Interim suspension of budgetary recovery order based on appearance of illegality and imminent financial harm in agricultural subsidy eligibility

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, sub nr. x/2020, la data de 03.09.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministrul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultura şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultura - Centrul Judeţean Dolj, a solicitat suspendarea a executării dispoziţiilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condiţiilor specifice şi a modului de implementare a schemelor de plăţi prevăzute la art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăţi care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 şi pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură, precum şi a condiţiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020, precum şi a executării procesului-verbal de constatare neregulilor şi de stabilire creanţelor bugetare nr. x/19.08.2020, emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 162 din data de 09.09.2020 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Craiova, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a APIA şi APIA-Centrul Judeţean Dolj, în ceea ce priveşte suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu aceşti pârâţi pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a APIA în ceea ce priveşte suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor x/19.08.2020 şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

A admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a dispus suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul 619/2015 până la soluţionarea definitivă a cauzei şi a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor x/19.08.2020 până la pronunţarea instanţei de fond, în contradictoriu cu APIA-Centrul Judeţean Dolj.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 162 din data de 09.09.2020 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi APIA-Centrul Judeţean Dolj.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a arătat că, sentinţa instanţei de fond este atât nemotivată cât şi neîntemeiată. Simpla înşiruire, de către instanţa de fond, a unor apărări susţinute de contestatoare, nu poate ţine loc de aprecierea şi considerentele instanţei, care au condus-o, de fapt, la acesta nelegală hotărâre.

Cu privire la primul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pârâtul arată că prin motivarea hotărârii, prima instanţă reiterează practic toate apărările contestatoarei şi mai mult, consideră că "în ceea ce priveşte condiţia privind existenta unei pagube iminente", instanţa constată că este definită de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 drept prejudiciu material viitor, previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Consideră recurentul-pârât că instanţa de fond a făcut de fapt apărările reclamantei reţinând că aceasta are încheiat un contract de facilitate de credit cu B., având totodată 146 de angajaţi, faţă de care există obligaţia achitării salariilor, faptul că are încheiate diverse contracte cu furnizori, având obligaţia respectării termenelor de plată. Aceasta este, de fapt, singura motivare a instanţei de fond pentru suspendarea actului administrativ, fără a se avea în vedere faptul că prin procesul-verbal de constatare nereguli s-a stabilit restituirea unei sume încasate necuvenit, sumă ce nu provine din patrimoniul reclamatului ci din fonduri date acestuia de către o instituţie de stat, respectiv subvenţii.

Faţă de aceste motive, apreciază că sentinţa instanţei de fond este nemotivată în fapt şi nici în drept, acesta nefăcând decât să preia în integralitate apărările contestatoarei.

Cu privire la motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul arată că art. 10 alin. (2) lit. b) din actul administrativ cu caracter normativ, respectiv Ordinul MADR nr. 619/2015 prevede că:

"2) Nu sunt incluse în hectarul eligibil: b) drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeţei parcelei agricole, inclusiv din sere şi solare, a căror lăţime este mai mare de 2 m."

În art. 10 alin. (2) lit. a) din Ordinul MADR nr. 619/2015 se precizează că drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeţei parcelei agricole, inclusiv din sere şi solare, cu lăţimea mai mică de 2 m sunt exceptate de la regula conform căreia suprafeţele compacte sau însumate mai mari de 100 metri pătraţi care nu sunt folosite pentru activităţi agricole nu fac parte din hectarul eligibil.

Totodată în art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul MADR nr. 619/2015 se specifică că drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeţei parcelei agricole, inclusiv din sere şi solare, a căror lăţime este mai mare de 2 m nu sunt incluse în hectarul eligibil:

"b) drumurile/aleile de exploatare din interiorul suprafeţei parcelei agricole, inclusiv din sere şi solare, a căror lăţime este mai mare de 2 m".

În art. 15 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 619/2015 este stabilită dimensiunea maximă a lăţimii gardurilor vii şi a rigolele, pentru a fie eligibile pentru plăţile pe suprafaţă:

"(1) Sunt eligibile la plată în cadrul schemei de plată unică pe suprafaţă gardurile vii sau rigolele care au o lăţime maximă de 2 metri şi grupurile de arbori/pâlcurile arbustive a căror suprafaţă maximă este de 100 metri pătraţi amplasate pe terenul arabil solicitat la plată."

Reclamanta consideră că aceste prevederi nu sunt în acord cu dispoziţiile comunitare (ce nu stabilesc o astfel de limită avută în vedere de legiuitorul român). Limita de 2 m este stabilită arbitrar de legiuitorul român, fără nicio justificare tehnică, iar prin aceasta se realizează o discriminare între agenţii economici.

Or, pentru obţinerea sprijinului financiar prin instrumentele stabilite în cadrul politicii agricole comune, fermierul trebuie să declare terenul pe care îl are în exploatare, din categoria suprafaţă agricolă.

De asemenea, recurentul-pârât arată că, în art. 16 lit. c) din Ordinul MADR nr. 619/2015 este stabilită dimensiunea maximă a lăţimii şirului de arbori, pentru a fi eligibile pentru plăţile pe suprafaţă:

"c) arborii în aliniament, în cazul în care lăţimea şirului de arbori măsurată la nivelul soţului pe care nu se poate desfăşura activitate agricolă este mai mică de 2 m".

În concluzie, autorităţile române în baza art. 9 alin. (1) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 au avut obligaţia să stabilească lăţimea totală maximă a elementelor de peisaj, care ar putea face parte din suprafaţa eligibilă a parcelei agricole în contextul în care în suprafaţa eligibilă a parcelei agricole a fost inclusă şi suprafaţa unor elemente de peisaj.

În judecarea cererii privind suspendarea actului administrativ contestat, instanţa are doar posibilitatea efectuării unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, nu poate fi prejudiciat fondul litigiului.

Astfel, pentru a putea dispune suspendarea executării actului administrativ instanţa trebuie să verifice îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: - cererea de suspendare să fie formulată împreună cu cererea de anulare; - reclamanta să fi respectat procedura prealabilă; - să fie dovedită existenţa unui caz bine justificat, - să se prevină o pagubă iminentă, condiţii esenţiale care trebuie îndeplinite cumulativ.

În plus, suspendarea unui act administrativ se impune atunci când prezumţia de legalitate care îl caracterizează "păleşte" sau nu poate fi nici măcar percepută, când actul nu se bucură de credibilitate şi forţă, datorată unei nelegalităţi evidente.

De altfel, această optica s-a concretizat prin inserarea în cuprinsul Legii nr. 554/2004 a definiţiei "cazurilor bine justificate":

"împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

În raport cu aspectele reţinute de instanţa de fond, nu pot fi analizate decât aspecte de fapt şi de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct şi substanţial fondul cauzei.

Or, analizarea legalităţii prevederilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 sunt aspecte ce ţin de dezlegarea fondului pricinii şi a căror analiză echivalează cu cercetarea a însuşi fondului cauzei, pe care nu o poate face decât instanţa investită cu analizarea legalităţii actului.

Reţinerile instanţei de fond referitor la cazul bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noţiuni şi care, astfel cum s-a reţinut într-o jurisprudenţă constantă, se pot referi la: necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită; lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul; ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii.

Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi pe prezumţia de veridicitate. De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.

Astfel, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea.

În acest sens, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune măsura suspendării actelor administrative este aceea a existenţei unui caz bine justificat.

Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat, este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Or, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal şi netemeinic faptul că: . . . . . . . . . .potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate.

Or, în speţa de faţă, nu se prezintă argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea prevederilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 619/2015.

Pe de alta parte, în cazul soluţionării proceselor civile, care au ca obiect măsuri vremelnice, una din condiţiile necesare în vederea admiterii unei astfel de măsuri, este aparenţa dreptului.

Aşadar, prezumţia de legalitate şi veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu, astfel că formularea de către reclamantă, a acţiunii de anulare a Procesului-verbal constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.08.2020, emis de -APIA Dolj în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu o exonerează pe acesta de obligaţia de plată instituită prin actul administrativ menţionat.

A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu respecta legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

Suspendarea executării actelor administrative constituite, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile pe care aceasta le reglementează.

În cauză, însă, argumentele reţinute de instanţa de fond, susţin existenţa condiţiei legale care derivă din simpla aparenţă de nelegalitate a actelor a căror executare se solicită a fi suspendată, fără a aduce, vreo dovadă în acest sens.

De asemenea, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului. Or, executarea unei obligaţii bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă.

În acest context, paguba iminentă o poate invoca MADR, care în calitate de Autoritate coordonatoare este responsabilă de acordarea subvenţiilor şi derularea fondurilor europene.

În ceea ce priveşte existenţa celei de-a doua condiţii, a iminenţei de producere a unei pagube ireparabile sau greu de reparat ulterior, Înalta Curte a reţinut în repetate rânduri că această condiţie nu rezultă pur şi simplu din executarea oricărui act administrativ şi în orice condiţii.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 paguba iminentă reprezintă "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".

Existenţa unui prejudiciu (existenţa unei iminenţe de producere a unui prejudiciu) presupune producerea unei pagube ca urmare a încălcării unor dispoziţii legale, astfel că punerea în executare a procesului-verbal de stabilire a creanţelor bugetare, nu poate constitui temei pentru invocarea iminenţei unui prejudiciu, din moment ce actul administrativ respectiv se bucură, încă, de o puternică prezumţie de legalitate. Aceasta este şi raţiunea pentru care, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cele două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, trebuie îndeplinite cumulativ. Or, instanţa de fond a reţinut că:" Celelalte motive invocate în susţinerea condiţiei cazului bine justificat nu se mai impun a fi analizate."

În final, pârâtul solicită să se aibă în vedere faptul că valoarea de 2 metri a lăţimii eligibile a fost stabilită în conformitate cu prevederile subpunctului 2.4.1. din Documentul de orientare şi ale art. 9 alin. (1) din Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 din 11 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului în ceea ce priveşte Sistemul Integrat de Administrare şi Control şi condiţiile pentru refuzarea sau retragerea plăţilor şi pentru sancţiunile administrative aplicabile în cazul plăţilor directe, al sprijinului pentru dezvoltare rurală şi al ecocondiţionalităţii.

Referitor la decizia adoptată încă de la demararea elaborării legislaţiei specifice pentru plăţile directe ca aleile din interiorul serelor/solariilor să nu depăşească 2 metri pentru a fi incluse în parcela eligibilă, precizează că au fost primite observaţii pe acest subiect, din partea Comisiei Europene.

Prin motivele de recurs formulate, pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj a invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8, apreciind faptul că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material incidente în cauză, în speţă art. 14 şi art. 2 lit. ş), t) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

În soluţionarea cauzei, prima instanţă a apreciat îndeplinite cele două condiţii imperative ale legii pentru ca o asemenea măsură de excepţie să opereze, indicând pe de o parte, că soluţia pronunţată în fond de către Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020 este motiv suficient care să justifice condiţia cazului bine justificat, pe de altă parte, apreciind faptul că este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, reclamantul fiind pus în situaţia de a suporta un prejudiciu viitor şi previzibil prin executarea creanţei.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. în cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate". Totodată, potrivit art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, - " prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanţă, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările".

Din examinarea acestui text de lege, rezultă că, pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ cele două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa pagubei. Din acest punct de vedere, măsura suspendării se concretizează într-o măsură de excepţie, dat fiind că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care Ia rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi veridicitate. De aici, rezultă principiul executării din oficiu, dat fiind că actul administrativ are caracter executoriu.

Cele două condiţii impuse în mod cumulativ de art. 14 trebuie analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă producerea unei pagube în cazul particular dedus judecăţii.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului trebuie să rezulte cu uşurinţă şi în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, îndoieli care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului.

Astfel, recurenta-pârâtă apreciază că reţinerile instanţei referitoare la soluţia pronunţată de către instanţa de fond într-un alt dosar, nu poate conduce de facto la o aparenţă de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare. În opinia instituţiei APIA CJ Dolj, trebuia avut în vedere de către instanţa de fond, faptul că titlul de creanţă a fost emis în baza actelor normative în vigoare, în contextul situaţiei de fapt necontestată de către reclamant, că a avut ca temei de emitere atât legislaţie naţională în vigoare, cât şi europeană, referitoare atât la verificarea suspiciunii de neregulă cât şi cu privire la condiţiile de eligibilitate ce trebuie a fi îndeplinite în vederea beneficierii de subvenţii.

Instanţa putea şi trebuia să aibă în vedere faptul că nu poate crea o aparenţă de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare emis de către APIA Centrul judeţean Dolj, soluţia pronunţată în fond, prin care s-a dispus anularea parţială a OMADR nr. 619/205 cu referire la art. 10 alin. (2) lit. b).

În conformitate cu prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "Hotărârile definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor în Monitorul oficial al României, Partea I, sau după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al Mun. Bucureşti (..)

Raportat la cele de mai sus, apreciază că instanţa de fond a pronunţat soluţia de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare cu aplicarea incorectă a normelor de drept material incidente în cauză, reţinând a fi justificată îndeplinirea condiţiei cazului justificat prin raportare la reţinerile instanţei de fond din sentinţa nr. 105/2020, fără a analiza contextul emiterii titlului de creanţă efectiv, în sensul luării în considerare a faptului că, la momentul efectuării verificărilor suspiciunii de neregulă, de către echipa de verificare împuternicită în acest sens de către Directorul executiv al centrului judeţean Dolj, respectiv la momentul concretizării suspiciunii de neregulă şi a emiterii titlului de creanţă, era în vigoare actul normativ ce face obiectul sentinţei nr. 105/2020.

În ceea ce priveşte prevenirea unei pagube iminente, apreciază că instanţa a aplicat eronat normele de drept incidente, în contextul în care a reţinut că suma ce face obiectul procesului-verbal de constatare ar reprezenta un prejudiciu viitor şi previzibil.

Deşi s-a arătat faptul că, la momentul punerii în discuţie a cererii de suspendare APIA CJ Dolj se află în procedură de soluţionare a contestaţiei formulată de către reclamantul din speţa de faţă, apreciind totodată ca fiind oarecum prematur introdusă acţiunea, titlul de creanţă nefiind un titlu executoriu la acest moment, nefiind declanşată o executare silită în cauză, instanţa nu a procedat la o analizare a acestor aspecte, motivând ca fiind îndeplinită condiţia prevenirii pagubei iminente, prin raportare Ia contractele menţionate de către reclamant a le avea în derulare.

În conformitate cu prevederile art. 42 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, scadenţa creanţei bugetare stabilită prin prezentul titlu de creanţa este la 30 de zile de la data comunicării prezentului titlului de creanţă. Neplata creanţei bugetare, conform termenului stabilit, atrage dobânda şi recuperarea acesteia conform prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011.

În temeiul art. 43 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare constituie titlu executoriu, în caz de neplată în termenul prevăzut la pct. 14 din prezentul proces-verbal.

Acţiunea promovată de către reclamant, prin care solicită suspendarea executării procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare nu avea drept obiect un titlu executoriu.

Recurenta-pârâtă susţine că a arătat instanţei faptul că, acest titlu de creanţă devine titlu executoriu în situaţia neachitării în termenul prevăzut de către lege, termen ce în speţa de faţă nu era împlinit.

Apreciază că raportat la acest aspect nu putea fi reţinută a fi îndeplinită cea de-a doua condiţie referitoare la paguba iminentă.

Subliniază faptul că în cauza dedusă judecaţii, reclamantei nu i-a fost produsă nicio pagubă iminentă, astfel cum este aceasta prevăzută de Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat fiind emis în conformitate cu prevederile legale mai susmenţionate.

Conform art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 prin "pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public". Reţinerea instanţei cu referire la asimilarea termenului de prejudiciu - cu executarea creanţei stabilite, nu are fundament legal întrucât pe de o parte nu suntem în ipoteza executării unei creanţe aşa cum s-a arătat mai sus, iar pe de altă parte executarea actului administrativ în sine nu poate fi asimilată cu producerea unui prejudiciu - aspect tranşat şi de către ÎCCJ (Decizia nr. 2199/2009, Î.C.C.J. - Decizia nr. 3050/2006).

Susţinerile reclamantei, potrivit cărora are în derulare diverse contracte, precum şi cele cu referire la forţa de muncă nu sunt de natură a satisface cerinţele legii în ceea ce priveşte admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ fiscal.

Totodată, arată faptul că, dimpotrivă, prin suspendarea executării actului administrativ atacat s-ar crea grave prejudicii instituţiei pârâte şi bugetului Uniunii Europene, şi nu reclamantei, întrucât s-ar afla în imposibilitatea recuperării acestei sume de bani nedatorate, purtătoare de dobânzi.

Astfel, conform art. 42 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 "Creanţele bugetare rezultate din nereguli sunt scadente la expirarea termenului de plată stabilit în titlul de creanţă, respectiv în 30 de zile de la data comunicării titlului de creanţă", iar "Debitorul datorează pentru neachitarea la termen a obligaţiilor stabilite prin titlul de creanţă o dobândă care se calculează prin aplicarea ratei dobânzii datorate Ia soldul rămas de plată din contravaloarea în RON a creanţei bugetare, din prima zi de după expirarea termenului de plată stabilit în conformitate cu prevederile alin. (1) până la data stingerii acesteia."

În ceea ce priveşte a doua condiţie impusă de lege referitoare la condiţia pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Or, executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, însă, reclamantă nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Simplele susţineri făcute în conţinutul cererii de suspendarea executării actului administrativ-fiscal nu sunt suficiente pentru înlăturarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul, întrucât dispoziţiile legale cuprinse în art. .2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 se referă, în mod expres, la împrejurări de fapt şi de drept, iar nu la afirmaţiile părţilor.

Învederează faptul că sprijinul financiar a fost acordat sub rezerva verificărilor ulterioare, aceste creanţe bugetare rezultate din nereguli ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare şi a sumelor de cofinanţare aferente reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau la bugetele naţionale.

Instituţiile publice cu competenţe în gestionarea fondurilor comunitare şi a cofinanţării aferente au obligaţia de a efectua verificări asupra modului de soluţionare al cererilor de acordare a sprijinului pe suprafaţă în vederea stabilirii, individualizării obligaţiilor de plată şi, totodată, au competenţa emiterii titlului de creanţă, toate acestea fiind indisolubil legate de obligaţia recuperării prejudiciilor cauzate fondurilor comunitare şi fondurilor de cofinanţare aferente.

Faţă de cele de mai sus, solicită admiterea recursului, casarea în parte a deciziei rccurate, în sensul respingerii cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare nr. x/19.08.2020.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj a depus întâmpinare cu privire la recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin care a arătat că achiesează la criticile invocate de acesta şi a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinări prin care a solicitat respingerea recursului declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, cât şi a celui declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj, ca nefondate.

Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi invocă Decizia nr. 1234/02.03.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-au admis recursurile, s-a casat hotărârea primei instanţe, iar în rejudecare s-a respins cererea de suspendare a executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul nr. 619/2015.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 03 decembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 11 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţii-pârâţi, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinarea depusă la dosar, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate şi vor fi respinse.

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea a executării dispoziţiilor art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condiţiilor specifice şi a modului de implementare a schemelor de plăţi prevăzute la art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăţi care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 şi pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură, precum şi a condiţiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020, precum şi a executării procesului-verbal de constatare neregulilor şi de stabilire creanţelor bugetare nr. x/19.08.2020, emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj.

Prima instanţă a admis, în parte, cererea de chemare în judecată, a dispus suspendarea executării art. 10 alin. (2) lit. b) din Ordinul nr. 619/2015 până la soluţionarea definitivă a cauzei şi a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor x/19.08.2020 până la pronunţarea instanţei de fond, în contradictoriu cu APIA - Centrul Judeţean Dolj.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Criticile formulate de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, considerentele explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

Prin urmare, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al recursului în privinţa criticilor întemeiate pe motivul de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

Cu privire la criticile de recurs formulate atât de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, cât şi de recurenta-pârâtă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Astfel, prin motivele de recurs ambii pârâţi au criticat hotărârea primei instanţe pentru încalcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 14 coroborat cu cele ale art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Condiţia privind existenţa unei pagube iminente este definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "prejudiciu material viitor, previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public", iar lit. t) din acelaşi articol defineşte cazurile bine justificate ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În cadrul procedurii suspendării de executare nu se poate face o analiză aprofundată a conţinutului raportului juridic dedus judecăţii, pentru a nu se prejudeca fondul cauzei, dar aparenţa de nelegalitate, care poate viza şi aspecte de drept material, poate fi decelată pe baza unor motive evidente, care să nu implice examinarea fondului.

Sub acest aspect prima instanţă a reţinut că, în ceea ce priveşte existenţa unei pagube iminente, prin executarea creanţei stabilite, reclamanta este pusă în situaţia de a suporta un prejudiciu viitor şi previzibil. În acest sens instanţa de fond a reţinut că reclamanta are încheiat un contract de facilitate de credit cu B. pentru o sumă de 2.123.998 RON, având 146 de angajaţi, faţă de care există obligaţia achitării salariilor şi celorlalte contribuţii datorate bugetului de stat, precum diverse contracte încheiate cu furnizori, având obligaţia respectării termenelor de plată.

Într-adevăr, executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, însă trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În acest context, Înalta Curte constată că recurentele-pârâte au apreciat fără temei că reţinerile instanţei de fond referitoare la soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2020, al Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, nu pot conduce la o aparenţă de nelegalitate a procesului-verbal de constatare nereguli şi stabilire creanţe bugetare, atât timp cât prin sentinţa civilă nr. x din data de 06 iulie 2020 s-a dispus anularea, în parte, a Ordinului nr. 619/2015 al Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 10 alin. (2) lit. b), iar instanţa de contencios administrativ şi fiscal a reţinut în esenţă că, "soluţia de eliminare în întregime a aleilor de exploatare din calculul suprafeţei determinate este neconformă şi nelegală, contrară scopului legii, acela de a ajuta fermierii în activitatea de producţie. Odată ce textul de lege stabileşte că suprafaţa reprezentând alei de exploatare cu o lăţime de maxim 2 m este considerată eligibilă, însemnă că cel mult, orice soluţie de eliminare a suprafeţei aleilor, trebuia să aibă în vedere doar diferenţa între lăţimea de peste 2 m, iar nu să fie eliminată şi suprafaţa cu lăţime de 2 m care este eligibilă conform legii, astfel că dispoziţiile respective au caracter discriminatoriu, neconform şi nelegal".

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâţi), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actelor administrative.

În raport de soluţia de admitere a cererii în anularea actului administrativ, Înalta Curte va avea în vedere şi prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Faţă de aceste aspecte, este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepţie, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reţine îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ş) şi t) din aceeaşi lege.

Într-adevăr, executarea unei obligaţii bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, însă în raport cu circumstanţele concrete ale prezentei cauze, pe baza actelor dosarului şi a împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de intimata-reclamantă, îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a fost corect reţinută de prima instanţă.

Totodată, este necontestat faptul că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/19.08.2020 ce se solicită a fi suspendat se naşte în sarcina intimatei-reclamante o obligaţie de plată a debitului stabilit de organele de inspecţie fiscală, chiar dacă nu a fost declanşată o executare silită împotriva acesteia, având în vedere că în temeiul art. 43 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare constituie titlu executoriu, în caz de neplată în termen de 30 de zile de la data comunicării procesului-verbal.

Rezultă, aşadar, că pentru suspendarea executării unui act administrativ-pe lângă cerinţa iniţierii procedurii de anulare a actului administrativ este necesar a fi intrunite, cumulativ, alte două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube care, astfel, poate fi prevenită.

Cele două conditii, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepţie al masurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, aşadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existenţa "unui caz bine justificat" şi a "iminenţei producerii pagube".

În cauză, argumentele invocate de intimata-reclamantă susţin existenţa celor două condiţii legale ca derivând din aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauza dedusă judecăţii au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este corectă.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Dolj împotriva sentinţei civile nr. 162 din 9 septembrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate. Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.