Interim suspension of administrative decree for lack of factual motivation in revocation of public authority director's mandate

Şedinţa publică din data de 18 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava sub nr. x/2020 la data de 08.07.2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor Bucureşti, a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 69 din 29 iulie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea de chemare în judecată şi s-a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor până la pronunţarea instanţei de fond.

A fost obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 2380 RON cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, solicitând admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate, rejudecarea litigiului în fond şi respingerea cererii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că sentinţa instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, fiind pronunţată cu încălcarea garanţiilor instituite de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului şi a exigenţelor principiilor contradictorialităţii, egalităţii de arme şi dreptului la apărare.

A apreciat că instanţa de fond nu a analizat toate argumentele pârâtului şi nu a procedat la o înlăturare, motivat şi argumentat, a susţinerilor din întâmpinare, ci a achiesat în totalitate la motivele invocate de reclamant, pe care le-a reţinut ca fiind întemeiate.

Totodată, a arătat că nu au fost analizate anumite susţineri ale pârâtului care ar fi condus la constatarea că ordinul contestat este legal din punctul de vedere al îndeplinirii cerinţelor motivării, neexistând o aparenţă de nelegalitate care să conducă la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. Astfel, în preambulul ordinului au fost invocate prevederile art. 2030 lit. a) şi art. 2031 C. civ. şi se constată că mandatul dlui A. de director general şi preşedinte al consiliului de conducere al AGIFER a încetat prin revocare. La baza emiterii ordinului a stat şi Referatul Serviciului Resurse Umane nr. 23530/17.06.2020. S-a mai arătat că aprobarea prelungirii de către ministru a duratei de numire în funcţia de director general, peste termenul de 4 ani, este facultativă şi are la bază exclusiv încrederea ministrului, astfel că nu este necesară o justificare a conduitei de retragere a încrederii acordate la momentul emiterii ordinului de prelungire. Prevederile art. 98 din O.G. nr. 95/1998 au fost abrogate prin Legea nr. 42/2016. Numirea şi revocarea reclamantului din funcţia de director general şi preşedinte al consiliului de conducere al AGIFER au fost atributul ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor.

A mai susţinut recurentul că prerogativei legale de numire în funcţia de director general şi preşedinte al consiliului de conducere al AGIFER, prerogativă ce aparţine ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor, îi este ataşată, potrivit principiului simetriei actelor juridice, prerogativa de revocare din funcţie. Reclamantul îndeplineşte condiţiile de vârstă standard şi stagiul minim de cotizare pentru pensionare de la 13.12.2019.

A apreciat că motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi nu se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurii dispuse numai în urma administrării de probe, deci nu prin acţiunea de suspendare a executării ordinului.

În ceea ce priveşte nemotivarea actului contestat reţinută de prima instanţă, recurentul a arătat că preambulul ordinului conţine suficiente elemente care permit destinatarului să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Motivarea instanţei de fond potrivit căreia ordinul contestat nu prezintă nici un argument care să justifice încetarea mandatului reclamantului înainte de împlinirea termenului este profund nelegală, faţă de dispoziţiile art. 4 alin. (8) din H.G. nr. 716/2015. În speţă, revocarea dlui A. din funcţia de director general şi preşedinte al consiliului de conducere al AGIFER se încadrează în "orice alt caz de încetare a mandatului prevăzut de lege, respectiv art. 2030 lit. a) din C. civ.

A menţionat recurentul că mandatul este esenţialmente revocabil, potrivit art. 2031 alin. (1) C. civ., fiind valabil cât timp există încrederea mandantului care a stat, de altfel, la baza aprobării prelungirii duratei de numire a reclamantului în funcţia de director general şi preşedinte al consiliului de conducere al AGIFER cu încă un an, peste termenul de patru ani, reclamantul nemaiparcurgând nicio procedură de selecţie sau vreun concurs/examen.

În cauza de faţă a intervenit o revocare a mandatului reclamantului în temeiul dispoziţiilor art. 95 alin. (8) din O.G. nr. 95/1998, art. 4 alin. (8) din H.G. nr. 716/2015 coroborat cu art. 2030 lit. a) din art. 2031 C. civ., mandat a cărui prelungire s-a bazat exclusiv pe încrederea mandatului, astfel că nu era necesară o motivare prin care să fie justificată conduita de retragere a încrederii acordate la momentul emiterii ordinului de prelungire.

Astfel, această modalitate de încetare a mandatului unui membru, inclusiv a directorului/preşedintelui, în calitate de reprezentant al unei autorităţi, ţine de voinţa autorităţii care l-a mandatat să o reprezinte.

A concluzionat recurentul că în speţă nu se poate vorbi de nemotivarea actului, că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de suspendare a executării ordinului este nelegală.

4. Apărările intimatului

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţiile nulităţii şi netimbrării, solicitând în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

5. Alte aspecte

La termenul de judecată din 18.03.2021, intimatul-reclamant a arătat că nu mai susţine excepţiile invocate prin întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor Bucureşti, suspendarea executării Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor până la pronunţarea instanţei de fond.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Recurentul a invocat, ca o primă critică de nelegalitate, faptul că sentinţa instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, fiind pronunţată cu încălcarea garanţiilor instituite de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului şi a exigenţelor principiilor contradictorialităţii, egalităţii de arme şi dreptului la apărare.

Verificând sentinţa atacată, instanţa de control judiciar reţine că nu a fost încălcată nicio normă de procedură a cărei nerespectare să atragă sancţiunea nulităţii, ţinându-se seama de principiile dreptului la apărare, al disponibilităţii şi contradictorialităţii ce guvernează procedura civilă.

În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că şi aceasta este nefondată, sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este întemeiată.

Instanţa de control judiciar reţine că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

În ceea ce priveşte criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură, Înalta Curte reţine că şi acestea sunt nefondate.

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut că, în speţă, având în vedere circumstanţele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speţă, se constată că în argumentarea condiţiei cazului bine justificat prima instanţă a reţinut că aparenţa dreptului este în favoarea reclamantei şi a avut în vedere împrejurarea că, în aparenţă, din examinarea sumară a Ordinului nr. 1088/22.06.2020 emis de Ministrul transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor se poate constata că emitentul s-a limitat la enumerarea unor texte de lege aplicabile, ceea ce corespunde motivării în drept, dar nu prezintă nici un argument care să justifice încetarea mandatului reclamantului înainte de împlinirea termenului (respectiv luna octombrie 2020), deşi în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (8) din H.G. nr. 716/2015 "Mandatul directorului general al AGIFER şi al celorlalţi membri ai consiliului de conducere încetează prin expirarea duratei, prin demisie, prin deces, în cazul apariţiei unui conflict de interese nesoluţionat în termenul prevăzut de reglementările în vigoare şi în orice alte cazuri şi condiţii prevăzute de lege".

Înalta Curte constată că acest aspect reţinut de către prima instanţă se circumscrie cerinţei de verificare doar la nivel aparent a legalităţii actului administrativ atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ.

Deşi recurentul-pârât a invocat faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere argumentele sale, ci s-a raportat doar la susţinerile şi probele reclamantului, Înalta Curte reţine că împrejurarea avută în vedere, respectiv lipsa motivării în fapt a actului administrativ contestat, este determinantă în adoptarea soluţiei, întrucât creează o îndoială serioasă asupra legalităţii actului contestat.

În cererea de suspendare, reclamantul trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios, după cum prevede legea, asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată, întrucât ceea ce este determinant în cererea de suspendare este formarea dubiului asupra legalităţii, iar nu demonstrarea nelegalităţii înseşi.

În ceea ce priveşte îndeplinirea cerinţei cazului bine justificat, Înalta Curte constată că, potrivit definiţiei legale, aceasta trebuie să se fundamenteze pe împrejurări probate de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Pentru a stabili îndeplinirea acestei condiţii, instanţa de contencios administrativ nu trebuie să prejudece fondul litigiului ce formează obiectul acţiunii în anularea actului administrativ, ci efectuează doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, astfel după cum a arătat chiar recurentul în cuprinsul cererii de recurs.

Prin urmare, apărările care necesită o analiză aprofundată a probelor administrate, a argumentelor şi dispoziţiilor legale invocate de părţi nu pot face obiectul analizei sumare specifice procedurii suspendării executării actului administrativ.

Astfel, până la o analiză pe fond a aspectelor invocate de părţi, există o incertitudine asupra lor, în speţă aparenţa dreptului fiind în favoarea reclamantei, având în vedere lipsa motivării în fapt a actului administrativ, mai ales în situaţia de faţă care vizează suprimarea unor drepturi sau situaţii juridice individuale, astfel că în mod corect s-a impus adoptarea soluţiei suspendării actului administrativ contestat până la definitivarea hotărârii privind acţiunea de fond.

Înalta Curte are în vedere şi jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, B.. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de faţă se constată existenţa unei astfel de dispute.

Printre principiile menţionate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecţie jurisdicţională provizorie, se regăseşte şi cel conform căruia autoritatea jurisdicţională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părţilor în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicaţiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că şi aceasta este îndeplinită, raportat la faptul că punerea în executare a actului administrativ va avea consecinţe asupra carierei şi veniturilor reclamantului.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra carierei şi veniturilor reclamantului nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, criticile invocate de către recurentul-pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală.

Prin urmare, ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de Recomandarea nr. x/13.09.1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatului-reclamant, care poate să aibă consecinţe grave în patrimoniul acesteia.

În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat nici motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

În ceea ce priveşte cererea intimatului-reclamant de acordare a cheltuielilor de judecată, Înalta Curte constată că înscrisurile depuse la dosarul cauzei nu fac dovada efectuării acestora în prezenta cauză.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor împotriva sentinţei nr. 69 din 29 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor împotriva sentinţei nr. 69 din 29 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea intimatului de acordare a cheltuielilor de judecată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 18 martie 2021.