asupra oportunităţii în emiterea actului administrativ.

94. Limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunităţii, se va regăsi în scopul legii, revenind instanţei de contencios administrativ să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autoritatea publică este chemată să îl ocrotească.

95. Existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, presupune existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

96. În măsura în care eventuale motive referitoare la oportunitate, în limitele anterior arătate, se constituie în asemenea împrejurări, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, acestea pot fi reţinute, de principiu, în vederea suspendării executării actului administrativ.

97. În cauză, motivele reţinute de instanţa de fond referitoare la argumentele care justifică reorganizarea Direcţiei Generale Juridice din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, apreciate că ar contura aparenţa unei măsuri arbitrare, nu se constituie, în sensul arătat, în împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, excedează astfel limitelor impuse de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru soluţionarea cererii de suspendare a executării, fiind fondate, în acest sens, susţinerile recurenţilor.

98. Sunt fondate, de asemenea, motivele de recurs referitoare la aparenţa de nelegalitate reţinută de instanţa de fond ca fiind rezultată din nerespectarea procedurilor interne de elaborare a proiectului hotărârii de Guvern, având în vedere că nicio structură din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cu precădere structura juridică şi structura de resurse umane, nu a fost implicată în niciun mod în activitatea de redactare şi avizare a proiectului de act normativ, în mod corect, în acest sens, fiind invocat în cererile de recurs că s-a omis a fi indicate textele de lege in raport de care se propune efectuarea examenului sumar de legalitate a H.G. nr. 380/2020.

99. Celelalte motive de recurs, invocate prin cele două recursuri, însă, sunt nefondate.

100. În examinarea acestora, se va avea în vedere că situaţia de excepţie care conduce la suspendarea executării actului administrativ, ca modalitate de încetare temporară a efectelor juridice ale actului administrativ, impune ca analiza cazului bine justificat să se limiteze la împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se beneficiază actul administrativ.

101. Instanţa învestită cu cererea de suspendare este obligată să efectueze exclusiv o cercetare sumară a aparenţei dreptului, fără a analiza pe fond conţinutul actului administrativ, astfel încât în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ să nu prejudece fondul cererii de anulare, dar să prezinte suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate.

102. Indiciul de nelegalitate privind faptul că, cel puţin la nivel de aparenţă, nu rezultă respectarea prevederile art. 518 alin. (6) din O.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, constituie o împrejurare legată de starea de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

103. S-a reţinut că ultima reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice a avut loc prin H.G. nr. 8/2020 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, publicată în Monitorul Oficial la data de 12.01.2020), cu mai puţin de 6 luni anterior adoptării H.G. nr. 380/14.05.2020, publicată în Monitorul Oficial la data de 18.05.2020.

104. În raport de dispoziţiile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, care prevăd imperativ că "Reorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice are loc în situaţii temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora", în condiţiile în care actul normativ care reglementează organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice este H.G. nr. 34/2009, iar prin H.G. nr. 8/2020 a fost modificat la data de 12.01.2020 acest act normativ, în mod corect instanţa de fond nu a reţinut apărările pârâtului şi intervenientului şi a observat că prevederile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ prevăd la modul general despre reorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice.

105. În mod corect a apreciat, în ceea ce priveşte interpretarea dată de recurenţi prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, potrivit cărora modificările legislative care permit, prin excepţie, reorganizarea instituţiei mai devreme de termenul de 6 luni, ar fi chiar cele aduse prin H.G. nr. 380/2020, că lipseşte de orice efect norma legală interpretată şi permite în orice situaţie eludarea termenului de 6 luni, deşi textul prevede ca actul administrativ prin care se realizează reorganizarea să fie adoptat în vederea executării modificărilor legislative care impun cu necesitate această reorganizare.

106. Aceste consideraţii, contrar susţinerilor recurenţilor, nu excedează limitelor unei aparenţe de nelegalitate, instanţa nu a tranşat pe fond elementele în raport de care a apreciat depăşit termenul de 6 luni prevăzut de lege. Împrejurarea reţinută are în vedere exclusiv actele normative care au modificat actul normativ care se referă la organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, H.G. nr. 34/2009, şi anume H.G. nr. 8/2020 şi H.G. nr. 280/2020, cel de-al doilea în interiorul termenului de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ (termen care s-a fi împlinit în data de 12.07.2020, raportat la H.G. nr. 8/2020) şi că nu există un act normativ cu forţă juridică superioară care să fi impus o nouă reorganizare mai devreme de termenul minim de 6 luni, existând astfel o aparenţă de nelegalitate constând în nerespectarea art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

107. Referitor la avizul favorabil al Ministerului Justiţiei transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020, contrar susţinerilor recurenţilor, instanţa nu l-a contestat şi nu l-a invalidat. A observat exclusiv faptul că şi din conţinutul avizului de legalitate emis de Ministerul Justiţiei, în conţinutul căruia se face referire la prevederile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, avizarea favorabilă a fost condiţionată de interpretarea potrivit căreia "…excepţia prevăzută de acest text are în vedere inclusiv hotărârile de Guvern de reorganizare a autorităţilor şi instituţiilor respective", interpretare cu privire la care a apreciat că nu este acceptabilă, întrucât ar presupune ca actul normativ prin care se realizează reorganizarea să fie chiar actul normativ care impune această reorganizare, ceea ce goleşte de conţinut şi lipseşte de orice efect norma legală, al cărei sens este acela de a permite ca reorganizarea să se realizeze doar pe cale de excepţie într-un interval de timp mai mic de 6 luni şi numai atunci când o modificare legislativă prevăzută de un act normativ cu forţă juridică superioară actului prin care se dispune reorganizarea impune această măsură.

108. În ceea ce priveşte faptul că H.G. nr. 8/2020 a fost emisă în baza prevederilor O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, nu înlătură aparenţa de nelegalitate reţinută de instanţa de fond. Art. 12 alin. (2) din O.U.G. nr. 68/2019 prevede că "Reglementarea aspectelor determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare prevăzute de prezenta ordonanţă de urgenţă se realizează prin acte normative adoptate de Guvern", iar H.G. nr. 8/2020, emisă în temeiul O.U.G. nr. 68/2019, este un act normativ prin care sunt puse în aplicare măsurile de reorganizare dispuse prin O.U.G. nr. 68/2019.

109. Indiciul de nelegalitate constând în faptul că H.G. nr. 380/2020 s-a adoptat cu nerespectarea regulilor de transparenţă decizională prevăzute de Legea nr. 52/2003 şi de H.G. nr. 561/2009, care impun ca proiectul de act normativ să fie publicat pe site timp de 30 de zile, iar în 10 zile să se formuleze propuneri şi observaţii, este reţinut, de asemenea, cu respectarea art. 14 din Legea nr. 554/2004.

110. Motivele de recurs privind faptul că instanţa nu a indicat care este aparenţa de nelegalitate în raport de dispoziţiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003, faptul că reclamantul a luat cunoştinţă în prealabil de proiectul H.G. nr. 380/2020, sens în care a şi formulat un punct de vedere prin Memoriul înregistrat sub nr. x/08.05.2020, sunt nefondate, în condiţiile în care dispoziţiile art. 7 prevăd că "(2) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. (...) (4) La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice", iar instanţa a reţinut faptul necontestat că proiectul actului normativ a fost publicat pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice la data de 12.05.2020 cu indicarea termenului de 10 zile în care pot fi formulate propuneri şi observaţii, iar H.G. nr. 380/2020 a fost adoptată 2 zile mai târziu, în şedinţa din data de 14.05.2020, nu s-a arătat care este situaţia excepţională, nu s-a motivat urgenţa.

111. Cu privire la indiciul de nelegalitate referitor la lipsa avizului Consiliului Legislativ pentru forma în care actul normativ a fost adoptat, instanţa de fond nu a reţinut cu certitudine, contrar susţinerilor recurenţilor, încălcarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000,

112. Obligativitatea solicitării acestui aviz este prevăzută de dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, potrivit cărora "După elaborarea lor şi încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum si proiectele de ordonanţe si de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun in mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ", iar instanţa a observat că, în cadrul documentaţiei depusă la dosar de pârât, se regăseşte un aviz al Consiliului Legislativ din data de 11.05.2020, din conţinutul căruia rezultă că ceea ce s-a supus avizării este un proiect care la art. I are 7 puncte, iar nu 3 puncte, aşa cum are H.G. nr. 380/2020, aspect care, aparent, susţine afirmaţia reclamantului în sensul că este acordat pentru un alt proiect de reorganizare, cel adoptat de Guvern la data de 07.05.2020 şi ulterior abandonat şi retras de la publicare.

113. În raport de cele observate, instanţa a subliniat că revine instanţei de judecată învestite cu soluţionarea fondului să tranşeze acest viciu aparent de legalitate, în cadrul procedurii sumare de suspendare a executării fiind în mod corect constatat faptul că aparenţa este în sensul celor învederate de reclamant, şi anume că avizul Consiliului Legislativ pentru forma actului normativ adoptată prin H.G. nr. 380/2020 lipseşte, deşi era obligatoriu să fie solicitat.

114. Susţinerile din recurs privind faptul că nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ, întrucât proiectul H.G.. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliul Legislativ, conform Adresei nr. x/11.05.2020, nu se referă la aspectele aparente de nelegalitate reţinute de instanţa de fond, nefiind formulate, în concret, critici referitoare la acestea.

115. În mod greşit apreciază recurenţii că prima instanţa a prejudiciat fondul cauzei prin aprecierile de substanţă constatate şi doar formal intitulate indicii de nelegalitate, cu trimitere la Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă, prin care se solicită autorităţii jurisdicţionale competente ca, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie, să ia măsuri de protecţie provizorii corespunzătoare. în limitele competenţei sale şi fără ca, astfel, să influenţeze în vreun fel soluţia asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

116. Contrar susţinerilor reclamantei, analiza instanţei s-a efectuat în limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la argumente juridice de nelegalitate constatate, în aparenţă, ca fiind întemeiate, printr-o cercetare sumară a legalităţii actului administrativ, fără prejudecarea fondului.

117. Indiciul de nelegalitate constând în nerespectarea dispoziţiilor art. 487-489 din Codul administrativ cu privire la procedura de adoptare a Hotărârii Guvernului nr. 380/2020, potrivit cărora "Comisiile paritare sunt consultate în următoarele situaţii: la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite", a fost reţinut corect de instanţa de fond, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, fiind nefondate susţinerile privind faptul că interpretarea primei instanţe este excesiv de formalistă.

118. Instanţa de fond a observat că, deşi la nivel declarativ scopul reglementării este acela de a îmbunătăţi activitatea Ministerului Finanţelor Publice, implicit a activităţii structurii juridice, nu a fost consultată şi nici măcar informată Comisia paritară constituită la nivelul autorităţii publice cu privire la demersul iniţiatorului.

119. Susţinerile din recurs privind faptul că instanţa a efectuat comparaţii cu situaţii similare, iar nu identice, pentru a concluziona asupra obligativităţii unui astfel de aviz, sunt corecte, neimpunându-se o asemenea comparaţie în prezentul cadru procesual.

120. Ca indiciu de nelegalitate, însă, în mod corect a apreciat instanţa de fond, fiind nefondate susţinerile reiterate în recurs, că lipsa obligativităţii derivând din natura juridică de aviz consultativ priveşte exclusiv conţinutul avizului, caracterul consultativ al avizului nu exonerează emitentul actului de obligaţia de a-l solicita, existând în toate cazurile obligativitatea solicitării acestuia, iar lipsa solicitării atrage consecinţe privind valabilitatea actului administrativ.

121. Sunt nefondate, de asemenea, susţinerile privind faptul că instanţa a desconsiderat inclusiv argumentul privind analizarea balanţei dintre interesul public versus cel privat, interesul public al punerii in executare a H.G. nr. 380/2020 prevalând asupra interesului privat al reclamantului de a fi blocată procedura de reorganizare internă a Ministerului Finanţelor Publice, că prejudiciul iminent şi urgenţa unei asemenea măsuri nu sunt justificate.

122. Se invocă, în acest sens, cele reţinute de Tribunalul Uniunii Europene în Cauza T-235/15 R, faptul că, în materie de măsuri provizorii, evaluarea comparativă a intereselor constă, pentru judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii, în a stabili dacă interesul părţii care solicită dispunerea măsurilor provizorii prevalează sau nu prevalează asupra interesului pe care îl prezintă aplicarea imediată a actului în litigiu, examinând în special dacă eventuala anulare a acestui act de către instanţa de fond ar permite inversarea situaţiei care ar fi provocată de executarea imediată a acestuia şi, invers, dacă suspendarea executării respectivului act ar fi de natură să împiedice deplina eficacitate a acestuia în cazul în care acţiunea principală ar fi respinsă, că, în ceea ce priveşte condiţia potrivit căreia situaţia juridică creată printr-o ordonanţă privind măsurile provizorii trebuie să fie reversibilă, este necesar să se arate că scopul procedurii măsurilor provizorii se limitează la a garanta deplina eficacitate a viitoarei decizii pe fond, rezultând în mod necesar că interesului susţinut de o parte din procedura măsurilor provizorii nu merită să i se confere protecţie atunci când această parte solicită judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii să adopte o decizie care, departe de a avea un caracter pur provizoriu, ar avea ca efect prejudecarea sensului viitoarei decizii pe fond şi i-ar conferi acesteia un caracter iluzoriu, lipsind-o de efect util.

123. Fără a efectua un control efectiv de legalitate asupra actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare, în condiţiile în care s-a constatat că există suficiente indicii de nelegalitate care, fără a înlătura prezumţia de legalitate de care beneficiază actul administrativ, sunt în măsură să nască o îndoială serioasă cu privire la procedura de elaborare şi adoptare a acestuia, s-a considerat în mod corect că acestea se constituie în caz bine justificat, în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

124. În mod corect instanţa de fond a subliniat că se omite un aspect esenţial, şi anume că interesul public are prioritate în cazul actelor administrative asupra cărora nu planează suspiciuni de nelegalitate, însă, în măsura în care există un caz bine justificat, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, măsura suspendării executării reprezintă tocmai o garanţie a respectării principiului legalităţii, prin întreruperea temporară a efectelor actului administrativ a cărui prezumţie de legalitate este pusă la îndoială.

125. În ceea ce priveşte "paguba iminentă", definită de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public", în mod legal a apreciat instanţa de fond că şi această cerinţă este îndeplinită, în condiţiile în care desfiinţarea Direcţiei Generale Juridice are ca efect direct desfiinţarea implicită a funcţiei reclamantului, cu consecinţa pierderii locului de muncă şi a veniturilor salariale, prejudiciul material viitor fiind previzibil, constând în pierderea locului de muncă şi a veniturilor obţinute de reclamant din exercitarea funcţiei desfiinţate, ca efect direct al H.G. nr. 380/2020.

126. Măsura provizorie a suspendării executării a fost dispusă exclusiv cu privire la acele efecte ale actului normativ care determină producerea unei pagube iminente în patrimoniul reclamantului, nu şi în privinţa celorlalte efecte care vizează reorganizarea altor structuri, având în vedere că cerinţele obligatorii pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ sunt îndeplinite cumulativ numai în ceea ce priveşte Art. I pct. 3 din Anexă, referitor la desfiinţarea Direcţiei Generale Juridice şi înlocuirea acestei structuri cu două noi structuri, Direcţia Juridic şi Reglementare şi Direcţia Contencios, numai punerea în executare a acestor dispoziţii fiind în măsură să producă reclamantului un prejudiciu material viitor şi previzibil constând în pierderea funcţiei publice de conducere şi a veniturilor salariale aferente,

127. Scopul avut în vedere de legiuitor pentru suspendarea executării actului administrativ este acela de a nu se produce reclamantului o pagubă iminentă, în sensul de prejudiciu material viitor şi previzibil, printr-un act administrativ faţă de care există indicii de natură să creeze o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care beneficiază, iar Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă prevede ca autoritatea jurisdicţională competentă, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare, întrucât soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională.

128. Pentru aceste motive, deşi actul administrativ beneficiază de prezumţia de legalitate, iar suspendarea executării acestuia reprezintă o situaţie de excepţie care se poate dispune numai cu îndeplinirea strictă şi cumulativă a condiţiilor prevăzute de lege, instanţa de fond a constatat în mod legal că sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cazul bine justificat şi paguba iminentă, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din aceeaşi lege, pentru suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408/18.05.2020, în ceea ce priveşte Art. I pct. 3 - Anexă, referitor la desfiinţarea Direcţiei Generale Juridice şi înlocuirea acestei structuri cu două noi structuri - Direcţia Juridic şi Reglementare şi Direcţia Contencios, până la pronunţarea instanţei de fond, cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ. invocat prin cele două recursuri.

129. În ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, motivele de recurs privind inadmisibilitatea acordării acestora, în virtutea caracterului provizoriu al hotărârii pronunţate, sunt nefondate.

130. Deşi măsura suspendării întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 produce efecte temporar, până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anularea actului administrativ, cheltuielile de judecată sunt efectuate în cadrul unei cereri care se soluţionează separat de cererea de anulare, culpa procesuală fiind apreciată în cadrul procedural al cererii de suspendare, raportat la dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., care prevăd că partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, la cheltuieli de judecată.

131. În temeiul acestor dispoziţii, faţă de soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare şi de culpa procesuală a pârâtului Guvernul României, Curtea l-a obligat pe acesta la plata către reclamant a sumei de 4.020 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, din care 20 RON reprezentând taxă judiciară de timbru, iar 4.000 RON onorariu de avocat.

132. În ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor de judecată, conform prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., care prevăd că "(2) Instanţa poate, chiar şi din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, atunci când acesta este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei. Măsura luată de instanţă nu va avea niciun efect asupra raporturilor dintre avocat şi clientul său", analiza acestui motiv ar implica o evaluare care se sprijină pe analiza unor aspecte de fapt, nu pe o interpretare a normei juridice, proporţionalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând o chestiune de temeinicie şi nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate (În acest sens Decizia nr. 3/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, pct. 36 şi 37), care nu poate fi examinată în recurs.

VI Soluţia instanţei de recurs

133. Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate prin cererile de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5), 6) şi 8) din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

134. În temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., care prevăd că partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată, la cererea intimatului reclamant Înalta Curte va obliga recurenţii către intimat la plata sumei de 4000 RON cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu avocat, conform înscrisului depus la dosar.

135. Nu se impune aplicarea în recurs a dispoziţiilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., prin reducerea onorariului avocatului, conform prevederilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., anterior menţionate, întrucât onorariul nu este vădit disproporţionat în raport cu complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, având caracter rezonabil faţă de circumstanţele cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei civile nr. 464 din 24 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice la plata sumei de 4000 de RON către intimatul-reclamant A., reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.