Suspension of registration sanction upheld; appeal of the state authority dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 18 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 15.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Comisia Naţională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării Deciziei Comisiei Naţionale de Arheologie nr. 1428/DPC/18.02.2020 prin intermediul căreia s-a dispus suspendarea sa din Registrul Arheologilor pentru o perioadă de 1 an, astfel cum a fost modificată prin Decizia din data de 13.03.2020, pronunţată de Comisia pentru soluţionarea contestaţiilor, precum şi suspendarea executării acestei din urmă decizii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 94/2020 din 13 iulie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Comisia Naţională de Arheologie, ca nefondată.

A fost admisă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Comisia Naţională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii.

A fost suspendată executarea Deciziei nr. 1428/18.02.2020 emisă de Comisia Naţională de Arheologie, astfel cum a fost modificată prin Decizia Comisiei de soluţionare a contestaţiei din cadrul Ministerului Culturii din data de 13.03.2020.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei şi reţinerea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, a arătat că Comisia Naţională de Arheologie funcţionează ca organism ştiinţific de specialitate, fără personalitate juridică, astfel că aceasta nu poate sta singură în judecată, iar în aceste condiţii se impune admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a arătat că instanţa de fond a reţinut o stare de fapt în contradicţie cu starea reală, dintr-o analiză superficială a probatoriului administrat în cauză, raportat la prevederile legale aplicabile.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, a menţionat că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că reclamantului nu i s-a respectat dreptul la apărare de la momentul invitaţiei şi până la audierea acestuia în faţa Comisiei, precum şi neîndeplinirea condiţiilor de sesizare prevăzute de art. 22 din Ordinul nr. 2494/2010.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, a susţinut că aceasta nu este îndeplinită, deoarece Muzeul Callatis a încheiat alte contracte de colaborare cu alţi arheologi, astfel că nu se poate reţine perturbarea gravă a funcţionării serviciului public de arheologie de la nivelul acestuia.

4. Apărările intimatului

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Comisia Naţională de Arheologie din cadrul Ministerului Culturii, suspendarea executării Deciziei Comisiei Naţionale de Arheologie nr. 1428/DPC/18.02.2020 prin intermediul căreia s-a dispus suspendarea sa din Registrul Arheologilor pentru o perioadă de 1 an, astfel cum a fost modificată prin Decizia din data de 13.03.2020, pronunţată de Comisia pentru soluţionarea contestaţiilor, precum şi suspendarea executării acestei din urmă decizii.

În ceea ce priveşte soluţia asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Comisiei Naţionale de Arheologie, Înalta Curte constată că aceasta este corectă, având în vedere, astfel cum a arătat şi instanţa de fond, calitatea acesteia de emitent al actului contestat, precum şi faptul că, în materia contenciosului administrativ, nu este relevantă personalitatea juridică a autorităţii publice chemate în judecată, ci capacitatea ei de drept administrativ, care constă în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică şi de a asigura organizarea executării şi executarea în concret a legii.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut că, în speţă, având în vedere circumstanţele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speţă, se constată că în argumentarea condiţiei cazului bine justificat prima instanţă a reţinut că astfel de element care atrage atenţia asupra legalităţii actelor de sancţionare este lipsa motivării sau motivarea necorespunzătoare a acestora, respectiv faptul că, în privinţa Deciziei nr. 1428/DPC/18.02.2020 emisă de Comisia Naţională de Arheologie, se constată că aceasta indică actele şi documentele avute în vedere, constatările care îmbracă forma abaterilor de la standardele şi procedurile în arheologie şi care rezultă din sesizările formulate, audierea arheologilor cercetaţi, fără prezentarea punctelor lor de vedere şi constatările membrilor comisiei în baza şi a cercetării arheologice efectuate de arheologul B., neaudiat nemijlocit.

Totodată, este aplicată sancţiunea suspendării din Registrul Arheologic din România pe perioade diferite de timp pentru arheologii cercetaţi, fără a rezulta, în concret, care este fapta considerată abatere de la Codul deontologic al Arheologilor pentru fiecare dintre cei cercetaţi şi care este argumentul aplicării unor perioade de suspendare diferite.

În ceea ce priveşte Decizia emisă la data de 13.03.2020 de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor, a observat instanţa de fond că aceasta a admis în parte unele dintre contestaţii şi integral contestaţia arheologului care nu a fost audiat, iar pentru arheologul A., reclamantul în cauză, s-a redus perioada de suspendare a atestării din Registrul Arheologilor din România, de la 2 ani la 1 an de suspendare, precum şi faptul că aceasta nu cuprinde nicio motivare.

A mai reţinut instanţa de fond că trimiterea făcută la procesul-verbal nr. x/13.03.2020, act necomunicat reclamantului împreună cu decizia de soluţionare a contestaţiei, astfel cum acesta a susţinut, iar pârâţii nu au înlăturat susţinerea, nu are rolul de a acoperi lipsa motivării din conţinutul deciziei, fiind evident că partea nu a putut cunoaşte, pe de o parte, argumentele respingerii apărărilor sale formulate în contestaţie, iar pe de altă parte considerentul pentru care s-a apreciat că sancţiunea dispusă iniţial este excesivă.

Înalta Curte constată că aceste aspecte reţinute de către prima instanţă se circumscriu cerinţei de verificare doar la nivel aparent a legalităţii actului administrativ atacat, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ.

Totodată, Înalta Curte reţine că împrejurarea avută în vedere, respectiv lipsa motivării în fapt a actului administrativ contestat, este determinantă în adoptarea soluţiei, întrucât creează o îndoială serioasă asupra legalităţii actului contestat.

În cererea de suspendare, reclamantul trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios, după cum prevede legea, asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată, întrucât ceea ce este determinant în cererea de suspendare este formarea dubiului asupra legalităţii, iar nu demonstrarea nelegalităţii înseşi.

În ceea ce priveşte îndeplinirea cerinţei cazului bine justificat, Înalta Curte constată că, potrivit definiţiei legale, aceasta trebuie să se fundamenteze pe împrejurări probate de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Pentru a stabili îndeplinirea acestei condiţii, instanţa de contencios administrativ nu trebuie să prejudece fondul litigiului ce formează obiectul acţiunii în anularea actului administrativ, ci efectuează doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Prin urmare, apărările care necesită o analiză aprofundată a probelor administrate, a argumentelor şi dispoziţiilor legale invocate de părţi nu pot face obiectul analizei sumare specifice procedurii suspendării executării actului administrativ. În acest context, în mod corect instanţa de fond a apreciat că motivul de nelegalitate referitor la respectarea dreptului la apărare şi cel rezultat din neîndeplinirea condiţiilor de sesizare prevăzute de art. 22 din Ordinul nr. 2494/2010 şi din lipsa verificărilor efectuate de cele două instituţii care au fost iniţial sesizate de cei doi arheologi din cadrul Muzeului de Istorie Naţională şi Arheologie Constanţa, în condiţiile apărărilor expuse de pârâtul Ministrul Culturii, constituie aspecte care implică verificări ale unor elemente factuale şi presupun administrarea de probe pe fond, neputând fi considerat acest motiv, la o analiză sumară, ca o împrejurare de natură să pună la îndoială legalitatea deciziilor.

În concluzie, în mod corect s-a constatat că, până la o analiză pe fond a aspectelor invocate de părţi, există o incertitudine asupra lor, în speţă aparenţa dreptului fiind în favoarea reclamantului, având în vedere lipsa motivării sau motivarea necorespunzătoare a actelor de sancţionare, mai ales în situaţia de faţă care vizează raporturile de serviciu şi cariera celui sancţionat, astfel că în mod corect s-a impus adoptarea soluţiei suspendării actului administrativ contestat până la definitivarea hotărârii privind acţiunea de fond.

Înalta Curte are în vedere şi jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, C.. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de faţă se constată existenţa unei astfel de dispute.

Printre principiile menţionate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecţie jurisdicţională provizorie, se regăseşte şi cel conform căruia autoritatea jurisdicţională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părţilor în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicaţiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că şi aceasta este îndeplinită, raportat la faptul că punerea în executare a actului administrativ va avea consecinţe asupra funcţionării serviciului public de arheologie la nivelul Muzeului Callatis, respectiv perturbarea gravă a acestuia, în mod corect instanţa de fond reţinând numărul mare de contracte de prestări servicii arheologice aflate în derulare şi care nu mai pot fi executate din lipsa personalului necesar.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului în sensul că Muzeul Callatis a încheiat alte contracte de colaborare cu alţi arheologi, astfel că argumentele instanţei de fond privind paguba iminentă sunt eronate, Înalta Curte reţine că punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea instituţiei şi din perspectiva demarării unor astfel de proceduri, cu costuri materiale şi de resurse umane considerabile.

În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Culturii împotriva sentinţei civile nr. 94/2020 din 13 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Culturii împotriva sentinţei civile nr. 94/2020 din 13 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 18 martie 2021.