EU grant termination upheld over lead partner's strict liability for contractor non-performance

Şedinţa publică din data de 8 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Judeţul Giurgiu a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice si Fondurilor Europene, succesor al Ministerului Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice, anularea art. 2 şi art. 3 din Decizia nr. l/RO-BG/01.02.2017 şi Decizia nr. 2/RO-BG/01.02.2017, emise de pârât.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3769 din 25 septembrie 2018, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune şi, totodată, acţiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiate.

3, Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul Judeţul Giurgiu, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut că în raport cu solicitarea formulată privind anularea actelor atacate ca urmare a vătămării prin obligarea acestuia la restituirea finanţării în integralitatea sa, deşi imposibilitatea finalizării proiectului s-a datorat unei împrejurări străine reclamantului şi a faptului că modul în are autoritatea de management a considerat că "operaţia nu a putut fi implementată" nu corespunde situaţiei de fapt şi legislaţiei interne si europene în vigoare, prima instanţă fie a avut în vedere motive contradictorii, fie străine cauzei.

Or, potrivit contractelor de finanţare, însuşite prin semnare de reprezentanţii recurentului, nu toate cazurile de reziliere conduceau automat la recuperarea tuturor fondurilor avansate pentru lucrările deja puse în operă.

Totodată, a arătat, în ceea ce priveşte analiza cauzelor care au condus la depăşirea perioadei de implementare a operaţiunilor, că prima instanţă, deşi nu a identificat în sarcina reclamantului nicio culpă în privinţa neimplementării operaţiunii şi deşi contractul statuează şi pentru aceste cazuri, a reţinut că lipsa implementării operaţiei într-un anumit termen reprezintă o inacţiune a părţii suficientă prin ea însăşi nu doar pentru rezilierea contractului, ci, ab initio, şi pentru rambursarea sumelor, neavând relevanţă alte aspecte sau cazuri excepţionale ce au determinat neîndeplinirea obligaţiei.

Or, din actele depuse la dosar rezultă că executantul, terţ faţă de recurent, nu şi-a executat obligaţiile faţă de acesta în condiţii ce sunt cercetate în cauze penale.

Aşa fiind, a făcut trimitere la prevederile art. 1270 şi 1516 din C. civ. şi a apreciat că se impunea ca prima instanţă să analizeze cauzele care au condus la neexecutarea contractului şi nu să reţină că simpla lor existenţă este suficientă pentru aplicarea sancţiunii contractuale.

În opinia recurentului, prin emiterea actelor administrative atacate s-a comis un abuz de putere implicit ca urmare a necercetării situaţiei invocate.

Totodată, a susţinut că prima instanţă a reţinut că nu sunt aplicabile prevederile art. 122 şi art. 252 din O.U.G. or. 34/2006, deşi nu a invocat aceste texte de lege.

De asemenea, prima instanţă nu a identificat niciun element prin care emitentul deciziilor atacate ar fi avut în vedere dispoziţiile art. 15 alin. (2) din contractele de finanţare, însă a completat, prin hotărârea atacată, considerentele ce au stat la baza emiterii acestor acte, reţinând aplicabilitatea şi dând efecte dispoziţiilor neluate în considerare de emitent.

Or, instanţa nu poate suplimenta sau adăuga celor avute în vedere de emitentul actului administrativ contestat, critica adusă actelor atacate fiind tocmai ignorarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din contracte, respectiv neluarea acestora în considerare la emiterea deciziilor atacate.

Autoritatea emitentă era cea care trebuia să verifice existenţa (sau lipsa) cazurilor excepţionale ce permitea rezilierea fără rambursarea sumelor deja plătite şi nu instanţa, iar interpretarea prevederilor contractuale trebuia realizată tot de către emitent, a cărei legalitate putând să fie ulterior analizată de instanţă dacă ar fi fost învestită în acest sens, procedând la completarea motivelor ce au stat la baza emiterii actelor atacte instanţa lipseşte partea de dreptul de a avea acces real la justiţie.

Potrivit recurentului, nu numai că emitentul a omis să analizeze existenţa cazurilor excepţionale, dar din actele depuse la dosar rezultă şi motivul (nelegal) al respectivei emisiuni.

Astfel, a făcut trimitere la Decizia nr. 246/29.02.2016, emisă de Comitetul Comun de Selecţie, prin care s-a prelungit durata contractelor de finanţare până la 31 mai 2016 şi prin care s-a prevăzut abuziv că, în cazul în care beneficiarii nu realizau indicatorii proiectului la finalizarea perioadei desemnate, contractul va fi reziliat conform prevederilor contractului de finanţare şi toate fondurile vor fi recuperate, apreciind astfel că la baza deciziilor atacate a stat un act unilateral emis de un terţ, în contractele de finanţare neprevăzându-se că acestea pot fi completate cu deciziile acestui Comitet.

Cât priveşte aprecierea primei instanţe, în sensul că nu s-a invocat prin acţiune vreun motiv de nelegalitate a actelor contestate prin raportare la procentul de realizare a lucrărilor efectuate, aşa încât nu a dat curs criticilor formulate prin cererea de probatoriu şi reiterate prin notele scrise, arată că reprezintă un motiv străin cauzei, pentru că nu a contestat măsura rezilierii, însă în aprecierea existenţei sau nu a unor situaţii excepţionale este de înţeles că toată activitatea desfăşurată în cadrul proiectului este de aşteptat să fie avută în vedere.

Potrivit recurentului, hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1270 din C. civ., art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi a dispoziţiilor din C. civ. referitoare la interpretarea contractului (art. 1266, art. 1267 şi art. 1268), apreciindu-se că doar în cazul analizării deciziei de reziliere se puteau aduce critici împotriva considerentelor ce au stat la baza rezilierii, or, rezilierea şi decizia de rambursare a sumelor deja plătite nu se excludeau, potrivit contractelor încheiate.

Totodată, a preciazat că, în pofida tuturor impedimentelor, finanţarea proiectului a condus la implementarea operaţiunii, aspecte de care însă nu s-a ţinut cont, hotărârea pronunţată fiind astfel dată cu încălcarea principiilor interpretării contractelor, a forţei obligatorii a acestora şi a principiului potrivit cărora actele administrative pot fi emise doar de autorităţile publice, instanţele putând doar să le cenzureze în condiţiile în care acestea încalcă regula legalităţii.

În fine, prin eludarea dreptului de a-i fi analizată de către emitentul actelor invocarea cazului extraordinar intervenit şi astfel eliminarea dreptului contractual de a se analiza situaţia ce înlătură obligaţia de rambursare a sumelor deja plătite, nesancţioant de către instanţă, a apreciat că, prin hotărârea pronunţată, s-a încălcat principiul proporţionalităţii garantat de O.U.G. nr. 66/2011.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea art. 2 şi art. 3 din Decizia nr. l/RO-BG/01.02.2017 şi Decizia nr. 2/RO-BG/01.02.2017, emise de pârât.

Curtea de apel a respins acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.2. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurentul a făcut trimitere la faptul că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, întrucât nu au fost analizate cauzele care au condus la neexecutarea contractului, respectiv nu a fost analizată posibilitatea aplicării art. 15 alin. (2) prevăzut în contractele încheiere între părţi, de către emitentul deciziilor atacate, prima instanţă dând ea însăşi efecte acestor prevederi, în sensul că nu sunt incidente, deşi se impunea să observe că partea a fost lipsită de dreptul de a-i fi analizate motivele invocate, precizând că tot pentru motive străine pricinii a fost respinsă şi cererea de probe şi s-a apreciat, totodată, că nu sunt aplicabile dispoziţii care nu au fost invocate.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, acest motiv de casare nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept vizate, răspunzându-le prin considerente comune.

În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea dreptului omului şi a libertăţilor fundamentale include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră relevante pentru soluţionarea cauzei lor. Acest drept poate fi considerat efectiv numai dacă observaţiile părţilor sunt într-adevăr "ascultate" adică examinate temeinic de către instanţa sesizată (Hotărârea din 19 aprilie 1994, Van de Hurk contra Olandei, par. 59).

Întărind cele menţionate în jurisprudenţa sa anterioară, Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuează că exigenţa motivării hotărârilor judecătoreşti nu impune un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, însă ea presupune totuşi ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei şi Ruiz Torija contra Spaniei).

Contrar susţinerilor recurentului, prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva clauzelor contractuale în cazul nerespectării obligaţiilor asumate, cu referire inclusiv la art. 15 din contractele încheiate între părţi, care conţine prevederi legate de situaţia rambursării sumelor plătite în caz de reziliere a contractului, iar trimiterea la art. 122 şi 252 din O.U.G. nr. 34/2006, pe care le-a apreciat ca nefiind incidente, a avut loc în contextul invocării legislaţiei achiziţiilor publice de către reclamant, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Instanţa de control judiciar constată că sunt nefondate şi criticile care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Se reţine că, între Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul de Cooperare Transfrontalieră România - Bulgaria 2007-2013 şi Judeţul Giurgiu, în calitate de Partener Lider, s-a încheiat Contractul de subvenţie de la Fondul European de Dezvoltare Regională nr. 58376/4.08.2014, având ca obiect acordarea de către autoritatea de management a unei finanţări FEDR pentru implementarea operaţiei no2(4i)-1.1-7, cod MIS ETC 313 numită "Reabilitarea şi modernizarea infrastructurii de acces la regiunea transfrontalieră Giurgiu - Ruse".

Totodată, între Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul de Cooperare Transfrontalieră România - Bulgaria 2007-2013 şi Judeţul Giurgiu, în calitate de Partener, s-a încheiat Contractul de cofinanţare de la bugetul naţional nr. 58378/4.08.2014, având ca obiect acordarea de cofinanţare naţională de către autoritatea de management pentru implementarea operaţiunii 2(4i)-1.1-7, cod MIS ETC 313 numită "Reabilitarea şi modernizarea infrastructurii de acces la regiunea transfrontalieră Giurgiu - Ruse".

În vederea implementării proiectului, Consiliul Judeţean Giurgiu a încheiat contractul de lucrări nr. x/19.03.2015 cu S.C. A. S.R.L. şi două contracte de servicii.

Secretariatul Tehnic Comun a propus, prin Adresa nr. x/05.09.2016, rezilierea contractelor, reţinând că obiectivele proiectului nu au fost atinse în cadrul perioadei de implementare şi nici în cadrul termenului acordat, şi, constatându-se că, deşi Judeţul Giurgiu a realizat parţial lucrările de modernizare a infrastructurii, proiectul este nefuncţional, întrucât nu au fost finalizate lucrări importante prevăzute în proiect, ca atare prin Nota privind continuarea procedurii de reziliere nr. x/13.12.2016 a propus rezilierea contractelor şi, în consecinţă, au fost emise deciziile contestate.

Prin Decizia nr. 2/RO-BG/01.02.2017, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene a reziliat Contractul de finanţare nr. x/4.08.2014 şi, drept urmare, a stabilit în sarcina partenerului obligaţia restituirii integrale a sumei de 2.004.941,73 euro fonduri FEDR şi 282,86 euro, comisioane bancare.

Prin Decizia nr. 1/RO-BG/1.02.2017, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene a reziliat Contractul de cofinanţare nr. x/04.08.2014 şi, drept urmare, a stabilit în sarcina partenerului obligaţia restituirii integrale a sumei de 1.381.769,92 RON, reprezentând avans acordat din bugetul de stat şi nerecuperat.

În esenţă, criticile recurentului sunt centrate pe împrejurarea că la emiterea actelor contestate nu s-a avut în vedere şi posibilitatea rezilierii contractelor fără rambursarea sumelor deja plătite, neţinându-se cont de cauzele care au condus la măsura rezilierii, respectiv faptul că executantul, terţ faţă de recurent, nu şi-a executat obligaţiile faţă de acesta, susţinând astfel că nerespectarea perioadei de implementare s-a produs ca urmare a neîndeplinirii obligaţiilor de către executant asumate prin contractul de lucrări, situaţie care putea fi încadrată în prevederile art. 15 alin. (2) din contract.

Or, această ipoteza susţinută de parte nu poate fi considerată drept una din situaţie la care face referire art. 15 alin. (2) din contract, gestionarea relaţiei contractuale cu executantul S.C. A. S.R.L fiind în responsabilitatea reclamantului, în calitate de beneficiar, aceasta derulându-se conform Contractului de lucrări nr. x/19.03.2015, contract în care au fost inserate clauze sancţionatorii, contractul fiind reziliat pe baza acestora, fapt ce evidenţiază că la momentul semnării contractului, s-a luat în calcul conduita neadecvată a executantului.

Aşadar, neexecutarea obligaţiilor de către una dintre părţile unui contract este un eveniment previzibil, părţile stabilind prin contract sancţiuni pentru o astfel de situaţie.

Prin urmare, în mod corect s-a reţinut că sancţiunea rezilierii contractelor cu consecinţa restituirii întregii sume avansate de Autoritatea de Management a intervenit ca urmare a nerespectării prevederilor contractuale de către reclamant, în calitate de beneficiar, în sensul că obiectivele proiectului nu au fost atinse în cadrul perioadei de implementare, respectiv în cadrul termenului acordat, deşi acesta a realizat parţial lucrările de modernizare a infrastructurii, proiectul era nefuncţional, întrucât nu au fost finalizate lucrări importante prevăzute în proiect.

S-a reţinut astfel că obiectivul nu a fost îndeplinit până la data de 31.12,2015, când cheltuielile erau eligibile, şi nici până la termenul de 31.05,2016, acordat prin Decizia nr. 246/29.02.2016, pentru finalizarea proiectului din surse proprii, urmat de un nou termen de depunere a documentelor justificative, respectiv 11.11,2016, acordat în cadrul întâlnirii de conciliere din data de 01,11,2016.

În consecinţă, s-a reţinut nerespectarea deciziei menţionate şi a contractelor de finanţare şi cofinanţare.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 7.2 din contractul de subvenţie de la Fondul European de Dezvoltare Regională nr. 58376/4.08.2014, potrivit cărora: Partenerul lider poartă responsabilitatea implementării operaţiei conform prevederilor prezentului contract, ale Acordului de Parteneriat şi ale legislaţiei naţionale şi europene în vigoare. Partenerul lider răspunde în faţa autorităţii de management pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contract şi prin acordul de parteneriat, pentru implementarea operaţiei şi pentru realizarea obiectivelor prevăzute în contract şi în anexele acestuia.

Conform art. 15 din contractul de subvenţie: 1) Orice încălcare a prevederilor prezentului contract poate avea ca rezultat rezilierea contractului, rambursarea finanţării şi restituirea sumelor plătite necuvenit. 2) În cazuri excepţionale şi justificate corespunzător, inclusiv "forţa majoră", Autoritatea de management poate decide rezilierea contractului printr-o notificare scrisă, fără a cere rambursarea sumelor deja plătite. (…). 5) Autoritatea de management are dreptul să rezilieze prezentul contract, cu o procedură de conciliere prealabilă şi să ceară rambursarea sumelor deja plătite dacă: a) operaţia nu a fost sau nu poate fi implementată într-un mod pe care Autoritatea de management îl consideră în concordanţă cu obiectivul operaţiei; (…).

Potrivit art. 16 din contract: 1) Conform prezentului contract "forţă majoră" reprezintă orice eveniment imprevizibil şi insurmontabil, care apare după semnarea prezentului contract şi care împiedică îndeplinirea totală sau parţială a contractului. Sunt considerate cazuri de "forţă majoră": războaie, calamităţi naturale, greve generale, insurecţii, revolte, epidemii, cutremure şi alte evenimente similare. "Forţa majoră" exonerează părţile de responsabilitate pentru neexecutarea parţială sau totală a obligaţiilor stipulate în prezentul contract în timpul perioadei în care apare şi numai dacă evenimentele au fost notificate corespunzător. (…). 2) Circumstanţele imprevizibile nu exonerează părţile de obligaţiile ce le revin în cadrul contractului.

În art. 15 din contractul de cofinanţare se prevede: 1) Orice încălcare a prevederilor prezentului contract poate avea ca rezultat rezilierea contractului, rambursarea finanţării şi restituirea sumelor plătite necuvenit. 2) În cazuri excepţionale şi justificate corespunzător, inclusiv "forţa majoră", Autoritatea de management poate decide rezilierea contractului printr-o notificare scrisă, fără a cere rambursarea sumelor deja plătite. (…). 5) Autoritatea de management are dreptul să rezilieze prezentul contract, cu o procedură de conciliere prealabilă şi să ceară rambursarea sumelor deja plătite dacă: a) operaţia nu a fost sau nu poate fi implementată într-un mod pe care Autoritatea de management îl consideră în concordanţă cu obiectivul operaţiei; (…).

Potrivit art. 16 din contract: 1) Conform prezentului contract "forţă majoră" reprezintă orice eveniment imprevizibil şi insurmontabil, care apare după semnarea prezentului contract şi care împiedică îndeplinirea totală sau parţială a contractului. Sunt considerate cazuri de "forţă majoră": războaie, calamităţi naturale, epidemii, şi alte evenimente similare. "Forţa majoră" exonerează părţile de responsabilitate pentru neexecutarea parţială sau totală a obligaţiilor stipulate în prezentul contract în timpul perioadei în care apare şi numai dacă evenimentele au fost notificate corespunzător. (…). 2) Circumstanţele imprevizibile nu exonerează părţile de obligaţiile ce le revin în cadrul contractului.

Din prevederile menţionare rezultă că partenerul lider poartă responsabilitatea implementării operaţiei, iar acţiunile sau inacţiunile subcontractanţilor sau ale altor executanţi în baza unor convenţii încheiate de partener nu sunt opozabile autorităţii de management, neputând constitui nici cauze exoneratoare de răspundere sau împrejurări excepţionale de natură să înlăture obligaţia rambursării sumelor în caz de reziliere, cum corect a reţinut judecătorul fondului.

În aceste condiţii, nu i se poate reproşa primei instanţe încălcarea principiilor interpretării contractelor, a forţei obligatorii a acestora, a principiului potrivit cărora actele administrative pot fi emise doar de autorităţile publice şi, totodată, a principiului proporţionalităţii prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011 sau că a dat efecte dispoziţiilor art. 15 din contracte, în opinia părţii, neluate în considerare de emitent.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Judeţul Giurgiu împotriva sentinţei nr. 3769 din 25 septembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 aprilie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.