Reimbursement of construction advances from state-funded local development program: validity of pre-execution payments from own sources under O.U.G. 28/2013

Şedinţa publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial la Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi ulterior pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca urmare a declinării competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea acestei din urmă instanţe, sentinţa nr. 7247/07.11.2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala Tunari, prin Primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice si Fondurilor Europene, succesor in drepturi si obligaţii al fostului Minister al Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice si Fondurilor Europene, anularea Adresei nr. x din 25.01.2018 şi a Adresei nr. x din 16.04.2018 şi obligarea pârâtului să transfere reclamantei suma de 1.386.372,82 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1537 din 19 aprilie 2019, a admis acţiunea formulată de reclamantă, a anulat Adresele nr. x din 25.01.2018 şi nr. 2665 din 16.04.2018 privind soluţionarea cererii de plata nr. x pentru contractul de finanţare nr. x din 13.09.2016, obligând pârâtul să transfere reclamantei suma de 1.386.372,82 RON, reprezentând finanţare în cadrul Programului National de Dezvoltare Locală.

Totodată, a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a reluat situaţia de fapt expusă şi în faţa primei instanţe, susţinând, în esenţă, că, în cauză, au fost interpretate greşit dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin OMDRAP nr. 1851/2013, republicat, în aplicarea O.U.G. nr. 28/2013, precum şi legislaţia specială incidentă.

În opinia părţii, argumentaţia primei instanţe porneşte de la o ipoteză normativă eronată, aceea a existenţei posibilităţii legale de restituire a avansului a cărui plată nu a fost aprobată în cauză, cu toate că admite că nu este reglementata această facultate.

Or, intimata-reclamantă a efectuat plăţi în avans executantului lucrării, plăţi care exced dispoziţiilor art. 10 alin. (3) -(8) din O.U.G. nr. 28/2013, astfel că nu a fost aprobată restituirea sumelor solicitate., făcând trimitere şi la prevederile Anexei nr. 4 la Normele Metodologice aprobate prin OMDRAP nr. 1851/2013 referitoare la solicitarea de transfer a sumelor, cu referire la declaraţia pe proprie răspundere a primarului.

Totodată, faţă de reţinerea primei instanţe în sensul că nu s-au formulat obiecţiuni cu privire la contractul de lucrări apreciază că este nelegală, nefiind avută în vedere apărarea părţii, în sensul că Ministerul, în calitate de finanţator, nu este responsabil pentru modul şi condiţiile de atribuire a contractelor de lucrări, acestea fiind atributul exclusiv ai beneficiarului lucrării, respectiv al reclamantei, conform art. 11 din O.U.G. nr. 28/2013.

De asemenea, a arătat că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acţiunilor şi categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor şi limitelor pentru efectuarea de plăti în avans din fonduri publice, cum greşit s-a reţinut, pentru că Programul naţional de dezvoltare locală, respectiv O.U.G. nr. 28/2013, a avut şi are reguli speciale care primează în concurs cu reglementarea generală în discuţie.

Astfel, legalitatea plăţii în avans ar putea fi justificată doar la efectuarea plăţii şi la provenienţa surselor utilizate din buget local, conform art. 8 din O.U.G. nr. 28/2013, iar principiul de drept avut în vedere de către instanţă, potrivit căruia "unde legea nu interzice înseamnă că permite", raportat la prevederile art. 10 alin. (3) - (8) din O.U.G. nr. 28/2013 "care nu interzic o atare procedură" nu are aplicabilitate, pentru că aceste prevederi se referă la condiţiile de restituire a sumelor şi nu la permiterea/interzicerea efectuării plăţii în avans.

În opinia recurentului, prima instanţă a reţinut şi împrejurarea potrivit căreia reclamanta şi-ar fi încadrat cererea de plată în termenul fixat, contrar dovezilor administrare, din care rezultă că a anunţat beneficiarii cu privire la epuizarea creditelor bugetare (prin adresele din 20 octombrie, respectiv 12 decembrie 2017) prin urmare reclamanta trebuia să efectueze plăţile din bugetul local numai după data de 25.10.2017, pentru lucrările executate în baza contractului de lucrări şi nedecontate de Minister din lipsa creditelor bugetare, şi nu anterior cum s-a procedat.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, respingerea acţiunii.

4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii atacate, răspunzând punctual criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Adreselor nr. x din 25.01.2018 şi nr. 2665 din 16.04.2018 şi obligarea pârâtului să transfere reclamantei suma de 1.386.372,82 RON, reprezentând finanţare în cadrul Programului National de Dezvoltare Locală.

Curtea de apel a admis acţiunea formulată de reclamantă, cu consecinţa anulării actelor administrative atacate şi obligarea pârâtului să transfere suma în litigiu,

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Se reţine că, între părţi, s-a încheiat Contractul de finanţare pentru Programul naţional de dezvoltare locală, înregistrat în registrul pârâtului sub nr. x/13.09.2016, pentru finanţarea obiectivului de investiţii "Sistematizare verticala, amenajare străzi şi sistem de canalizare pentru apele meteorice din tarlaua x comuna Tunari, judeţul Ilfov (cartier Tineret)".

În vederea implementării proiectului, s-au încheiat Contractul de lucrări nr. x din 06.06.2017 pentru Lotul x şi Contractul de lucrări nr. x din 13.06.2017 pentru Lotul x, contracte înaintate autorităţii pârâte, în fotocopie, cu privire la care acesta nu a comunicat nicio obiecţiune faţă de condiţiile contractuale agreate.

Drept urmare, reclamanta a formulat cererea de plată nr. x pentru finanţarea obiectivului de investiţii, în valoare de 2.948.658,76 RON, transmisă prin adresa nr. x/08.11.2017, înregistrată la pârât sub nr. x/09.11.2017, cu documentaţia aferentă, iar ulterior, la data de 08.02.2018, ca urmare a răspunsului primit de la pârât, a transmis şi documentaţia aferenta cererii de plata - Anexa 4 pentru Contractul de finanţare.

Se reţine că în Contractul de lucrări nr. x din 06.06.2017 pentru Lotul x, încheiat cu A. S.R.L., este stipulat la art. 20.3 că reclamanta îşi asumă obligaţia plăţii unui avans către executant în procent de 20% din valoarea contractului, fără TVA, contra unei scrisori de garanţie de returnare a avansului în valoare de 110% din valoarea avansului acordat.

Potrivit Notificării nr. x/20.10.2017 cu privire la epuizarea creditelor bugetare în proporţie de 80%, se reţine că autoritatea pârâtă a transmis beneficiarilor PNDL data-limită până la care aceştia mai pot depune solicitări de transferuri, conform prevederilor art. 13 alin. (4) din OMDRAP nr. 1851/2013 privind aprobarea Normelor metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea programului naţional de dezvoltare locală, cu modificările şi completările ulterioare.

Totodată, a notificat beneficiarii PNDL cu privire la epuizarea creditelor bugetare în proporţie de 80% pentru PNDL 1, ultimele transferuri efectuându-se parţial pentru solicitările de finanţare depuse până în data de 08.11.2017 (adresa nr. x/18.12.2017).

Aşa fiind, contrar susţinerilor recurentului, se observă că intimata-reclamantă a formulat cererea de plată cu respectarea termenul indicat prin notificările transmise, prin urmare în mod nelegal i-a fost respinsă cererea de plată privind finanţarea din creditele bugetare existente, cum corect a reţinut şi prima instanţă.

Instanţa de control judiciar reţine că suma în litigiu, de 1.386.372,82 RON, refuzată de autoritatea pârâtă prin actele administrative atacate, reprezintă plata în avans a executantului A. S.R.L., conform ordinului de plată nr. x din 17.07.2017.

Astfel, se constată, faţă de motivul respingerii cererii reclamantei, respectiv acela că s-a efectuat plata sumei de 1.386.372,82 RON anterior executării lucrărilor, întrucât aceste lucrări au fost executate conform centralizatorului în perioada 23.08.-28.09.2017, transmis de S.C. A. S.R.L. şi înregistrat la Primăria Tunari sub nr. x/03.10.2017, că lucrările au fost executate anterior datei de 25.10.2017, au fost emise de către executant facturile fiscale corespunzătoare, însă doar plata acestora se realizase în avans.

Din această perspectivă, sunt relevante prevederile art. 10 alin. (3-8) din O.U.G. nr. 28/3013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, invocate de recurent, care nu interzic o astfel de procedură, ci, dimpotrivă, este lăsată posibilitatea beneficiarilor de a susţine investiţia în proiect din surse proprii sau alte surse legal constituite:

"(7) În situaţia în care beneficiarii prevăzuţi la alin. (1) decontează sumele aferente contribuţiei de la bugetul de stat din surse proprii sau alte surse legal constituite, au dreptul să solicite recuperarea acestora la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, care transferă aceste sume în limita creditelor bugetare aprobate ulterior în buget cu această destinaţie.

(8) Beneficiarii prevăzuţi la alin. (1), în baza contractelor de finanţare încheiate în temeiul prezentei ordonanţe de urgenţă, cuprind în bugetul propriu credite bugetare estimate în funcţie de graficele de execuţie a livrării de bunuri, prestării de servicii, execuţiei de lucrări".

Totodată. potrivit dispoziţiilor art. 11 din O.U.G. nr. 28/3013:

"(1) Beneficiarii răspund de organizarea şi derularea procedurilor de atribuire a contractelor de bunuri/servicii/lucrări, în conformitate cu prevederile legale şi cu obligaţiile din contractele prevăzute la art. 10, precum şi de modul de utilizare a sumelor alocate de la bugetul de stat prin program potrivit destinaţiei pentru care au fost alocate.

(2) Beneficiarii au obligaţia să transmită Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice toate documentele necesare monitorizării şi finanţării prin program a obiectivelor de investiţii şi sunt responsabili pentru realitatea, exactitatea şi legalitatea datelor prezentate".

Or, aceste norme juridice au un conţinut similar cu cel al art. 15 din Normele metodologice aprobate prin OMDRAP nr. 1851/2013.

Aşadar, potrivit contractului de finanţare, beneficiarul are dreptul la recuperarea cheltuielilor efectuate din surse proprii, în cauză, prin constituirea unui avans în favoarea executantului lucrării, de care ministerul a avut cunoştinţă.

În acelaşi sens fiind şi prevederile art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 264/2003, "la efectuarea plăţilor pentru lucrările executate, serviciile prestate şi bunurile livrate, avansurile acordate vor fi deduse din sumele datorate. Nu se admit plăţi efective decât după deducerea integrală a avansului".

Astfel, potrivit facturii nr. x rezultă că valoarea acesteia este de 0,00 RON, întrucât valoarea menţionată în situaţia de lucrări a fost decontată prin restituire avans în sumă de 1.234.852,90 RON.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentului, ca regulă, ordonatorul de credite, în calitate de parte contractantă într-un contract de achiziţie publică sau într-un contract de finanţare, are dreptul să efectueze plăţi în avans către contractant, în condiţiile prevăzute de H.G. nr. 264/2003 privind stabilirea acţiunilor si categoriilor de cheltuieli, criteriilor, procedurilor si limitelor pentru efectuarea de plaţi in avans din fonduri publice.

De asemenea, însăşi Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice recunoaşte posibilitatea efectuării de plăţi în avans, de unde rezultă că pârâtul invocă un aspect pur formal legat de modalitatea de plată din surse proprii a lucrărilor de construire, respectiv că aceasta ar fi avut loc înainte - şi nu după - execuţia acestora, fără ca acest aspect să fi avut, conform programului de finanţare, o relevanţă determinantă, acesta neinvocând vreo dispoziţie legală specială care să interzică decontarea sumelor aferente contribuţiei de la bugetul de stat, astfel cum a fost alocată prin contractul de finanţare, în cazul în care s-au acordat avansuri din surse proprii, cum corect a reţinut judecătorul fondului.

De altfel, se observă că, în cauză, nu s-a contestat realitatea sau inexactitatea datelor prezentate, iar reclamanta a dovedit că scopul cererii de plată este acoperirea cheltuielilor avansate din surse proprii, utilizate potrivit destinaţiei stabilite prin contractul de finanţare, pe baza estimării în bugetul propriu a creditelor bugetare alocate acestuia.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 1537 din 19 aprilie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.