Validity of government-imposed maximum student transport tariffs and the non-applicability of local authority pricing mandates

Şedinţa publică din data de 12 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanţii S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraş S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L. SC, J., SC aprilie S.R.L.,S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L. S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., SC unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. şi S.C. EE. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea Hotărârii de Guvern nr. 863/2016 pentru aprobarea Metodologiei de calcul şi stabilirea tarifului maxim per kilometru aferent abonamentului de transport prevăzut la alin. (3) al art. 84 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, obligarea pârâtului la stabilirea şi plata subvenţiei de la bugetul de stat, începând cu data de 23.11.2016, conform dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 coroborate cu art. 7 din O.G. nr. 97/1999 şi suspendarea executării actului administrativ normativ până la pronunţarea instanţei de fond, conform art. 14 si art. 15 din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 5107 din 20 decembrie 2017, a respins acţiunea reclamanţilor S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraş S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L. SC, J. S.R.L., SC aprilie S.R.L.,S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L. S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. Unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. şi S.C. EE. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României ca nefondată şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Educaţiei Naţionale.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanţii S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraş S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L. SC, J. S.R.L., SC aprilie S.R.L., S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L. S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. Unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. şi S.C. EE. S.R.L. au declarat recurs.

Motivele de recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că, contrar celor susţinute de prima instanţa, prin adoptarea H.G. nr. 863/2016, Guvernul României a luat măsuri în ceea ce priveşte organizarea serviciului de transport public- local (judeţean), prin încălcarea competenţelor exclusive stabilite de lege în favoarea autorităţilor publice locale (Consilii judeţene), fără preluarea atribuţiilor date de lege în sarcina acestora, în ceea ce priveşte subvenţionarea serviciului, acordarea de facilităţi sau asigurarea executării unui transport public local suportabil în ceea ce priveşte tariful de transport.

Procedând în acest mod, Guvernul României a vătămat direct drepturile şi interesele transportatorilor în ceea ce priveşte subvenţionarea serviciului de transport public local (judeţean).

Astfel, prin stabilirea unui tarif maxim/km în transportul public local, Guvernul a încălcat principiul autonomiei locale, prin preluarea competentelor atribuite de lege autorităţilor publice locale (exclusive) fără preluarea atribuţiilor aferente şi fără consultarea prealabilă a autorităţilor publice locale.

Prin adoptarea H.G. nr. 863/2016. Guvernul României a luat o măsură de organizare a serviciului public local de transport, deşi atât Legea nr. 92/2007 (lege specială în domeniul transportului public local), Legea nr. 51/2006 (lege cu caracter general în domeniul serviciilor de utilităţi publice) cât şi Legea nr. 195/2006 (lege cadru a descentralizării) prevăd o competenţă exclusivă în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale.

Prin urmare, prin preluarea competentelor exclusive ale autorităţilor publice Locale, Guvernul României a încălcat principiile descentralizării şi autonomiei locale consfinţite de Constituţia României la art. 120 alin. (1).

În opinia recurenţilor, nerespectarea competenţei exclusive produce pagube transportatorilor, în contextul în care, Guvernul a preluat doar competenţele, nu şi atribuţiile în ceea ce priveşte acordarea de subvenţii (art. 2 din Lg. 92/2007).

Prin sentinţa civilă atacată, prima instanţă susţine faptul că pârâtul Guvernul României nu era obligat să respecte metodologia de calcul elaborată de autoritatea de reglementare competentă în domeniul serviciilor de utilităţi publice, respectiv prevederile Ordinului ANRSC nr. 272/2007 pentru aprobarea Normelor cadru privind stabilirea, ajustarea şi modificarea tarifelor pentru serviciile de transport public local de persoane, având în vedere ierarhia actelor normative, însă fără a lua în considerare faptul că obligaţia de respectare a metodologiei era impusă prin lege, un act normativ de nivel superior hotărârii de guvern.

Astfel, deşi legea, respectiv art. 43 alin. (3), alin. (5) din Legea nr. 51/2006 şi art. 20 alin. (5) lit. b) din Legea serviciilor de transport public local nr. 92/2007, impunea ca la momentul adoptării H.G. nr. 863/2016, pârâtul să respecte metodologia de calcul a tarifelor, prima instanţă a statuat faptul că Guvernul nu era obligat să respecte ordinul ANRSC la emiterea hotărârii de guvern, acesta fiind un act normativ de nivel inferior.

Contrar celor susţinute de prima instanţa, pârâtul trebuia să respecte ordinul ANRSC deoarece un act de nivel superior hotărârii de guvern impunea respectarea metodologei de stabilire a tarifelor în vederea respectării drepturilor şi intereselor transportatorilor privaţi în ceea ce priveşte acoperirea costurilor şi obţinerea unui profit rezonabil.

Transportul local-judeţean este unul de utilitate publică, tarifele fiind stabilite si modificate de autorităţile publice locale cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 92/2007 şi Legii nr. 51/2006.

Neluarea în considerare la momentul efectuării calculului pentru stabilirea tarifului maxim impus a cheltuielilor de producţie şi exploatare, a cheltuielilor de întreţinere şi reparaţii, a amortismentelor aferente capitalului imobilizat în active corporale şi necorporale, a costurilor pentru protecţia mediului, a costurilor financiare asociate creditelor contractate, a costurilor derivând din contractul de delegare a gestiunii, precum şi o cotă de profit, duce la vătămarea directă a societăţilor de transport reclamante.

Guvernul României a considerat faptul că tarifele practicate pentru transportul elevilor erau la un nivel crescut deoarece s-a raportat şi la traseele interjudeţene nu doar la societăţile ce desfăşoară transport public local-judeţean, fiind normal ca diferenţele de tarif să fie aşa mari între transportatori.

Un tarif de utilitate publică este un tarif impus, iar în cazul în care acesta se stabileşte la un nivel maxim pentru acordarea unei facilităţi, atunci autoritatea publică (centrală sau locală) este obligată se acorde subvenţii transportatorilor, aşa cum reiese din coroborarea dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 cu dispoziţiile art. 7 din O.G. nr. 97/1999.

În motivarea soluţiei de respingere, prima instanţă susţine faptul că sunt neîntemeiate susţinerile reclamantelor privind încălcarea dispoziţiilor art. 43 din Legea nr. 92/2007, întrucât acest articol se referă la procedura de stabilire a tarifelor percepute pentru prestarea serviciului de transport public local de persoane, în timp ce prevederile art. 84 alin. (3)1 şi alin. (3)2 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 se aplică doar în cazul tarifelor abonamentelor elevilor ce beneficiază de decontare.

Contrar celor susţinute de prima instanţă, stabilirea unui tarif maxim în transportul public local pentru o anumită categorie de utilizatori, în speţă elevii/liceenii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu obligă la respectarea procedurii generale prevăzute de lege în ceea ce priveşte stabilirea tarifelor în transportul public local (art. 43 din Legea nr. 92/2007).

În ceea ce priveşte respingerea ca neîntemeiată a cererii de acordare de subvenţii de la bugetul de stat, motivat de faptul că dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 92/2007 şi art. 7 din O.G. nr. 97/1999 se referă la situaţia prestării unor servicii publice de transport subvenţionate, în timp ce H.G. nr. 863/2016 reglementează tarifele maximale ale abonamentelor elevilor ce beneficiază de decontare, prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit prevederile legale privind acordarea de subvenţii, în cazul reglementarii unei facilităţi de transport.

Recurentele mai susţin că, capătul II de cerere nu este un capăt accesoriu ci unul principal, întemeiat pe dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 92/2007 şi art. 7 din O.G. nr. 97/1999. Atât timp cât Guvernul a acordat o facilitate-gratuitate- unei anumite categorii de persoane atunci acesta este obligat să acorde subvenţii transportatorilor.

Prin capătul II de cerere s-a solicitat doar repararea pagubelor produse de Guvernul României prin nerespectarea prevederilor art. 2 din Legea nr. 92/2007.

Astfel, practic, prima instanţa nu a analizat al II-lea capăt de cerere din perspectiva pagubei produse de Guvernul României prin nerespectarea prevederilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 coroborate cu art. 7 din O.G. nr. 97/1999.

Prin neasigurarea de către Guvernul României a resurselor necesare pentru susţinerea costurilor de transport a elevilor s-a produs o vătămare a drepturilor operatorilor de transport.

Susţinerea primei instanţe în ceea ce priveşte faptul că un există un contract conform prevederilor art. 8 din O.G. nr. 97/1999, încheiat cu autoritatea competentă care a impus tariful şi a acordat facilităţi de transport unei categorii de persoane nu dovedeşte netemeinicia cererii, ci dovedeşte tocmai faptul că autoritatea competentă (în speţă Guvernul României care a preluat competenţele de reglementare de la autorităţile locale) trebuia să încheie acest contract la momentul acordării facilităţii.

Prin urmare, autoritatea competentă-Guvernul României, care a acordat facilitatea de transport (prin O.U.G. nr. 69/2016 aprobată prin Legea nr. 197/2017), era obligată să încheie contractul cu transportatorii cărora le revenea obligaţia de a transporta beneficiarii. Lipsa contractului nu motivează netemeinicia capătului II de cerere ci tocmai încălcarea legii de către pârât în ceea ce priveşte acordarea de facilităţi fără plata subvenţiilor şi respectarea procedurii prevăzute în O.G. nr. 97/1999.

Impunerea unui tarif de 3,48 RON fără TVA până în anul 2019 vatămă drepturile şi interesele operatorilor de transport, în contextul în care, nu s-a respectat procedura legală de stabilire a tarifelor şi nici metodologia ANRSC.

Prima instanţă a fost investită cu verificarea legalităţii actului normativ, iar legalitatea unui act presupune să fie conform legii, aceasta neputând să ignore faptul că tariful maxim a fost reglementat cu încălcarea clară a prevederilor legale care prevăd metodologia de calcul a tarifelor în transportul public local-judeţean şi fără acordarea de subvenţii, ceea ce aduce atingere drepturilor şi intereselor transportatorilor.

În contradicţie cu cele statuate de prima instanţă, nu persoanele vătămate trebuiau să aducă probe prin care să dovedească faptul că nivelul costurilor ar fi superioare tarifelor maximale aprobate de Guvernul României ci pârâtul trebuia să dovedească faptul că a respectat legea la momentul adoptării actului normativ atacat şi a acordat subvenţii transportatorilor, atât timp cât a impus un tarif şi a acordat facilităţi de transport unei anumite categorii de persoane. Costurile sunt superioare prin raportare la creşterile menţionate, tariful maxim impus nefiind actualizat anual de către Guvernul României.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Guvernul României şi intimatul - intervenient Ministerul Educaţiei au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Hotărârea de Guvern nr. 863/2016 din 16 noiembrie 2016 a fost aprobată Metodologia de calcul şi a fost stabilit tariful maxim per kilometru aferent abonamentului de transport prevăzut la alin. (3) al art. 84 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011.

Hotărârea a fost emisă în baza unei note de fundamentate, a datelor menţionate în metodologia de calcul aprobată având ca sursă mai multe instituţii publice (Agenţia pentru Agenda Digitală a României, Ministerul Finanţelor Publice, FF., GG.) şi a fost obţinut avizul Consiliului Legislativ.

Înalta Curte constată că, în conformitate cu prevederile art. 23 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările şi completările ulterioare, tarifele practicate de operatorii de transport sunt reglate de piaţa liberă, prin cerere şi ofertă dar, în realitate, unele licenţe de traseu sunt acordate unui singur operator de transport. În aceste cazuri, preţurile abonamentelor variază foarte mult pentru aceeaşi distanţă.

Tarifele prezintă o mare variabilitate la nivel naţional, precum şi metodele de stabilire a acestora.

Articolul 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 29/2013 privind reglementarea unor măsuri bugetare, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează tariful la care este decontată naveta elevilor, începând cu anul şcolar 2013-2014, la nivelul practicat de o parte din operatorii de transport, dar nu rezolvă problema valorii ridicate a tarifelor abonamentelor practicate.

Scopul actului normativ îl constituie setarea unui prag maximal pentru tarifele abonamentelor de transport rutier vândute elevilor, plecând de la costuri şi aplicând o metodologie transparentă.

Mecanismul de decontare se bazează pe plafonarea sumei decontate, indiferent de preţul abonamentelor supuse decontării. Varietatea mare a preţurilor nu este acoperită de pragul de decontare, mare parte din abonamente neîncadrându-se în limita legiferată.

În ceea ce priveşte critica referitoare la nerespectarea metodologiei de calcul elaborată de autoritatea de reglementare competentă în domeniul serviciilor de utilităţi publice, respectiv a prevederilor Ordinului ANRSC nr. 272/2007 pentru aprobarea Normelor-cadru privind stabilirea, ajustarea şi modificarea tarifelor pentru serviciile de transport public local de persoane, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut că principiul ierarhiei actelor normative, reglementat de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, presupune respectarea de către normele actelor normative de rang inferior a prevederilor cuprinse în actele normative de rang superior.

Ordinul ANRSC nr. 272/2007 este un act normativ inferior Hotărârii de Guvern nr. 863/2016, astfel că nu s-a putut reţine nelegalitatea actului normativ de rang superior pentru nerespectarea actului normativ de rang inferior.

Înalta Curte constată că Ordinul ANRSC nr. 272/2007 a fost dat în aplicarea unor alte acte normative, decât H.G. nr. 863/2016, care a avut la bază prevederile art. 84 alin. (31) şi alin. (32) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 prevederi speciale şi derogatorii, prin care legiuitorul a stabilit competenţa Guvernului României de a elabora o metodologie de calcul specială aplicabilă doar în cazul tarifelor pentru abonamentele elevilor ce beneficiază de decontare în baza art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011.

De asemenea, Înalta Curte constată că temeinic şi legal a reţinut instanţa de fond că sunt neîntemeiate şi susţinerile privind încălcarea art. 43 din Legea nr. 92/2007, întrucât acest articol se referă la procedura de stabilire a tarifelor percepute pentru prestarea serviciului de transport public local de persoane. în timp ce prevederile art. 84 alin. (31) şi alin. (32) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 se aplică doar în cazul tarifelor abonamentele elevilor ce beneficiază de decontare. De altfel, şi această critică a vizat soluţia legislativă adoptată prin art. 84 alin. (31) şi alin. (32) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, şi nu prevederile H.G. nr. 863/2016.

Analizând susţinerile privind lipsa unui studiu pe baza căruia să se fi stabilit tarifele maximale aprobate prin H.G. nr. 863/2016, instanţa de fond le-a apreciat ca fiind neîntemeiate, în mod legal reţinând că atât în Nota de fundamentare, cât şi în metodologia de calcul aprobată, sunt precizate datele şi raţiunile avute în vedere la calculul tarifelor maximale aprobate, fiind menţionat faptul că au fost avute în vedere un număr de 919 companii care aveau ca activitate principală transportul public de persoane, precum şi ofertele a 20 de companii care închiriază autovehicule de transport persoane.

Prin urmare, în mod întemeiat, instanţa de fond a reţinut că recurenţii-reclamanţi nu au adus nici o probă din care să rezulte că nivelul costurilor lor ar fi superioare tarifelor maximale aprobate de Guvernul României.

În ceea ce priveşte solicitarea de obligare a intimatului-pârât la plata subvenţiei de la bugetul de stat, conform prevederilor art. 2 din Legea nr. 92/2007 şi art. 7 din O.G. nr. 97/1999, instanţa de fond a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, având în vedere că dispoziţiile respective se referă la situaţia prestării unor servicii publice de transport subvenţionate, în timp ce H.G. nr. 863/20I6 reglementează tarifele maximale ale abonamentelor elevilor ce beneficiază de decontare.

Înalta Curte constată că în mod corect s-a reţinut că în cazul stabilirii unor preţuri reglementate, nu este vorba despre subvenţionarea acestor tarife, ci despre stabilirea unor preţuri maximale, care sunt de natură a le asigura operatorilor economici acoperirea costurilor şi obţinerea unei marje de profit.

De altfel, în cuprinsul prevederilor art. 8 din O.G. nr. 97/1999 se arată că serviciul public subvenţionat de transport se desfăşoară pe baza unui contract încheiat între Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei sau autoritatea competentă, după caz, care a stabilit şi a solicitat executarea serviciului respectiv şi operatorul de transport căruia îi revine obligaţia efectuării acestuia, situaţie ce nu se regăseşte în cauza de faţă, neexistând vreun astfel de contract având ca obiect prestarea unui serviciu de transport subvenţionat.

Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentele - reclamante S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. Izvoraş S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. F. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. H. S.R.L., S.C. I. S.R.L., S.C. J. S.R.L., SC aprilie S.R.L., S.C. K. S.R.L., S.C. L. S.R.L., S.C. M. S.R.L., S.C. N. S.R.L., S.C. O. S.R.L., S.C. P. S.R.L., S.C. Q. S.R.L., S.C. R. S.R.L., S.C. S. S.R.L., S.C. Unirii S.R.L., S.C. T. S.R.L., S.C. U. S.R.L., S.C. V. S.R.L., S.C. W. S.R.L., S.C. X. S.R.L., S.C. Y. S.R.L., S.C. Z. S.R.L., S.C. AA. S.R.L., S.C. BB. S.R.L., S.C. CC. S.R.L., S.C. DD. S.R.L. şi S.C. EE. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 5107 din 20 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 martie 2021.