Judicial review of administrative road closure duration: discretionary margin of public authorities versus mandatory date substitution

Şedinţa publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial la Tribunalului Argeş, secţia Civilă, Complet specializat de contencios administrativ şi fiscal şi ulterior pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca urmare a declinării competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea acestei din urmă instanţe, prin sentinţa nr. 941/19.10.2018, reclamantele S.C. Valea cu Peşti S.A., S.C. Posada Vidraru S.R.L., I.I. A. şi I.I. B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan", C.. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 (Piscul Negru) şi km 130 + 800 (D.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparţine de A.N.M.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3 din 9 ianuarie 2019, a respins, ca neîntemeiate, excepţia netimbrării şi excepţia lipsei de interes, a constatat că pârâta este decăzută din dreptul de a invoca excepţia inadmisibilităţii şi a luat act de cererea de renunţare la judecată formulată de reclamanta E. S.R.L..

Totodată, a respins acţiunea formulată de reclamante ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantele S.C. Valea cu Peşti S.A., S.C. Posada Vidraru S.R.L., I.I. A. şi I.I. B., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentele au susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material şi cuprinde motive străine de natura pricinii.

A arătat că, în baza recomandării înscrise în articolul din Regulament a cărei modificare parţială a cerut-o, ca în perioada 01.11.-30.06. unele sectoare ale drumului să fie închise, pârâta dispune în fiecare an închiderea acestuia pe întreaga perioadă menţionată, indiferent de faptul că în acele zone se produc sau nu fenomenele meteorologice care ar putea genera pericolele menţionate în art. 3 din Regulament, solicitarea de a se înlocui data de 30.06. cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic" s-a întemeiat pe următoarele argumente:

- pentru monitorizarea unor astfel de fenomene meteorologice extreme, care pot produce stările de pericol menţionate de art. 3 din Regulament, A.N.M. a înfiinţat Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, care are obligaţia să întocmească informări periodice prin care avertizează populaţia şi agenţii economici de iminenţa producerii acestor fenomene, îndeosebi pentru perioada de iarnă, iar în primăvară anunţă, în aceleaşi condiţii, încetarea sezonului nivologic;

- în situaţia în care astfel de fenomene se produc şi în celelalte anotimpuri, Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu informează şi avertizează, în aceleaşi condiţii, populaţia şi agenţii economici din zonă pentru a fi luate măsurile de protecţie corespunzătoare, situaţie în care dispoziţiile art. 4.3. din Regulament permit pârâtei să dispună măsurile necesare pentru menţinerea condiţiilor optime pentru desfăşurarea traficului rutier în siguranţă, împrejurare ce conduce la concluzia că art. 4.1. nu îşi mai justifică menţionarea lui în Regulament şi, cu atât mai puţin, instituirea unei perioade de 8 luni pentru închiderea totală a sectoarelor de drum afectate pe perioada lucrărilor necesare pentru reluarea circulaţiei;

- a avut în vedere şi faptul că la ambele capete ale sectoarelor de drum vizate de măsura închiderii, pârâta deţine unităţi de lucru dotate cu utilajele necesare şi cu personal calificat, care funcţionează tot timpul anului şi sunt în măsură să intervină operativ şi eficient pentru înlăturarea efectelor fenomenelor meteorologice de natura acelora care ar putea să creeze stările de pericol menţionate în art. 3 din Regulament.

Recurentele au susţinut că, în justificarea hotărârii pronunţate, prima instanţă porneşte de la o premisă falsă, considerând că pârâta este o "autoritate publică", situaţie ce contravine art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 84/2003, privind înfiinţarea C.N.A.I.R. - SA

Or, în raport cu forma de organizare şi scopul pentru care a fost înfiinţată, prin O.U.G. nr. 84/2003 şi având în vedere O.U.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, a precizat că Ministerul Transporturilor este organul administraţiei publice centrale, adică "autoritatea publică", la care făcea trimitere instanţa şi nicidecum pârâta, iar printre atribuţiile ce îi revin acesteia pentru îndeplinirea obiectului său de activitate nu figurează şi posibilitatea de a întocmi acte administrative cu caracter individual sau colectiv, cum este Regulamentului de funcţionare a DN7 C- Transfăgărăşan.

În continuare, recurentele au arătat că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, pentru că, în raport cu obiectul acţiunii, a făcut dovada existenţei Serviciului de Prognoză a Vremii din Sibiu, înfiinţat tocmai pentru monitorizarea permanentă a vremii în zonă şi informării în timp util despre a cetăţenilor şi agenţilor economici cu privire la fenomenele meteo ce pot produce pericolele menţionate la art. 3 din Regulament.

Prin urmare, au considerat că este inadmisibil să se închidă anumite sectoare de drum pe o perioadă aşa de mare (opt luni de zile), mai ales că dispoziţiile art. 4.3. din Regulament permit pârâtei ca, în situaţia producerii unor fenomene meteorologice de natură să creeze acele stări de pericol, să intervină urgent şi să ia orice măsură ce se impune pentru a proteja integritatea fizică a persoanelor ce tranzitează zona respectivă, astfel, aceste prevederi permit impunerea unor restricţii de circulaţie şi după data de 30 iunie în discuţie.

În aceste condiţii, au apreciat că motivele reţinute de prima instanţă referitoare la competenţa instanţei de contencios administrativ, care este limitată la efectuarea unui control de legalitate a modului în care a fost adoptat actul atacat şi nu la un control de oportunitate sau la "puterea discreţionară" a administraţiei, sunt străine de natura pricinii câtă vreme pârâta nu este o "autoritate publică" în sensul prevăzut art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci are atribuţii şi competenţe limitate, acordate de Ministerul Transporturilor, care este organul administraţiei publice centrale, ce are calitatea de administrator al drumurilor de interes naţional, prin contractul de cesiune pe care l-au încheiat.

În concluzie, au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe fond, admiterea acţiunii.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin note scrise formulate, intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Bucureşti a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentele-reclamante au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan", C.. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 (Piscul Negru) şi km 130 + 800 (D.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparţine de A.N.M.

Curtea de apel a respins acţiunea formulată de reclamante ca nefondată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.2. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentele au făcut trimitere la faptul că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, pe de o parte, întrucât a arătat că pericolele menţionate la art. 3 din Regulament care se pot produce pot fi înlăturate în baza avertizărilor meteorologice efectuate de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, căruia îi revine obligaţia avertizării populaţiei şi agenţilor economici de iminenţa unor fenomene meteorologice extreme după închiderea sezonului nivologic, iar art. 4.3. din Regulament permit pârâtei să intervină în aceste situaţii, iar pe de altă parte pârâta nu este o "autoritate publică" în sensul legii.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea dreptului omului şi a libertăţilor fundamentale include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră relevante pentru soluţionarea cauzei lor. Acest drept poate fi considerat efectiv numai dacă observaţiile părţilor sunt într-adevăr "ascultate" adică examinate temeinic de către instanţa sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk contra Olandei, par. 59).

Întărind cele menţionate în jurisprudenţa sa anterioară, Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuează că exigenţa motivării hotărârilor judecătoreşti nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, însă ea presupune totuşi ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei şi Ruiz Torija contra Spaniei).

Contrar susţinerilor recurentelor prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva prevederilor Legii nr. 554/2004, cu referire la competenţa instanţei de contencios administrativ şi a modului în care autoritatea pârâtă aplică norma în discuţie, uzând de marja de apreciere de care dispune, iar cât priveşte calitatea pârâtei de autoritate publică în sensul invocat se reţine că nu a fost ridicată în faţa primei instanţe o astfel de chestiune, dimpotrivă, reclamantele au afirmat în justificarea demersului judiciar faptul că pârâta a obţinut statut de utilitate publică şi este autorizată să presteze servicii publice, în regim de putere publică (art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004), instanţa îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Instanţa de control judiciar constată că sunt nefondate şi criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cu care casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Potrivit art. 4.pct. 1 din Regulamentul de funcţionare a DN 7C- Transfăgărăşan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 D., se recomandă ca circulaţia să fie închisă în perioada 1. XI-30. VI., cu menţiunea cuprinsă la pct. 3 al aceluiaşi articol, în sensul că perioada de închidere/deschidere a circulaţiei poate fi modificată în funcţie de condiţiei meteorologice, a factorilor climatici şi ca urmare a unor fenomene cum sunt: avalanşe, căderi de stânci, pietre, viituri şi alunecări de teren. De asemenea, potrivit pct. 4 al aceluiaşi articol, administratorul drumului poate institui restricţii temporare în condiţiile art. 44 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, iar în final, potrivit alin. (7) şi (8) al art. 4 se stabileşte că deschiderea circulaţiei trebuie precedată de o revizie specială efectuată de o comisie compusă din specialişti din cadrul CNADNR şi Direcţiile Generale de Drumuri şi Poduri Bucureşti şi Braşov Secţiile de Drumuri Naţionale Piteşti şi Sibiu, care vor stabili lucrările necesare şi termenele de finalizare ale acestora.

Din analiza prevederilor contestate se observă că autoritatea pârâtă evidenţiază caracterul de recomandare a datei de deschidere a circulaţiei pe Drumul Naţional 7 C cuprins între km. 104 + 000 m. (Piscu Negru) şi km. 130 + 800 m. (D.), subliniind în acest context că data deschiderii drumului este hotărâtă de comisia de revizie specială, în funcţie de constatările făcute şi pericolele ce pot apărare în zonă, art. 4.3. din Regulament preveuând că perioada de închidere/deschidere a circulaţiei poate fi modificată în funcţie de condiţiile meteorologice, a factorilor climatici din zona şi ca urmare a unor evenimente cum ar fi:avalanşe, căderi, pietre, viituri şi alunecări de teren.

Astfel, rezultă că interdicţia de circulaţie pe drumul naţional sus - menţionat, în perioada de timp indicată, este justificată de preîntâmpinarea pericolelor menţionate la art. 3 din Regulament şi care vizează, în esenţă, protejarea integrităţii fizice a persoanelor care tranzitează zona respectivă prin intermediul mijloacelor auto.

În aceste condiţii, se observă că opţiunea autorităţii publice, având ca justificare protejarea integrităţii fizice a persoanelor, se înscrie în marja de apreciere a autorităţii publice, aşa încât nu se poate reţine că adoptarea respectivului act este de natură a încălca principiul legalităţii.

În plus, în condiţiile în care acelaşi act administrativ permite ca deschiderea drumului respectiv să se realizeze chiar mai înainte de data preconizată în funcţie de diverse împrejurări care influenţează siguranţa traficului, rezultă că autoritatea administrativă prin adoptarea actului adoptat a avut ca premisă majoră necesitatea respectării integrităţii fizice a persoanelor, obiectiv prioritar care prevalează intereselor economice ale reclamantelor.

În fine, aşa cum s-a arătat la analiza motivului de recurs anterior, critica referitoare la calitatea pârâtei de autoritate publică în sensul invocat de reclamante nu poate fi valorificată direct în calea de atac a recursului, cu toate acestea se constată că nu poate fi contestată calitatea intimatei de autoritate publică în sensul Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii S.C. Valea cu Peşti S.A., S.C. Posada Vidraru S.R.L., I.I. A. şi I.I. B. împotriva sentinţei nr. 3 din 9 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.