Hospital manager's incompatibility finding upheld despite interim appointment and private practice exception.

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.10.2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/25.09.2017 prin care s-a constatat de către pârâtă încălcarea regimului incompatibilităţilor, deoarece în perioada 20.08.2010-02.03.2015 a exercitat funcţia de manager (manager interimar în perioada 20.08.2010-01.08.2014) la Spitalul Clinic de Obstetrică şi Ginecologie "Cuza Vodă" Iaşi şi activitatea de medic ginecolog în cadrul cabinetului medical S.C. B. S.R.L., incompatibilitate reglementată de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 41 din 21 martie 2018, Curtea a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamant.

Totodată, a sesizat Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 178 alin. (1) teza iniţială, art. 178 alin. (3) şi art. 178 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, republicată şi modificată, raportat la art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate, admiterea contestaţiei şi anularea raportului de evaluare din data de 25.09.2017.

A precizat recurentul că a ocupat funcţia de manager interimar al unităţii în perioadele 20.08.2010-22.02.2011, respectiv 23.02.2014-31.07.2014, iar funcţia de manager al Spitalului Clinic de Obstetrică-ginecologie "Cuza Vodă" Iaşi a ocupat-o în intervalul 23.02.2011-22.02.2014, respectiv 01.08.2014-02.03.2015.

Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în speţă, pentru că dispoziţiile Legii nr. 95/2006, care reglementează situaţiile de incompatibilitate dar şi persoanele vizate de dispoziţiile restrictive ale drepturilor civile individuale cuprinse în acest act normativ, nu suportă interpretarea îmbrăţişată de prima instanţă, cu atât mai mult cu cât aceasta este în contradicţie cu prevederile art. 37 din Legea nr. 24/2000.

Art. 37 din Legea nr. 24/2000, care legiferează principiul unităţii terminologice în edictarea normelor de drept, stipulează că în limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni.

Aşadar, noţiunile analizate prin contestaţia promovată împotriva raportului de evaluare al ANI, respectiv cele de manager şi manager interimar, sunt reglementate distinct în actul normativ, comportând regimuri juridice esenţialmente diferite.

Prin art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a identificat potenţialele situaţii de incompatibilitate în care s-ar regăsi exclusiv titularul funcţiei de manager persoană fizică al unei unităţi spitaliceşti, enumerarea având caracter exhaustiv şi fiind de strictă interpretare şi aplicare. Situaţiile identificate la lit. a)-g) din text se raportează la calitatea subiectului de manager al spitalului.

În cuprinsul Legii nr. 95/2006, republicată, dar şi în legislaţia conexă (Ordinul nr. 1384/2010) se realizează o distincţie clară între funcţia de manager şi funcţia de manager interimar, delimitându-se calitatea de manager, persoană fizică sau juridică, care încheie un contract de management, şi managerul interimar, care este numit prin act administrativ până la ocuparea funcţiei de manager prin concurs sau la licitaţie publică.

Sfera de aplicabilitate a regimului incompatibilităţilor şi conflictului de interese reglementat prin art. 178 din Legea nr. 95/2006 este, fără echivoc, determinată de deţinerea exclusivă a funcţiei de manager, astfel cum rezultă şi din alin. (3) al normei, "Incompatibilităţile şi conflictul de interese sunt aplicabile atât persoanei fizice, cât şi reprezentantului desemnat al persoanei juridice care exercită funcţia de manager de spital."

O interpretare contrară a normei de drept este cenzurată de dispoziţiile Legii nr. 24/2000 care promovează evitarea paralelismelor, excluderea echivocului şi instituie obligativitatea normei de trimitere în situaţia unei conexiuni legislative.

Ori, în cuprinsul Legii nr. 95/2006, calităţile de manager şi manager interimar sunt clar definite, au norme proprii de reglementare şi conţinut, iar exercitarea funcţiei de manager beneficiază inclusiv de o legiferare specială în cuprinsul Ordinului nr. 1384/2010 care aprobă modelul-cadru de contract de management.

Diferenţele de regim între funcţia de manager şi funcţia de manager interimar, care presupune exercitarea cu caracter temporar a unor atribuţii specifice funcţiei de manager rezultă şi din cuprinsul prevederilor art. 179 şi art. 176 alin. (5) din Legea nr. 95/2006.

Prin urmare, interpretând per a contrario principiul de drept ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus rezultă că regimul incompatibilităţilor nu se aplică funcţiei de manager interimar, funcţie deţinută cu caracter temporar.

Curtea Constituţională a reţinut în mod constant că norma juridică trebuie să fie clară şi inteligibilă. De asemenea, şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, într-o bogată jurisprudenţă, a subliniat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, instituind o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le abă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe.

În dreptul intern, Legea nr. 24/2000 prevede că textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil şi că actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc.

În speţă, prin prevederile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a identificat potenţialele situaţii de incompatibilitate în care s-ar regăsi titularul funcţiei de manager persoană fizică al unei unităţi spitaliceşti. Ulterior, la alin. (3) şi alin. (4), se reiterează cadrul de incidenţă al dispoziţiilor normative prin raportare la calitatea de manager de spital.

În acest context, determinarea subiectului căruia îi este adresată prevederea legală este lezată de echivocul creat prin existenţa în cuprinsul aceluiaşi act normativ a două concepte care aparent sunt vizate de norma de drept, respectiv managerul şi managerul interimar.

Enumerarea cuprinsă în norma de drept are caracter exhaustiv, situaţiile identificate la lit. a)-g) din art. 178 alin. (1) se raportează aparent la calitatea subiectului de drept de manager al spitalului, însă sfera de aplicabilitate a normei este alterată de interpretările diferite jurisprudenţiale, fiind translată şi la funcţia de manager interimar.

Deşi, în cuprinsul Legii nr. 95/2006 republicată şi al legislaţiei conexe (Ordinul nr. 1384/2010), se realizează premisele pentru a realiza o distincţie clară între funcţia de manager şi funcţia de manager interimar, totuşi, în legislaţia specială, precaritatea redactării potenţează acordarea unor interpretări diferite sferei de incidenţă a dispoziţiilor art. 178, fapt constatat inclusiv din conţinutul apărărilor formulate de Agenţia Naţională de Integritate.

De asemenea, sfera de aplicabilitate a regimului incompatibilităţilor şi conflictului de interese reglementat prin art. 178 din Legea nr. 95/2006 ar putea crea echivoc, însă Legea nr. 24/2000 promovează evitarea paralelismelor, excluderea echivocului şi instituie obligativitatea normei de trimitere în situaţia unei conexiuni legislative. Diferenţele de regim între funcţia de manager şi funcţia de manager interimar, care presupune exercitarea cu caracter temporar a unor atribuţii specifice funcţiei de manager, nu rezultă suficient de predictibil nici din cuprinsul normelor de trimitere cuprinse în art. 179 şi art. 176 alin. (5) din Legea nr. 95/2006.

Curtea de Apel Iaşi oferă o motivaţie proprie, invocând metodele de interpretare gramaticală şi sistematică a normei de drept şi cu privire la sfera de incidenţă a prevederilor art. 178 alin. (4) din Legea nr. 95/2006.

Însă, art. 178 alin. (4) din lege statuează în sensul că, "în cazul în care la numirea în funcţie managerul se află în stare de incompatibilitate sau de conflict de interese, acesta este obligat să înlăture motivele de incompatibilitate ori de conflict de interese în termen de 30 de zile de la numirea în funcţie. În caz contrar, contractul de management este reziliat de plin drept."

Această prevedere este reluată şi în cuprinsul art. 10 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 1384/2010 reprezentând modelul-cadru al Contractului de management.

Aşadar, legiuitorul a instituit prin cele două dispoziţii normative un termen de la care este incidentă starea de incompatibilitate, respectiv după scurgerea unei perioade de 30 de zile de la data la care persoana fizică sau juridică este numită în funcţie de manager de spital.

Prin urmare, tocmai interpretarea sistematică a acestei norme de drept permite să se considere că, atât timp cât starea de incompatibilitate este sancţionată de legiuitor prin rezilierea contractului de management şi, eventual, şi aplicarea unei sancţiuni disciplinare, dispoziţia legală produce efecte după expirarea acelui termen de 30 de zile prevăzut de legiuitor. Faptul că norma de drept produce efecte pentru viitor rezultă inclusiv din utilizarea termenului de "reziliat" şi nu "rezoluţionat", caz în care s-ar putea considera că intenţia legiuitorului a fost cea reţinută în sentinţa recurată.

A mai susţinut recurentul-reclamant, referitor la inexistenţa pretinsei stări de incompatibilitatea raportat la prevederile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 cu referire la art. 41 alin. (1) şi art. 53 alin. (1) din Constituţia României, că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod eronat prevederile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 coroborate cu dispoziţiile Legii nr. 53/2003.

Astfel, instanţa a interpretat în mod tributar prevederile art. 10 şi următoarele din Legea nr. 53/2003, considerând că, în temeiul contractului individual de muncă încheiat cu B. S.R.L., ar fi desfăşurat exclusiv activitatea de medic ginecolog, şi nu cea de cercetare ştiinţifică.

Însă, conform art. 17 din Legea nr. x, în contractul individual de muncă trebuie individualizată funcţia/ocupaţia conform specificaţiei Clasificării ocupaţiilor din România-COR sau a altor acte normative. Analizând COR în vigoare la data încheierii contractului individual de muncă, se constată că nu este individualizată separat ocupaţia de cercetător în domeniul obstetricii şi ginecologiei, cele mai apropiate ocupaţii ca şi terminologie fiind cele de cercetător în medicina stomatologică sau în medicina tradiţională, neexistând temeiul pentru a utiliza formularea de activitate de cercetare, aşa cum a reţinut eronat prima instanţă că trebuia menţionat în CIM.

Prin urmare, folosirea unei terminologii neagreate de instanţa de fond nu lipseşte de substanţă chestiunea de fond şi anume faptul că denumirea utilizată în CIM la lit. F) (felul muncii) nu este de natură să înlăture excepţia expres prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Astfel, este pe deplin dovedită natura activităţii desfăşurate de reclamant în cadrul B., având în vedere contractul de colaborare dintre angajator şi cel mai mare centru de fertilizare in vitro din zona Moldovei, precum şi distincţiile şi realizările recunoscute în acest domeniu reclamantului, aferente perioadei vizate de evaluarea ANI.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susţinut intimata că nu poate fi primită interpretarea recurentului, în sensul că persoanei care ar fi numită interimar la conducerea unui spital, printr-un act administrativ, să nu i se aplice niciuna dintre incompatibilităţile prevăzute de lege pentru funcţia respectivă. În privinţa funcţiei de manager de spital, legiuitorul nu a făcut nicio distincţie în funcţie de modalitatea de numire, managerul interimar având aceleaşi atribuţii ca şi managerul care ocupă funcţia în urma promovării unui concurs.

Referitor la situaţia de excepţie prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, a arătat intimata că, potrivit contractului de muncă nr. x/14.08.2008 încheiat cu S.C. B. S.R.L., recurentul a fost încadrate în funcţia de medic ginecolog. Obiectul contractului l-a constituit acordarea asistenţei medicale de specialitate în calitate de medic ginecolog, şi nu efectuarea unor activităţi de cercetare ştiinţifică sau susţinerea de cursuri/prelegeri în calitate de cadru didactic sau formator. De asemenea, recurentul nu a produs nicio probă din care să rezulte că activitatea pentru care a fost remunerat a fost o activitate exclusivă de cercetare şi că nu ar fi exercitat în niciun moment activitatea de medic ginecolog.

4. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

4.1. Preliminar, în ceea ce priveşte solicitarea recurentului-reclamant formulată în şedinţă publică de a se ţine cont de intervenţia Legii nr. 54/2019, care a completat art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Înalta Curte constată că aceste aspecte excedează analizei prezentului recurs, care vizează legalitatea raportului de evaluare şi nu efectele ce decurg ulterior.

4.2. Referitor la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 (încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii) şi 6 (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant le-a invocat în mod formal, neaducând niciun argument cu privire la incidenţa ipotezelor avute în vedere de textele legale.

De altfel, verificând considerentele hotărârii recurate se reţine, după cum se va arăta în continuare, în analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea reclamantului este neîntemeiată.

4.3. Înalta Curte va înlătura criticile recurentului reclamant la adresa legalităţii sentinţei în ceea ce priveşte incompatibilitatea generată de cumulul funcţiei de manager interimar, respectiv manager, în cadrul Spitalului Clinic de Obstetrică-Ginecologie "Cuza Vodă" Iaşi şi cea de medic ginecolog în cadrul S.C. B. S.R.L., apreciind că nu se regăseşte în cauză incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum s-a consemnat la pct. 2 al prezentei decizii, recurentul-reclamant susţine, în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a confirmat legalitatea Raportului de evaluare nr. x/25.09.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, întrucât incompatibilitatea sesizată nu vizează funcţiile deţinute provizoriu (calitatea de manager interimar nefiind supusă aceluiaşi regim juridic care reglementează calitatea de manager).

Or, în acest sens, trebuie observat faptul că, aşa cum a subliniat şi judecătorul fondului, cazul de incompatibilitate prevăzut de dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 nu este condiţionat de modalitatea de numire în funcţia sau funcţiile ce atrag incompatibilitatea, nefiind relevant dacă subiectul evaluat a exercitat aceasta sau aceste funcţii cu titlu provizoriu, în baza unei delegări, sau în baza actului emis în urma concursului pentru ocuparea postului de manager.

Înalta Curte constată că legiuitorul face distincţie între funcţiile interimare şi cele definitive ce asigură conducerea spitalelor însă distincţia între persoanele numite definitiv şi cele numite interimar nu are nicio relevanţă în privinţa aprecierii stării de incompatibilitate, concluzie ce rezultă, în primul rând din modalitatea de redactare a textului art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, unde nu se operează distincţia între manager definitiv şi manager interimar, dar şi din interpretarea raţională a normei legale ce constituie sediul incompatibilităţii instituite. Astfel, nu sunt fondate argumentele recurentului în sensul că cele reţinute de prima instanţă ar fi în contradicţie cu art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Reglementând instituţia incompatibilităţii între funcţia de manager persoană fizică şi exercitarea oricărei activităţi sau oricărei altei funcţii, inclusiv cele neremunerate, intenţia legiuitorului a fost aceea de a asigura obiectivitatea exercitării funcţiei şi de a evita orice conflict de interese în persoana celui ce exercită una din funcţiile subsumate comitetului director al spitalului, astfel că, din această perspectivă, este lipsită de orice relevanţă modalitatea de învestire în funcţie.

De altfel, Legea nr. 95/2006 nu face distincţie sub aspectul atribuţiilor pe care le îndeplineşte managerul interimar faţă de managerul selectat prin concurs, astfel încât, corelativ, este firesc să fie supuşi aceloraşi interdicţii.

Mai reţine Înalta Curte a fi nefondate şi alegaţiile recurentului-reclamant privind faptul că, în temeiul contractului individual de muncă nr. x/14.08.2008 încheiat cu B. S.R.L., ar fi desfăşurat activitate de cercetare ştiinţifică, şi nu activitate de medic ginecolog.

Instanţa de control judiciar constată, din Fişa Postului, anexă la contractul individual de muncă încheiat de recurent, că natura activităţii desfăşurate a fost aceea de coordonare a activităţii medicale şi de reproducere umană asistată şi de tratare a infertilităţii. Relaţiile funcţionale menţionate în fişă vizau şi activitatea medicală în domeniul de reproducere umană asistată.

De asemenea, atribuţiile postului recurentului-reclamant priveau şi realizarea tratamentelor medicale în obstetrică şi ginecologice şi a tratamentelor de sterilitate prin tehnici de reproducere umană asistată.

Or, aceste activităţi (tratamentul infertilităţii, tratamente medicale) nu pot fi încadrate în excepţia prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, exercitarea activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică.

Prin urmare, sunt lipsite de relevanţă argumentele recurentului vizând faptul că în Clasificarea ocupaţiilor din România în vigoare la data încheierii contractului nu era individualizată separat ocupaţia de cercetător în domeniul obstetricii şi ginecologiei.

Indiferent de denumirea funcţiei ocupate de recurent în cadrul cabinetului B. S.R.L. şi de distincţiile şi realizările acestuia în domeniu, analizând activitatea efectiv prestată conform fişei postului (activitatea medicală în domeniul de reproducere umană asistată, realizarea tratamentelor medicale în obstetrică şi ginecologice şi a tratamentelor de sterilitate) nu reiese că ar fi desfăşurat exclusiv activitate didactică şi de cercetare ştiinţifică.

4.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă analizarea, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 41 din 21 martie 2018 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.