Nullity of administrative order establishing contraventions in violation of exclusive legislative competence under O.G. 2/2001

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10 mai 2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor ("ANSVSA"), a solicitat:

(i) constatarea nulităţii dispoziţiilor normative cuprinse în pct. 16.2. teza I din Anexa nr. 2 la Ordinul nr. 39 din 28 aprilie 2010 pentru aprobarea cerinţelor tehnice care trebuie îndeplinite de mijloacele oficiale de identificare a bovinelor, suinelor, ovinelor şi caprinelor, precum şi pentru stabilirea condiţiilor de aprobare a acestora pe teritoriul României, potrivit cărora:

"Nerespectarea prevederilor stipulate la pct. 15.1 reprezintă abatere şi se sancţionează în cazul furnizorilor primari cu anularea tuturor certificatelor de aprobare a mijloacelor de identificare emise de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor pentru aceştia şi, implicit, retragerea dreptului de a desfăşura activitatea de comercializare a mijloacelor oficiale de identificare pe teritoriul României, iar în cazul furnizorilor secundari, prin retragerea calităţii de furnizor secundar";

(ii) obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4347 din 14 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a anulat în parte pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/28.04.2010, emis de Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, în privinţa instituirii abaterii şi a sancţiunilor pentru furnizorii primari.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4347 din 14 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Referitor la considerentele instanţei de fond cu privire la primul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă, recurenta-pârâtă susţine că pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010 nu instituie răspunderea contravenţională pentru nerespectarea prevederilor art. 15.1 din acelaşi ordin. Ordinul nr. 39/2010 a fost emis de preşedintele ANSVSA în vederea executării dispoziţiilor O.U.G. nr. 23/2010, conform art. 3 alin. (1) din acest act normativ, iar sancţionarea furnizorilor primari şi secundari pentru nerespectarea procedurii de aprobare a mijloacelor oficiale de identificare a bovinelor, suinelor, ovinelor şi caprinelor pe teritoriul României este prevăzută de un alt act normativ cu forţă juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 113/2002, care reglementează în art. 14 lit. a) - n) faptele care constituie contravenţii. Atât O.U.G. nr. 23/2010, cât şi O.U.G. nr. 113/2002 cuprind prevederi prin care se arată că dispoziţiile acestor acte normative se completează cu cele ale O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Aşadar, arată recurenta, cât timp aceste acte normative cu forţă juridică superioară sancţionează întocmai faptele prevăzute de pct. 15.1 din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010, adica fapte referitoare la nerespectarea procedurii de emitere şi înregistrare în sistemul naţional de identificare şi înregistrare a animalelor, în mod greşit instanţa de fond a interpretat prevederile art. 16.1 teza I din acelaşi ordin ca având rolul de a stabili o nouă sancţiune, deşi, în realitate, autoritatea a urmărit doar să facă trimitere la sancţiunile prevăzute de actele juridice normative superioare. Furnizorii primari sunt sancţionaţi, dar nu în baza Ordinului nr. 39/2010, ci a O.U.G. nr. 23/2010 şi O.U.G. nr. 113/2002, care se completează cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001.

Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate reţinut de instanţa de fond, respectiv depăşirea limitelor de legiferare conferite autorităţii prin dispoziţiile H.G. nr. 1415/2009 şi O.G. nr. 42/2004, recurenta-pârâtă susţine a fi neîntemeiate considerentele primei instanţe. Există o legătură strânsă între primul motiv de nelegalitate şi cel reprezentat de depăşirea atribuţiilor legale, depăşire care nu există câtă vreme, prin prevederile normative contestate, nu a fost stabilită nicio sancţiune, ci doar s-a menţionat ce sancţiune riscă agenţii economici în cazul nerespectării prevederilor pct. 15.1 din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este nefondat, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte primul motiv de nelegalitate al prevederilor pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010, invocat de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, instanţa de fond l-a găsit a fi întemeiat, reţinând, în esenţă, că prin acte administrative cu caracter normativ emise de preşedintele ANSVSA nu pot fi instituite contravenţii şi sancţiuni, contrar art. 2 din O.G. nr. 2/2001. Contestând aceste considerente, recurenta-pârâtă a susţinut că textul normativ atacat nu poate fi interpretat în sensul indicat de instanţă, acesta doar menţionând sancţiunea contravenţională, reglementată de acte normative cu forţă juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 23/2010 şi O.U.G. nr. 113/2002.

Înalta Curte constată că, în recurs, pârâta ANSVSA a susţinut apărări/argumente noi, care nu au fost invocate în faţa primei instanţe. Astfel, dacă prin întâmpinarea formulată în dosarul instanţei de fond, pârâta a susţinut că prevederile pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010 nu stabilesc şi nu aplică noi sancţiuni, ci doar reiterează sancţiunea prevăzută de art. 5 alin. (3) lit. b) din O.G. nr. 2/2001, în recurs pârâta a abandonat această apărare în favoarea uneia noi, şi anume aceea a reglementării sancţiunii contravenţionale prin acte normative cu forţă juridică superioară Ordinului nr. 39/2010, respectiv O.U.G. nr. 23/2010 şi O.U.G. nr. 113/2002.

Inconsecvenţa autorităţii pârâte în susţinerea argumentelor de legalitate ale ordinului contestat este contrară prevederilor de drept procedural, care obligă părţile ca, prin actele procesuale formulate în termenele prevăzute de art. 194-205 C. proc. civ., să expună instanţei de judecată toate argumentele, apărările şi probele de care înţeleg să se folosească, pentru respectarea dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi a principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod.

Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora, prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor apărări noi în calea de atac, care, deşi puteau fi invocate în fond în termenul legal, nu au fost expuse de parte şi, astfel, nu au făcut obiectul analizei primei instanţe. După cum rezultă din sentinţa recurată, instanţa de fond a analizat legalitatea pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010 prin raportare la dispoziţiile art. 5 alin. (3) lit. b) din O.G. nr. 2/2001, invocate de pârâtă, astfel încât, în recurs, criticile pârâtei ar trebui să se îndrepte împotriva acestor considerente, iar nu să formuleze argumente noi, pe care prima instanţă nu le-a cunoscut şi nu le-a putut examina.

Chiar trecând peste această manieră deficitară de exercitare a drepturilor procesuale de către recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că argumentele noi expuse în recurs nu au aptitudinea de a reforma sentinţa recurată, conţinutul O.U.G. nr. 23/2010 şi O.U.G. nr. 113/2002 neconfirmând susţinerile recurentei referitoare la reglementarea prin aceste acte normative a sancţiunii contravenţionale prevăzute de pct. 16.2 teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2010.

Dispoziţiile pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 39 din 28 aprilie 2010 prevăd că:

"Nerespectarea prevederilor stipulate la pct. 15.1 reprezintă abatere şi se sancţionează în cazul furnizorilor primari cu anularea tuturor certificatelor de aprobare a mijloacelor de identificare emise de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor pentru aceştia şi, implicit, retragerea dreptului de a desfăşura activitatea de comercializare a mijloacelor oficiale de identificare pe teritoriul României, iar în cazul furnizorilor secundari, prin retragerea calităţii de furnizor secundar.", iar potrivit pct. 15.1 din acelaşi act normativ:

"Pentru acceptarea/comandarea mijloacelor oficiale de identificare duplicat, furnizorii primari şi/sau secundari verifică, utilizând proceduri SNIIA, dacă pentru fiecare din mijloacele acceptate/comandate există înregistrat un eveniment de pierdere a mijlocului de identificare în exploataţia pentru care acesta a fost solicitat şi dacă animalul respectiv este prezent în această exploataţie. Operaţiunile de furnizare a mijloacelor oficiale de identificare duplicat pe teritoriul României se înregistrează în SNIIA, în aplicaţiile de gestiune a mijloacelor de identificare, înregistrând: a) codurile imprimate pe mijloacele de identificare oficiale duplicat livrate; b) tipul crotaliilor; c) codul exploataţiei de destinaţie."

Comparativ, textele normative invocate de recurenta-pârâtă au următorul conţinut:

Art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2010:

"Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor stabileşte, prin ordin al preşedintelui acesteia, cerinţele tehnice care trebuie îndeplinite de mijloacele oficiale de identificare a suinelor, ovinelor şi caprinelor. (...)".

Art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002 (forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 39/2010):

"Următoarele fapte constituie contravenţii şi se sancţionează după cum urmează:

a) refuzul identificării şi înregistrării bovinelor de către deţinători, cu amendă de la 300 RON (RON) la 500 RON (RON), precum şi cu confiscarea şi sacrificarea bovinelor, în condiţiile legii, în maximum 48 de ore de la constatare; sumele încasate din valorificarea produselor obţinute vor fi virate la bugetul de stat;

b) nepredarea către direcţiile sanitare veterinare judeţene şi a municipiului Bucureşti a mărcilor auriculare şi a paşapoartelor individuale ale bovinelor sacrificate, cu amendă de la 300 RON (RON) la 500 RON (RON);

c) nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (1), (2) şi (3), cu amendă de la 1.000 RON (RON) la 1.500 RON (RON);

d) nerespectarea prevederilor art. 2 alin. (1), cu amendă de la 1.500 RON (RON) la 2.000 RON (RON);

e) deţinerea de bovine neidentificate şi neînregistrate potrivit prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, cu amendă de la 2.000 RON (RON) la 3.000 RON (RON), precum şi cu confiscarea, uciderea şi distrugerea acestora, în condiţiile legii; uciderea şi distrugerea bovinelor se efectuează conform normelor sanitare veterinare în vigoare, iar cheltuielile sunt suportate de către deţinător;

f) nerespectarea prevederilor art. 8 alin. (4), cu amendă de la 3.000 RON (RON) la 4.000 RON (RON);

g) încălcarea dispoziţiilor art. 10, cu amendă de la 4.000 RON (RON) la 5.000 RON (RON);

h) sacrificarea bovinelor identificate şi înregistrate în alte locuri decât în unităţile de sacrificare autorizate sanitar veterinar, cu amendă de la 6.000 RON (RON) la 7.000 RON (RON)."

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2010 nu stabilesc sancţiuni contravenţionale, ci atribuţiile preşedintelui ANSVSA, de a stabili cerinţele tehnice care trebuie îndeplinite de mijloacele oficiale de identificare a suinelor, ovinelor şi caprinelor.

Cât priveşte prevederile art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002, recurenta-pârâtă nu a indicat care din contravenţiile menţionate la lit. a) - h) corespunde ipotezei reglementate de pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 39/2010. Analizând faptele calificate drept contravenţii de art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002, Înalta Curte constată că nu există o suprapunere, totală sau parţială, între acestea si fapta la care face trimitere pct. 16.2. teza I din Anexa 2 la Ordinul nr. 39/2020, respectiv încălcarea obligaţiei descrise de pct. 15.1 din acelaşi ordin.

Mai exact, pct. 16.2 teza I din Anexa la ordinul contestat prevede că reprezintă abatere nerespectarea de către furnizorii primari şi/sau secundari a obligaţiei de la pct. 15.1 din ordin, care constă în verificarea, anterior acceptării/comandării mijloacelor oficiale de identificare duplicat, dacă pentru fiecare din mijloacele acceptate/comandate există înregistrat un eveniment de pierdere a mijlocului de identificare în exploataţia pentru care acesta a fost solicitat şi dacă animalul respectiv este prezent în această exploataţie. Or, această obligaţie de verificare nu este prevăzută în cuprinsul niciuneia dintre faptele care constituie contravenţii, prevăzute de art. 14 din O.U.G. nr. 113/2002, astfel încât nu poate fi primit argumentul recurentei-pârâte, în sensul că pct. 16.2 teza I din Anexa la ordinul contestat doar menţionează o sancţiune contravenţională care este stipulată în cuprinsul unui act normativ superior, respectiv O.U.G. nr. 113/2002.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că, prin pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului preşedintelui ANSVSA nr. 39/2010, s-a instituit o contravenţie şi sancţiunile aferente acesteia, cu nerespectarea dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, care prevăd că reglementarea contravenţiilor se face prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului ori hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene, iar nu prin ordine ale altor autorităţi sau instituţii publice. Pe cale de consecinţă, în mod corect a constatat instanţa de fond nulitatea textului normativ contestat din această perspectivă, soluţie care va fi menţinută, consecutiv respingerii criticilor formulate de pârâta ANSVSA.

Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate validat de instanţa de fond, recurenta a dezvoltat critici sumare, rezumându-se la a afirma că preşedintele ANSVSA nu şi-a depăşit atribuţiile legale prevăzute de dispoziţiile H.G. nr. 1415/2009 şi O.G. nr. 42/2004, atât timp cât pct. 16.2 teza I din Anexa nr. 2 a Ordinului nr. 39/2010 nu instituie contravenţii care nu au fost anterior prevăzute în acte normative superioare. Cum argumentul dedus din conţinutul textului contestat a fost considerat nefondat de instanţa de control judiciar, pe cale de consecinţă vor fi respinge şi aceste critici, Înalta Curte reţinând că preşedintele ANSVSA nu are competenţa de a reglementa în domeniul contravenţional nici potrivit O.G. nr. 2/2001, nici conform legislaţiei care reglementează organizarea şi activitatea ANSVSA, respectiv H.G. nr. 1415/2009 şi O.G. nr. 42/2004.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei civile nr. 4347 din 14 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 ianuarie 2021.