Retroactive application of sectoral reference value for public sector salaries and dispensability of pre-litigation objection

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 23 august 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Justiţiei, Curtea de Apel Bucureşti şi Tribunalul Teleorman, au solicitat:

- obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei să emită dispoziţii de salarizare, în aplicarea Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 405 RON, indexată cu 10%, începând cu data de 9 aprilie 2015;

- obligarea pârâţilor la repararea prejudiciului creat prin neaplicarea Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, respectiv restituirea pentru fiecare lună, până la recunoaşterea efectivă a dreptului prin emiterea unor noi ordine de salarizare, a diferenţei dintre venitul pe care l-ar fi obţinut potrivit Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016 (cu indemnizaţia calculată prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, indexată cu 10%) si venitul efectiv plătit (prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 291,98 RON), sumă care va fi actualizată cu indicele de inflaţie şi la care se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1174 din 13 februarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia nulităţii cererii de chemare în judecată;

(ii) a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii;

(iii) a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune;

(iv) a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât, pentru lipsa calităţii procesuale pasive;

(v) a obligat pârâtul Ministerul Justiţiei să emită pentru reclamante ordine de salarizare prin care să recalculeze indemnizaţia de încadrare, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu data de 09.04.2015 şi de 405 RON majorată cu 10%, începând cu 01.12.2015;

(vi) a obligat pârâtul Tribunalul Teleorman la plata diferenţelor rezultate în urma emiterii noilor ordine, începând cu 9.04.2015 până la data de 1.10.2016, actualizate cu indicele de inflaţie şi la care se va aplica dobânda legală, calculată de la data scadenţei fiecărei obligaţii lunare de plată până la data plăţii efective.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1174 din 13 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâtul contestă soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, susţinând că reclamanţii nu au urmat procedura prevăzută de art. 7, Cap. VIII din Anexa VI la Legea nr. 284/2010, aceasta fiind obligatorie câtă vreme solicită drepturi băneşti într-un alt cuantum decât cel stabilit prin ordine ale ministrului justiţiei.

Recurentul-pârât critică şi soluţia de respingere a excepţiei prescripţiei, invocată în baza art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, arătând că reclamanţii nu au urmat procedura prealabilă de atacare a ordinelor de salarizare emise începând cu data de 09.04.2015. În mod greşit prima instanţă a reţinut că reclamanţii au formulat acţiunea cu respectarea termenului prevăzut de lege, care se calculează de la comunicarea ordinului contestat, deşi, în cauză, termenul trebuie calculat de la data de 09.04.2015.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât susţine că soluţia instanţei de fond privind calcularea indemnizaţiilor salariale în raport de o valoare de referinţă de 405 RON, începând cu data de 09.04.2015, nu este legală, întrucât la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 20/2016 nu existau în plată indemnizaţii stabilite în raport de această valoare.

A susţinut recurentul-pârât că, la data de 21.12.2016, a fost emis Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 4680/C/2016, în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014 şi art. 31 alin. (1) şi alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2015, precum şi ca urmare a pronunţării Deciziei nr. 23/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi a pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016.

Acordarea majorărilor salariale în favoarea reclamanţilor de la data de 09.04.2015 este nelegală, întrucât Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, se aplică numai pentru viitor, neputând retroactiva.

Totodată, valoarea de referinţă sectorială de 405 RON a fost utilizată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Consiliul Superior al Magistraturii de la data de 1 octombrie 2016, astfel încât şi pârâtul a emis Ordinul nr. 219/01.02.2017, prin care s-a modificat OMJ nr. 4680/21.12.2016 şi s-a prevăzut că, începând cu data de 01.10.2016, judecătorii din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi asistenţii judiciari beneficiază de o indemnizaţie de încadrare brută lunară stabilită la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10% potrivit Legii nr. 293/2015.

În consecinţă, recurentul-pârât apreciază că, doar ulterior datei de 1 octombrie 2016, s-a aflat în plată valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, astfel încât în mod greşit instanţa de fond a admis acţiunea reclamanţilor privind calcularea indemnizaţiilor salariale în raport de această valoare, începând cu data de 09.04.2015.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, a depus întâmpinare prin care a solicitat menţinerea dispoziţiei din sentinţa recurată referitoare la admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

5. Alte aspecte procesuale

Prin încheierea din 20 ianuarie 2021, Înalta Curte a constatat că intimatul Statul Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice nu este parte în recursul declarat, întrucât soluţia prin care instanţa de fond a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calităţii sale procesuale pasive, nu a fost atacată prin recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 (în ale căror prevederi se încadrează calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la criticile vizând soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii şi excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune

Recurentul-pârât Ministerul Justiţiei a susţinut inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, ca urmare a nerespectării dispoziţiilor art. 7 din Cap. VIII al Anexei VI la Legea nr. 284/2010, care prevăd procedura de contestare a actelor administrative emise de ordonatorii de credite în stabilirea drepturilor salariale.

În cauză, reclamanţii au arătat că, după comunicarea Ordinului nr. 1490/C din 24.05.2017, emis de Ministerul Justiţiei cu privire la drepturile salariale ale judecătorilor din circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti, au contestat acest ordin şi au solicitat Ministerului Justiţiei să dispună o altă modalitate de recalculare salarială. Întrucât contestaţiile le-au fost respinse prin adresele nr. x, nr. 309, nr. 310 şi nr. 317 din 21.07.2017, reclamanţii s-au adresat instanţei de judecată solicitând obligarea pârâtului la emiterea ordinelor de salarizare, în aplicarea Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială în cuantum de 405 RON, indexată cu 10%, începând cu data de 9 aprilie 2015.

Înalta Curte reţine că instanţa de contencios administrativ este învestită, în esenţă, cu analiza refuzului pârâtului de a stabili drepturile salariale cuvenite reclamanţilor într-o modalitate nediscriminatorie, care să asigure egalizarea indemnizaţiilor de încadrare la nivelul maxim stabilit la nivelul familiei ocupaţionale "Justiţie" în raport de fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate. Reclamanţii au susţinut existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului Ministerul Justiţiei de a recalcula şi, pe cale de consecinţă, al angajatorului Tribunalul Teleorman de a plăti salariile, în cuantumul de care beneficiază potrivit prevederilor legislative invocate şi ca efect al ultimelor hotărâri interpretative date de Curtea Constituţională şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Or, în situaţia în care nu se contestă un anumit ordin de salarizare emis de angajator, ci refuzul pârâtului Ministerul Justiţiei de acordare a drepturilor salariale solicitate de reclamanţi, nu este necesară urmarea procedurii de contestare speciale, prevăzute de art. 7 din Cap. VIII al Anexei VI la Legea nr. 284/2010.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica pârâtului Ministerul Justiţiei prin care s-a susţinut inadmisibilitatea acţiunii, reţinând că, în raport de cauza juridică a cererii, reclamanţii nu aveau obligaţia parcurgerii procedurii prevăzute de Legea nr. 284/2010.

Cât priveşte excepţia prescripţiei, recurentul-pârât a susţinut reclamanţii nu au atacat ordinele de salarizare emise începând cu data de 09.04.2015, astfel încât acţiunea prin care se solicită modificarea drepturilor salariale pentru o perioadă în care nu s-a parcurs procedura prealabilă este prescrisă, în temeiul art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, constată că prevederile legale invocate reglementează prescripţia plângerii prealabile, iar nu prescripţia acţiunii, astfel cum a fost invocată excepţia de pârât, motiv pentru care soluţia de netemeinicie a excepţiei, pronunţată de prima instanţă, este legală.

În ipoteza în care, s-ar aprecia că pârâtul a invocat, de fapt, un argument referitor la nerespectarea procedurii plângerii prealabile, considerentele anterior expuse cu privire la cauza juridică a acţiunii deduse judecăţii, care nu necesită parcurgerea unei proceduri prealabile, sunt aplicabile mutatis mutandis şi în acest caz.

De asemenea, Înalta Curte reţine că problema formulării unei cereri/plângeri prealabile în situaţia refuzului angajatorului de a acorda drepturile salariale solicitate de angajaţi a făcut obiectul unei sesizări pentru pronunţarea recursului în interesul legii, soluţionat prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2020, prin care s-a stabilit că:

"În litigiile de funcţie publică vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum şi atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ ori actul respectiv nu a fost comunicat funcţionarului public, acesta se poate adresa direct instanţei de contencios administrativ, fără a fi necesar ca anterior sesizării instanţei să fi solicitat angajatorului acordarea aceloraşi drepturi."

De asemenea, prin decizia nr. 9/2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a stabilit că:

"În interpretarea unitară a dispoziţiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 şi a art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, dispoziţiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanţelor din cadrul jurisdicţiei muncii cu acţiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiţionale la acestea din urmă."

Aceste decizii pronunţate în recurs în interesul legii stabilesc că nu este necesară adresarea unei cereri angajatorului ori formularea unei plângeri/contestaţii prealabile în situaţia în care reclamanţii salariaţi invocă neacordarea/nerecunoaşterea de către angajator a unor drepturi salariale de care ar trebui să beneficieze. Deşi privesc relaţia dintre angajator şi angajaţi, considerentele acestor decizii sunt incidente şi în cazul Ministerului Justiţiei care, în exercitarea atribuţiilor sale de ordonator principal de credite, emite ordine prin care stabileşte cuantumul drepturilor salariale de care beneficiază reclamanţii, având atribuţii partajate în acest domeniu cu anagajatorul Tribunalul Teleorman (căruia îi revine obligaţia de plată a salariilor astfel stabilite).

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurentului-pârât în referire la soluţia pronunţată asupra excepţiei prescripţiei.

II.2. Referitor la fondul cauzei

Criticile de nelegalitate formulate de pârâtul Ministerul Justiţiei se referă, în esenţă, la greşita stabilire de către instanţa de fond a indemnizaţiilor de încadrare salarială cuvenite reclamanţilor, în raport de o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu data de 09.04.2015. Recurentul-pârât a susţinut că această valoare de referinţă nu putea fi luată în considerare anterior datei de 01.10.2016, motivat de inexistenţa în plată, în sistemul justiţiei, la data de 09.04.2015, a unei indemnizaţii calculate în raport de această valoare şi de caracterul neretroactiv al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate.

În ceea ce priveşte argumentul aplicării retroactive a dispoziţiilor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, Înalta Curte constată că, potrivit considerentelor 26-32 din această hotărâre, forul constituţional a reţinut că hotărârile judecătoreşti prin care s-a recunoscut majorarea indemnizaţiei de încadrare a magistraţilor reclamanţi în cauzele respective au aplicabilitate generală, întrucât prin acestea nu s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situaţii de fapt particulare, ci s-au interpretat norme de lege cu aplicabilitate generală. În continuare, Curtea Constituţională a stabilit că efectul constatării neconstituţionalităţii art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, introdus prin O.U.G. nr. 43/2016, îl reprezintă calcularea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care se face egalizarea prin includerea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti (considerentul 32).

Prin urmare, însăşi instanţa de control constituţional a stabilit modalitatea în care se va face aplicarea dispoziţiilor legale, consecutiv constatării caracterului neconstituţional al normelor cu examinarea cărora a fost învestită, în sensul extinderii beneficiilor recunoscute prin hotărâri judecătoreşti individuale întregii categorii profesionale şi familii ocupaţionale, aceasta fiind unica modalitate de înlăturare a inechităţilor constatate în sistemul de salarizare a personalului bugetar.

Pe de altă parte, deciziile Curţii Constituţionale de constatare a neconstituţionalităţii unui text de lege sunt aplicabile, de la data publicării lor în Monitorul Oficial, tuturor litigiilor pendinte. Drept urmare, existenţa unor hotărâri judecătoreşti prin care se recunoaşte un anume nivel al salarizării, începând cu 09.04.2015, sunt relevante în stabilirea nivelului maxim al salariului/indemnizaţiei în plată.

Aşadar, argumentele recurentului-pârât sunt nefondate. În realitate, aplicarea unitară şi generală a dispoziţiilor legale incidente în materia salarizării, inclusiv pentru perioada anterioară publicării în Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, reprezintă mijlocul de înlăturare a inechităţilor din sistemul de salarizare al personalului bugetar, scop urmărit de legiuitor şi prin edictarea O.U.G. nr. 20/2016.

De altfel, chiar pârâtul Ministerul Justiţiei a înţeles să valorifice considerentele deciziei Curţii Constituţionale, prin emiterea Ordinului nr. 4680/C din 21.12.2016, adresat tuturor judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi asistenţilor judiciari, în cuprinsul căruia indemnizaţia de încadrare brută a fost recalculată începând cu data de 09.04.2015, deci pentru o perioadă anterioară publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial. Aşadar, prin cererea de recurs, pârâtul îşi contestă propria practică administrativă de punere în executare a cadrului normativ de salarizare a personalului, în acord cu dispoziţiile deciziei Curţii Constituţionale.

În ceea ce priveşte data de la care se aplică valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, Înalta Curte reţine, în raport de înscrisurile depuse la dosarul cauzei, dar şi de hotărârile judecătoreşti indicate în cuprinsul sentinţei de fond, că într-o serie de litigii au fost stabilite, cu caracter definitiv, drepturile salariale cuvenite unor magistraţi, prin raportare la această valoare de referinţă sectorială, cu începere de la data de 09.04.2015.

Totodată, prin dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din Legea nr. 71/2015, privind aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, s-a stabilit obligaţia egalizării indemnizaţiilor pentru personalul din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice la nivelul maxim aflat în plată în cadrul acelei autorităţi/instituţii, dispoziţii care, potrivit Deciziei nr. 23/2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se aplică şi familiei ocupaţionale "Justiţie".

Prin urmare, începând cu data de 09.04.2015, reclamanţii din prezenta cauză aveau dreptul de a beneficia de indemnizaţii brute de încadrare calculate în raport de valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, astfel cum beneficiau şi alţi magistraţi, în urma pronunţării unor hotărâri judecătoreşti definitive, fiind neîntemeiată susţinerea pârâtului în sensul că această indemnizaţie poate fi avută în vedere doar de la data de 01.10.2016, dată de la care a fost aplicată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Consiliul Superior al Magistraturii în salarizarea personalului propriu. Argumentul pârâtului nesocoteşte considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 749/2016, care a stabilit că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare (…) trebuie să includă majorările (indexările) stabilite prin hotărâri judecătoreşti şi să fie acelaşi pentru tot personalul salarizat potrivit dispoziţiilor de lege aplicabile în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale prevăzute de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice."

În acest context, Înalta Curte concluzionează în sensul că valoarea de referinţă sectorială calculată de pârât prin OMJ nr. 4680/C/2016 şi OMJ nr. 219/C/2017 nu respectă prevederile legale, fiind stabilită într-un cuantum inferior celui cuvenit magistraţilor reclamanţi, motiv pentru care sentinţa recurată va fi menţinută de instanţa de control judiciar, consecutiv respingerii, ca nefondat, a recursului declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 1174 din 13 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 ianuarie 2021.