Rural Development Funding: Municipal Claim for Compelled Approval of Contested Application Deemed Unfounded for Failure to Seek Annulment of Dispositive Administrative Act

Şedinţa publică din data de 11 martie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Hotărârea primei instanţe

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 15.05.2018, pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comuna Măieruş prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR), Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-AM PNDR din cadrul MADR, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR) şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 7 Centru Alba Iulia, în principal, obligarea pârâţilor să aprobe finanţarea pentru suma de 993.848 euro, conform cererii de finanţare depuse de reclamantă la data de 29.05.2017 sau, în subsidiar, obligarea pârâţilor să soluţioneze contestaţia formulată de reclamantă, cu cheltuieli de judecată.

La data de 19.09.2018, mai înainte de primul termen de judecată, reclamanta a formulat completare a cererii de chemare în judecată, prin care a arătat că înţelege să completeze acţiunea iniţială, în sensul că solicită să se dispună obligarea pârâţilor să îşi îndeplinească obligaţiile legale prevăzute de art. 10 din Ordinul MADR nr. 154/2017, respectiv să întocmească şi să comunice situaţia prevăzută de această dispoziţie, împreună cu contestaţia reclamantei către Comisia de soluţionare a contestaţiilor.

1.2. Prin încheierea din 15 noiembrie 2018, de amânare a pronunţării pentru data de 7 decembrie 2018, Curtea a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale invocată de pârât prin întâmpinare.

A respins excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Direcţiei Generale de Dezvoltare Rurală-Autoritatea de Management pentru PNDR, invocată de pârâtul MADR prin întâmpinare.

A respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru depăşirea termenului de contestare, invocată de MADR prin întâmpinare.

Prin sentinţa civilă nr. 175 din 7 decembrie 2018, Curtea de Apel Braşov a admis în parte acţiunea reclamantei.

A obligat pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale la întocmirea documentaţiei şi înaintarea contestaţiei formulate de reclamantă împotriva Notificării nr. x/17.11.2017 emise de AFIR spre soluţionare Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, în conformitate cu art. 10 alin. (6)-(35) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a procesului de selecţie şi a procesului de verificare a contestaţiilor pentru proiectele aferente măsurilor din Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020, astfel cum a fost aprobat prin Ordinul Ministrului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nr. 154/2017.

A respins în rest acţiunea.

A obligat pârâta AFIR să plătească reclamantei suma de 3.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

2. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-Autoritatea de Management PNDR şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

2.1. Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a sa şi a Direcţiei Generale de Dezvoltare Rurală -AM pentru PNDR din cadrul MADR, şi, respectiv a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru depăşirea termenului de formulare a contestaţiei. Pe fondul cererii de chemare în judecat, a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată.

A arătat recurentul, referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, că, potrivit H.G. nr. 30/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, soluţionarea cererii reclamantei şi emiterea actelor solicitate nu sunt date în atribuţia sa, ci în cea a Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, care este instituţia cu personalitate juridică, conform art. 1 şi art. 5 din O.U.G. nr. 41/2014, având calitatea de a sta în proces, conform art. 56 alin. (1) C. proc. civ.

Scopul AFIR îl constituie implementarea tehnică şi financiară a Fondului european pentru agricultură şi dezvoltare rurală-FEADR, având atribuţii în primirea cererilor de finanţare, în verificarea cererilor de plată ale beneficiarilor proiectelor finanţate din FEADR, în verificarea proiectelor finanţate, în efectuarea plăţii către beneficiari şi în efectuarea de controale ori de câte ori se consideră necesar.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru depăşirea termenului de formulare a contestaţiei cu privire la rezultate selecţiei proiectelor, prevăzut de art. 10 alin. (1) din Anexa la OMADR nr. 154/2017, a susţinut recurentul-pârât că instanţa de fond nu a dat o aplicare corectă a dispoziţiilor legale, pentru că reclamanta a depus contestaţia pe 24.11.2017, în condiţiile în care ultima zi de depunere a acesteia era 23.11.2017.

Pe fondul acţiunii, a apreciat recurentul-pârât că o contestaţie depusă după împlinirea termenului procedural stabilit de art. 10 alin. (1) din OMADR nr. 154/2017 nu mai poate face obiectul de soluţionare în cadrul comisiilor de soluţionare a contestaţiilor, acestea nemaifăcând obiectul situaţiilor centralizatoare înaintate de către AFIR comisiilor, întrucât sistemul informatic se opreşte la data de 23.11.2017, orele 23:59.

Chiar şi în situaţia în care ar fi fost înaintată contestaţia comisiei de soluţionare a contestaţiilor, soluţia ar fi fost aceeaşi, de respingere a acesteia ca fiind tardiv formulată, nerespectarea termenului procedural atrăgând decăderea contestatorului din exercitarea acestuia.

2.2. Recurenta-pârâtă Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-Autoritatea de Management Programul Naţional de Dezvoltare Rurală din cadrul MADR, prin recursul său, a formulat aceleaşi susţineri ca şi recurentul-pârât MADR, solicitând casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a sa şi a MADR, respectiv a inadmisibilităţii acţiunii pentru depăşirea termenului de formulare a contestaţiei, iar, pe fond, respingerea acţiunii, ca nefondată.

2.3. Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi-a întemeiat recursul pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a susţinut recurenta că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că ar fi trebuit soluţionată contestaţia reclamantei după procedura prevăzută de alin. (6) şi urm. ale art. 10 din regulament şi că nu se prevede soluţia clasării contestaţiei înainte de a fi înaintată comisiei.

Din analiza art. 10 din Ordinul MADR nr. 154/2017 pentru modificarea şi completarea Ordinului MADR nr. 763/2015 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a procesului de selecţie şi al procesului de verificare a contestaţiilor pentru proiectele aferente măsurilor din PNDR 2014-2020, pentru contestarea rezultatului unei etape de evaluare a unui proiect sunt impuse anumite reguli.

În cauză, reclamanta Comuna Măieruş a depus contestaţia împotriva Notificării nr. x/17.11.2017 în format letric la data de 24.11.2017, deşi nu a dovedit că la data de 24.11.2017 au existat motive justificate care au împiedicat depunerea în format online a contestaţiei.

Mai mult, termenul pentru depunerea contestaţiei a fost depăşit, ultima zi în care se putea depune contestaţia, în format online sau letric, fiind 23.11.2017.

În acest context, a apreciat că sunt încălcate dispoziţiile privind modul de contestare şi a procedat la respingerea contestaţiei.

Ulterior a avut loc o bogată corespondenţă cu beneficiarul privind modul de soluţionare a contestaţiei, însă concluzia sa a fost aceeaşi.

Referitor la aplicarea dispoziţiilor art. 10 din OMADR nr. 154/2017, potrivit art. 10 alin. (4), "vor fi considerate contestaţii şi analizate în baza prezentei proceduri doar acele solicitări care contestă elemente legate de eligibilitatea proiectului depus, neconformitatea, punctare unui/unor criterii de selecţie, stabilirea valorii/cuantumului criteriilor de departajare, valoarea proiectului declarată eligibilă/valoarea sau intensitatea sprijinului public acordat pentru proiectul depus, componenta financiară dominantă".

Aceste prevederi nu exclud pe cel prevăzute la alin. (1)-(3) ale aceluiaşi articol, potrivit cărora contestaţiile vor fi depuse online pentru sub-măsurile pentru care depunerea proiectelor se realizează online.

Astfel, obligaţia stabilită de prima instanţă, în sensul de a se avea în vedere numai prevederile alin. (4) al art. 10 din OMADR nr. 154/2017, este redundantă şi forţată, dat fiind faptul că instanţa trebuia să ia în considerare în integralitate toate prevederile art. 10 din ordin.

Prevederile art. 10 alin. (4) şi urm. sunt oricum aplicabile prezentei speţe în aceeaşi măsură în care sunt aplicabile şi alin. (1)-(3) din articol, care conţin reguli stricte privind modul de formulare şi transmitere a contestaţiilor de către solicitanţii nemulţumiţi de modul de evaluare a cererilor de finanţare, însă cu respectarea reglementărilor privind modul de depunere a contestaţiilor.

Astfel fiind, în contextul în care unul dintre solicitanţi nu respectă regulile impuse pentru depunerea cererii de finanţare, nu respectă termenele şi modul de depunere a contestaţiilor împotriva modului de evaluare a cererii de finanţare, decizia nu poate fi decât aceea de respingere.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Comuna Măieruş prin Primar a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

Referitor la recursul pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a arătat intimata că, în mod nelegal, aceasta s-a subrogat în drepturile Comisiei de soluţionare a contestaţiilor şi a pronunţat o soluţie de clasare, pentru că legea nu recunoaşte o astfel de competenţă.

AFIR ar fi trebuit să înainteze contestaţia formulată Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, singura în măsură să se pronunţe asupra tardivităţii, dacă era cazul, potrivit art. 10 alin. (24) din OMADR nr. 154/2017. Or, AFIR a comunicat clasarea contestaţiei prin Adresa nr. x/30.01.2018, deşi legea nu cunoaşte soluţia de clasare a contestaţiei.

În ceea ce priveşte recursurile formulate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi de Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală, intimata-reclamantă a invocat excepţia nulităţii, pentru că nu au indicat şi încheierea de şedinţă din 15 noiembrie 2018 prin care au fost respinse excepţiile invocate de aceştia.

4. Decizia instanţei de control judiciar

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, reţine următoarele.

4.1. Cu privire la recursurile formulate de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi de pârâta Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-Autoritatea de Management PNDR din cadrul MADR, care vor fi analizate unitar, prezentând aceleaşi critici, Înalta Curte constată că în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, în condiţiile în care recurenta-reclamantă Comuna Măieruş prin Primar nu contestă vreun act administrativ emis de aceste instituţii şi, de asemenea, recurenţii nu au nicio atribuţie în privinţa cererii de finanţare formulată de reclamantă.

Or, în materia contenciosului administrativ, calitate procesuală pasivă o are emitentul actului administrativ a cărui anulare se cere sau titularul obligaţiei de despăgubire a persoanei vătămate printr-un act administrativ nelegal.

Atribuţia de aprobare a cererii de finanţare, în sensul dorit de reclamantă, revine Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, care este instituţie publică cu personalitate juridică al cărei scop, potrivit O.U.G. nr. 41/2014, îl constituie implementarea tehnică şi financiară a Fondului european pentru agricultură şi dezvoltare rurală-FEADR.

Astfel, în cauză, recurenţii-pârâţi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-AM PNDR din cadrul MADR nu au calitate procesuală pasivă, în condiţiile în care nu au nicio atribuţie în privinţa aprobării cererilor beneficiarilor proiectelor finanţate din FEADR.

Aspectul că Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este subordonată ierarhic recurentului-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, care are şi calitatea de ordonator principal de credite, nu este în masură să confere acestuia calitate procesuală pasivă în cauză.

4.2. În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Înalta Curte reţine că, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi prezentate, se impune admiterea acestuia şi casarea hotărârii recurate, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiate, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În fapt, prin Notificarea nr. x/17.11.2017, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a comunicat intimatei-reclamante Comuna Măieruş că i-a fost aprobată cererea sa de finanţare cu privire la proiectul intitulat "Înfiinţare infrastructură de apă şi apă uzată în zona Valea Măieruşului", pentru o valoarea eligibilă totală de 550.242 euro.

Reclamanta Comuna Măieruş a contestat, prin Adresa nr. x/24.11.2017, înregistrată la Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale Alba-Iulia sub nr. x/24.11.2017, valoarea totală eligibilă prezentată în notificarea menţionată, solicitând menţinerea valorilor prezentate în bugetul indicativ totalizator şi în bugetele indicative ale fiecărei acţiuni aferente cererii de finanţare depuse în data de 29.05.2017.

Drept răspuns la contestaţia reclamantei, prin Adresa nr. x/30.01.2018, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale i-a comunicat faptul că, întrucât nu a respectat dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al procesului de verificare a contestaţiilor pentru proiectele aferente măsurilor PNDR 2017-2020, aprobat prin OMADR nr. 154/18.05.2017, contestaţia sa va fi clasată.

Adresa nr. x/30.01.2018 a fost rectificată prin Adresa nr. x/07.03.2018 cu privire la termenul până la care putea fi înregistrată în sistemul electronic al AFIR contestaţia reclamantei, 23.11.201, în loc de 24.11.2017.

Prin urmare, Înalta Curte constată că actul care constituie răspunsul autorităţii la contestaţia reclamantei îl constituie Adresa nr. x/30.01.2018 emisă de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale de clasare a contestaţiei.

În contenciosul administrativ, obiectul acţiunii este configurat de prevederile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi de art. 1 alin. (1) şi art. (8) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate.

Deci, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor la aprobarea finanţării pentru suma de 993.848 euro, conform cererii de finanţare, sau, în subsidiar, obligarea pârâţilor să soluţioneze contestaţia formulată. Prin cererea completatoare, reclamanta a solicitat obligarea pârâţilor să-şi îndeplinească obligaţiile legale prevăzute de art. 10 din OMADR nr. 154/2017.

Potrivit art. 9 alin. (2) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, ceea ce reprezintă manifestarea, în concret, a principiului disponibilităţii, deoarece partea are posibilitatea de a aprecia ce solicită instanţei de judecată şi de asemenea care sunt limitele învestirii instanţei de judecată.

Obiectul procesului este determinat de pretenţiile exprimate prin cererea de chemare în judecată sau este dat de situaţia juridică a cărei a cărei rezolvare în justiţie, se urmăreşte, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 29 C. proc. civ., care defineşte acţiunea civilă. Cu alte cuvinte, instanţa nu poate depăşi limitele acţiunii fixate de reclamant, pentru că, în toate cazurile, judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecăţii.

Reţine Înalta Curte că instanţa nu este legată de sensul literal al termenilor folosiţi de reclamant, însă rolul activ al instanţei nu poate fi exercitat astfel încât să creeze un dezechilibru între părţi în folosirea drepturilor procedurale.

Astfel, judecătorul nu se poate substitui părţilor în stabilirea obiectului acţiunii, ci este ţinut a se pronunţa şi a analiza asupra obiectului cererii astfel cum a fost formulat.

Or, în cauză, după cum reiese din aspectele de fapt reţinute, niciunde în cuprinsul acţiunii cu care a fost învestită instanţa de contencios administrativ (nici chiar prin cererea completatoare a acţiunii), reclamanta nu a solicitat anularea vreunui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, respectiv a actului prin care contestaţia sa administrativă a fost soluţionată, în sensul clasării acesteia.

Prin urmare, de vreme ce reclamanta nu a înţeles să solicite anularea răspunsului emis de autoritatea pârâtă la contestaţia formulată împotriva Notificării nr. x/17.11.2017, acţiunea acesteia, astfel cum a fost formulată şi completată, este neîntemeiată, impunându-se a fi respinsă, aspectele avute în vedere de prima instanţă excedând cadrului procesual şi obiectului acţiunii, astfel cum au fost stabilite de către reclamantă.

4.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursurile pârâţilor, va casa hotărârea recurată şi, în urma rejudecării, va respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-AM PNDR din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestora şi va respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 7 Centru Alba Iulia, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi de Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-AM PNDR din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei nr. 175 din 7 decembrie 2018 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge acţiunea formulată de reclamanta Comuna Măieruş prin Primar în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia Generală de Dezvoltare Rurală-AM PNDR din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestora.

Respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 7 Centru Alba Iulia, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 martie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.