Retroactive application of amended incompatibility rules to conduct occurring under prior law in integrity proceedings

Şedinţa publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/05.08.2016 emis de pârâtă.

Prin sentinţa nr. 3572/2016 din 05 decembrie 2016, pronunţată de Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal .

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea recursului arată că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii, întrucât instanţa de fond în mod eronat a considerat că nu pot fi primite apărările sale întemeiate pe modificarea Legii nr. 1/2011 prin O.U.G. nr. 49/2014, pe motiv că nu ar fi fost în vigoare în perioada supusă evaluării.

Consideră că aceste dispoziţii sunt aplicabile şi în cauza de faţă, câtă vreme la data modificării actului normativ nu exista în privinţa sa o hotărâre definitivă de declarare a incompatibilităţii.

Susţine că scopul avut în vedere de legiuitor, atât la momentul adoptării art. 96 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, cât şi la cel al modificării acestui text de lege, care prevede că primarul participă în Consiliul de administraţie al şcolii, a fost acela de eficientizare a unităţilor de învăţământ şi de luare a măsurilor ce se impun, conform dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 1/2011.

Precizează că la data de 08.06.2017, respectiv până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze, s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 421, Legea nr. 128/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, care modifică art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul că permite primarului să facă parte din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

În ceea ce priveşte principiul neretroactivităţii legii, invocat de către instanţa de fond, invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 1321 din 11 octombrie 2011, în care s-a statuat că "o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare".

Mai arată că prin Legea nr. 128/2017 privind modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, se modifică şi art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul participării primarului în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

Apreciază că prevederile acestei legi sunt opozabile erga omnes şi au putere pentru viitor, dar şi asupra cauzelor aflate în curs de soluţionare, iar în raport cu scopul urmărit de legiuitor, măsura apare ca fiind excesivă şi nefondată.

În acelaşi sens, invocă dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 1/2011, care prevăd ca autorităţile administraţiei publice locale asigură, în condiţiile legii, buna desfăşurare a învăţământului preuniversitar în localităţile în care acestea îşi exercită autoritatea, iar neîndeplinirea de către autorităţile publice locale a obligaţiilor ce le revin în organizarea şi funcţionarea învăţământului preuniversitar se sancţionează conform legii.

4. Apărările intimatei-pârâte

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului, întrucât prin cererea de recurs nu au fost formulate critici care să se înscrie motivului de nelegalitate invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care l-a invocat generic.

Pe fond, solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a textelor de lege incidente, hotărârea recurată fiind legală sub acest aspect.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că este neîntemeiată, întrucât recurentul-reclamant a invocat critici ce pot fi circumscrise motivului de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând textele de lege pe care le apreciază a fi fost aplicate greşit de către instanţa de fond, precum şi argumentele aduse în sprijinul acestui punct de vedere.

În consecinţă, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

2.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/05.08.2016 emis de pârâtă, prin care s-a reţinut, în privinţa reclamantului, starea de incompatibilitate reglementată prin art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, având în vedere că acesta a cumulat funcţiile de primar al comunei Goieşti şi membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Goieşti.

Astfel, constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Criticile de nelegalitate formulate de reclamant prin cererea de recurs privesc, în esenţă, greşita aplicare şi interpretare a efectelor modificărilor legislative operate conform O.U.G. nr. 49/2014 asupra situaţiei de incompatibilitate reţinute prin raportul de evaluare întocmit în cauză, din perspectiva principiului neretroactivităţii legii civile.

Înalta Curte reţine că, până la data de 26.06.2014, dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 stipulau că:

"(2) În cazul instituţiilor de învăţământ de stat, consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar.

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Prin O.U.G. nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative (intrată în vigoare la 30 iunie 2014), prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 au fost completate în sensul că, din consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ va face parte "primarul sau un reprezentant al primarului".

Înalta Curte reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 27.09.2012-18.04.2013, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligaţia legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ. În perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice precum Şcoala Gimnazială Goieşti, astfel încât, în consiliul de administraţie al şcolii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant.

Această interpretare a fost confirmată şi de soluţia de unificare a practicii judiciare adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa din 21 iunie 2018, în sensul "constatării stării de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, pentru situaţii ivite anterior modificării textului de lege şi a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014."

În cauza de faţă, O.U.G. nr. 49/2014 a intrat în vigoare la data de 30.06.2014, iar starea de incompatibilitate a fost reţinută pentru perioada anterioară acestei date, astfel încât dispoziţiile acestui act normativ nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

În acelaşi sens, pentru o abordare unitară a reglementării, prin Legea nr. 128/2017 a fost modificat art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în prezent având următorul conţinut:

"d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice, cu excepţia reprezentanţilor în adunarea generală a acţionarilor la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale sau a altor reprezentanţi ai instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deţine participaţie."

Însă, nici acest aspect nu este de natură să modifice soluţia adoptată în prezenta cauză, în condiţiile în care prevederile mai sus citate nu pot retroactiva, iar pe de altă parte, starea de incompatibilitate se apreciază în raport cu legislaţia în vigoare la momentul reţinerii acesteia.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Aşadar, principiul este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării.

Prin urmare, Înalta Curte constată că starea de incompatibilitate reţinută în sarcina recurentului-reclamant a fost constatată pentru perioada 27.09.2012-18.04.2013, când, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, în forma în vigoare la acea dată, primarul avea obligaţia să desemneze un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ, neîndeplinirea acestei obligaţii atrăgând incidenţa prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticilor din recurs privitoare la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor O.U.G. nr. 49/2014.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcţiei publice în mod transparent, imparţial şi independent, motiv pentru care, în perioada de referinţă, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă, care interzicea simpla deţinere simultană a anumitor funcţii sau calităţi, astfel încât împrejurările invocate de reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce priveşte obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor.

Nefondat este şi argumentul recurentului-reclamant conform căruia, independent de forma textului de lege în vigoare la momentul reţinerii stării de incompatibilitate, se impune a se reţine scopul urmărit de legiuitor, care ulterior a înţeles să modifice textele de lege reţinute ca temei al incompatibilităţii. O asemenea interpretare nu poate fi reţinută, normele în materia incompatibilităţilor fiind de strictă interpretare şi aplicare, în contextul în care este vorba de restrângerea unor drepturi, împrejurare ce se circumscrie situaţiilor de excepţie de la lege.

Înalta Curte constată că nimic nu îl împiedica pe recurentul-reclamant să numească un reprezentant al său în Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ şi nu să facă parte el însuşi din acest consiliu.

Pe de altă parte, astfel cum a reţinut în mod corect şi instanţa de fond, reclamantul nu a respectat obligaţia ce-i revenea potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, de a demisiona din una dintre funcţiile incompatibile, continuând să deţină simultan atât funcţia de primar, cât şi pe cea de reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al şcolii.

De asemenea, nu poate fi reţinută nici incidenţa Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1321 din 11 octombrie 2011, având în vedere că, în speţă, recurentul-reclamant a fost numit în funcţia de membru în Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ cu încălcarea prevederilor în vigoare la acel moment, întrucât legea prevedea că această funcţie trebuia ocupată de un reprezentant al primarului, şi nu de primar însuşi. În aceste condiţii, o reglementare ulterioară, favorabilă recurentului-reclamant nu poate retroactiva pentru a-l exonera de răspundere, legea fiind clară la acel moment.

În privinţa Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1321 din 11 octombrie 2011, ipoteza este alta, şi anume aceea că legea nu se consideră că retroactivează atunci când modifică pentru viitor (şi nu pentru trecut, cum este cazul din speţă) o stare de drept născută anterior (în condiţiile respectării normelor de drept anterioare) şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi. Prin urmare, premisa de la care se porneşte este aceea că, şi anterior modificării legislative, legea a fost respectată. Or, nu aceasta este situaţia în speţă, unde recurentul-reclamant a acţionat cu nerespectarea dispoziţiilor legale de la acel moment, ulterior solicitând, în mod nefondat, să i se aplice retroactiv o normă ulterioară, mai favorabilă.

Prin urmare, Înalta Curte constată că pârâta Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant, prin cererea de recurs nefiind relevate aspecte de natură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 427/2017 din 04 septembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 17 martie 2021.