Scope of environmental agency powers: whether inspection measures altering emission monitoring methods, control mechanisms, and waste classification modify the integrated environmental permit

Şedinţa publică din data de 26 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General a solicitat anularea în parte a notei de constatare nr. x/4.04.2014 emise de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal prin sentinţa nr. 4239 din 22 octombrie 2018, judecând cauza în fond după casare, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că, soluţionând cauza în fond după casare, instanţa avea obligaţia să soluţioneze cauza pe fond prin raportare la problemele de drept deja dezlegate de instanţa de recurs, în sensul că acţiunea este admisibilă, iar nota de constatare atacată reprezintă un act administrativ în sensul legii.

Încălcând dispoziţiile imperative prevăzute de art. 501 C. proc. civ., prima instanţă a reţinut în considerente, în motivarea soluţiei de respingere a acţiunii, faptul că "în condiţiile în care nota de constatare nu cuprinde vreo obligaţie suplimentară (...), Curtea apreciază că nu se poate dispune anularea în parte a notei de constatare".

Astfel, chiar dacă prima instanţă nu a mai făcut vreo trimitere expresă la excepţia inadmisibilităţii, aceasta a fost antamată întrucât au fost avute în vedere tocmai anumite considerente care au condus şi în primul ciclu procesual la admiterea acestei excepţii.

Cu alte cuvinte, prima instanţă, în al doilea ciclu procesual, a dispus respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, pe considerente ce vizează în realitatea admisibilitatea acţiunii.

Recurenta mai arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material - motivul de recurs reglementat la art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.: soluţionând cauza, prima instanţă a încălcat/aplicat greşit prevederile art. 8 din Legea nr. 278/2013 şi dispoziţiile de drept material cuprinse în H.G. nr. 1061/2018.

În opinia recurentei, stabilirea unor obligaţii/măsuri noi în sarcina sa contravine dispoziţiilor imperative prevăzute de Legea nr. 278/2013, întrucât singurul act care stabileşte obligaţiile şi condiţiile de desfăşurare a activităţii operatorului este autorizaţia integrată de mediu.

Recurenta consideră că obligaţia impusă de efectuare a buletinelor de analiză pentru indicatorul B. este lipsită de orice temei, având în vedere că subscrisa realizează în permanenţă monitorizarea cantităţii totale de compuşi organici volatili prin folosirea celor mai noi şi inovative metode existente în acest domeniu.

Prin Nota de constatare s-a impus ca măsură restricţionarea accesului la panoul de acţionare manuală a trapelor din plafonul secţiei de presare plăci OSB, prin sigilarea acestui panou şi acţionarea sa exclusiv în situaţii de urgenţă.

În aceste condiţii, sunt vădit eronate considerentele primei instanţe potrivit cărora nu se poate considera că măsura nr. 6 din nota de constatare adaugă la obligaţiile stabilite în autorizaţie, acestea fiind contrazise de chiar prevederile Autorizaţiei integrate de mediu, la care instanţa a şi făcut referire, dar pe care a interpretat-o în mod eronat însă.

Este evident că reglementarea unei proceduri speciale de folosire a trapelor din plafonul secţiei de presare plăci OSB peste ceea ce prevede Autorizaţia integrată de mediu suplimentează prevederile acesteia, în afara cadrului legal pe baza căruia astfel de modificări -oportune sau nu - ar putea fi făcute.

Astfel, având în vedere limitele competenţelor Gărzii de mediu, cu ocazia controalelor efectuate, comisarii instituţiei pot să asigure conformarea activităţii desfăşurate cu prevederile actului de reglementare pe baza căruia aceasta de desfăşoară.

Recurenta consideră că măsura dispusă şi a cărei anulare o solicită, indiferent că este sau nu oportună, conţine în mod evident o modificare/completare a procedurii de acţionare a trapelor din plafonul secţiei de presare plăci OSB, completare care pe de o parte este nejustificată, având în vedere că a fost adoptată fără să se fi constatat vreo încălcare a Autorizaţiei integrate de mediu de către titularul activităţii sub acest aspect, iar pe de altă parte, este nelegală, deoarece adaugă nepermis Autorizaţiei integrate de mediu, cu încălcarea cadrului legal în care revizuirea acesteia ar fi posibilă, precum şi a competenţelor specifice din această materie.

În opinia recurentei, măsura aplicării sigiliului pe trapele din plafonul secţiei de presare plăci OSB este absurdă, în contextul în care deschiderea automată a acestora este permisă şi trebuie asigurată pentru cazurile excepţionale când temperatura din hală creşte şi există riscul producerii unui incendiu.

Prima instanţă a reţinut că, deşi rebuturile de placi OSB sunt în mod expres identificate şi încadrate în Autorizaţia integrată de mediu ca deşeu nepericulos, totuşi, având în vedere că în fişa tehnică de securitate a polimerului care intră în compoziţia plăcii sunt menţionate fraze de avertizare şi de risc, societatea are obligaţia de a prezenta dovezi din care să rezulte caracterul nepericulos al acestui deşeu.

Din acest punct de vedere, în conformitate cu clasificarea expresă realizată cu privire la aceste deşeuri în Autorizaţia integrată de mediu, atât cenuşa din centrala termică (cod deşeu 10 01 01), cât şi rebuturile şi deşeurile de plăci (cod deşeu 03 01 05), sunt în mod expres clasificate ca fiind deşeuri nepericuloase, modalitatea gestionării lor reflectând deopotrivă această clasificare.

Faţă de prevederile exprese ale Autorizaţiei integrate de mediu, încadrarea realizată de autoritatea competentă pentru protecţia mediului cu ocazia emiterii actului de reglementare este nu numai obligatorie pentru orice persoană, dar se şi bucură de o prezumţie de legalitate şi adevăr, pentru răsturnarea căreia Garda de mediu nu a administrat vreo probă din care să rezulte necesitatea repunerii în discuţie a compoziţiei deşeului plăcii de OSB şi a cenuşei industriale, precum şi a caracterului periculos sau nepericulos a acestor deşeuri.

Aşadar, este lipsită de sens reluarea prin nota de constatare a obligaţiei de a realiza determinările corespunzătoare în contextul în care respectarea acestei obligaţii rezultă din chiar cuprinsul Autorizaţiei integrate de mediu.

În plus, aşa-zisele elementele de risc ce intră în compoziţia plăcii OSB sunt diferite de substanţele periculoase utilizate în procesul de producţie.

În cuprinsul Notei de constatare, comisarii Gărzii de mediu au pretins că societatea C. S.A., proprietarul depozitului în care societatea specializată în gestiunea deşeurilor cu care A. are relaţii de colaborare depozitează deşeurile de cenuşă, ar fi fost radiată începând cu data de 29.03.2013, în urma procedurii de faliment şi că depozitul aflat în proprietate ar fi avut termen de sistare a activităţii respectiv 16.07.2010.

Sfera obligaţiilor de trasabilitate ale titularului activităţii producătoare de deşeuri ("poluatorul") este limitată din punct de vedere legal, contractual şi logic la raporturile pe care acesta le are cu prestatorul autorizat de servicii cu care a încheiat contract în vederea eliminării/valorificării deşeurilor.

Împrejurarea că acest din urmă prestator, preluând deşeurile în condiţii de legalitate, intră în raporturi juridice subsecvente cu alţi terţi în vederea eliminării/valorificării lor, excede răspunderii "poluatorului", care pe de o parte este terţ faţă de raportul juridic dintre prestatorul autorizat şi depozit, iar pe de cealaltă parte şi-a respectat obligaţia de predare a deşeurilor în condiţii de legalitate, prin transferul acestora unui agent autorizat.

În ceea ce priveşte acest aspect, chiar prima instanţă a citat din dispoziţiile legale care stabilesc această obligaţie în sarcina expeditorului, nicidecum în sarcina "poluatorului". Prin urmare, obligaţiile subzistă până la momentul predării deşeurilor. Ulterior acestui moment, orice neregularitate survenită nu mai poate fi imputabilă.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.,

Conform art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

"când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii".

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece recurentul nu critică hotărârea instanţei de fond sub aspectul încălcării unei norme de procedură cu caracter de ordine publică, sancţiunea fiind nulitatea absolută sau a unei norme procedurale cu caracter de ordine privată, când sancţiunea este nulitatea relativă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Nota de constatare nr. x/4.04.2014 întocmită de pârâta Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General în urma controlului efectuat în perioada 01-04.04.2014 s-au stabilit nouă măsuri în sarcina conducerii A. S.R.L.

Împotriva notei de constatare recurenta a formulat plângere prealabilă, solicitând revocarea în parte a actului administrativ, contestând măsurile dispuse de pârâtă exclusiv în ceea ce priveşte faptul că societatea nu ar fi realizat determinări pentru indicatorul B. (compuşi organici volatili) impuse prin Autorizaţia integrată de mediu; acţionarea trapelor existente în plafonul halei de producţie (măsura nr. 6); efectuarea determinărilor cu laboratoare acreditate pentru stabilirea încadrării deşeurilor de plăci OSB şi cenuşă în categoria deşeurilor periculoase sau nepericuloase (măsura nr. 7); obligaţia de a urmări trasabilitatea deşeurilor generate din activitate, eliminarea/valorificarea acestora fiind efectuată numai cu operatori autorizaţi din punctul de vedere al protecţiei mediului (măsura nr. 8).

Conform actului de reglementare deţinut de S.C. A. S.R.L. (x/12.10.2011), societatea avea obligaţia de a monitoriza emisiile în aer a compuşilor prevăzuţi în tabelul de la punctul 13.2.1 din Autorizaţia Integrată de Mediu.

Tabelul menţionat indica un număr de 15 surse de prelevare a probelor faţă de care, raportat la fiecare sursă, petenta trebuia să monitorizeze poluanţii: - pulberi, - CO, - NOx, -SO2, - Formaldehidă şi - B. (compuşi organici volatili). Glosarul de termeni de la pagina nr. 47 din autorizaţie arată expres faptul că B. şi D. (carbon organic total) sunt abrevieri diferite, însemnând modalităţi diferite de analiză a emisiilor.

S-a reţinut că este eronată echivalenţa între cele două noţiuni, atâta vreme cât acestea reprezintă metode ştiinţifice diferite de a măsura emisiile atmosferice, partea putând să solicite modificarea corespunzătoare a actului de reglementare în măsura în care aceasta era necesară.

La modul concret, Înalta Curte consideră că operatorul a înlocuit o metodă de măsurare a emisiilor în atmosferă cu alta, considerată de acesta echivalentă.

Măsura impusă vizează respectarea actului de reglementare care nu poate fi modificat decât prin revizuire.

Obligaţia legală era de a respecta actul de reglementare în forma lui în vigoare, iar nu de a aprecia echivalenţa unei măsurători cu alta şi în mod complet aleatoriu înlocuirea celei prescrise prin actul oficial cu alta preferată de petentă.

Emisiile nu se eliberează în atmosferă ci trebuie să parcurgă un proces complex care presupune filtrarea printr-un ciclon de apă.

Printre condiţiile de operare se menţionează expres interzicerea desfăşurării activităţii în condiţii de nefuncţionare a aparatelor de depoluare, iar simpla existenţă a butonului de deschidere contrazice prevederile E..

Garda Naţională de Mediu prin măsurile impuse nu a adăugat la actul de reglementare, ci a solicitat punerea butonului sub un sigiliu, astfel încât să se poată observa şi consemna ruperea sigiliului.

Cu privire la încadrarea rebuturilor de plăci OSB ca deşeu periculos/nepericulos, este necesar a se stabili dacă deşeul este considerat nepericulos în starea în care se află, iar nu ca urmare a arderii. Conform fişelor de securitate şi a autorizaţiei de mediu, descompunerea termică a substanţei atrage emanarea unui set amplu de substanţe periculoase/toxice.

Ulterior arderii ramând urme ale substanţelor arse, cenuşă care conţine elementele incinerate. Astfel că, în urma arderii lemnului (rumeguş şi aşchii) rezultă cenuşă - deşeu nepericulos, dar în urma arderii aşchiilor de OSB care conţin substanţa MDI rezultă posibilitatea ca acesta substanţă să fie toxică în mod similar substanţei din care se trage.

Simplul fapt că un deşeu este considerat nepericulos nu înseamnă că acesta îşi păstrează statutul în orice circumstanţă, cu atât mai mult cu cât în compoziţia acestuia se află o substanţă periculoasă care în prezenţa temperaturii emană un număr ridicat de substanţe periculoase.

Necesitatea efectuării unor analize în vederea stabilirii naturii de deşeu periculos/nepericulos, vizează protecţia mediului şi în acelaşi timp presupune până la rezolvarea situaţiei pe baza unor analize corespunzătoare de laborator, o măsură preventivă pentru a se evita poluarea mediului.

Astfel fiind, se constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că Nota de constatare nu presupune obligaţii noi, ci executarea unor obligaţii existente, născute prin autorizaţia de mediu şi prin litera legii. Măsurile au fost dispuse întrucât s-au constatat încălcări sau executări necorespunzătoare care duc la imposibilitatea verificării şi crearea unui pericol faţă de mediul înconjurător.

Înalta Curte apreciază că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 4239 din 22 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 martie 2021.