Unconstitutionality exception inadmissibility due to lack of connection with case resolution in procurement late challenge proceedings

Şedinţa publică din data de 25 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, petenta A. a formulat plângere împotriva Deciziei nr. 1026/C1/1061/26.06.2019, prin care Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a respins ca nefondată excepţia necompetenţei materiale a CNSC şi a admis excepţia tardivităţii invocată de autoritatea contractantă şi, pe cale de consecinţă, a respins ca tardiv formulată contestaţia depusă de S.C. B. SPA, solicitând desfiinţarea în tot a acestei decizii, cu consecinţa respingerii excepţiei tardivităţi şi, pe fond, admiterea contestaţiei formulate de către C. SPA.

2. Hotărârea primei instanţe

Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin

Decizia nr. 2296 din 2 decembrie 2020, a admis excepţia inadmisibilităţii plângerii şi, în consecinţă, a respins plângerea împotriva Deciziei nr. 1026/C1/1061/26.06.2019 formulată de petenta A. în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Apărării Naţionale - U.M. prin C.N. Romtehnica S.A., Asocierea D. - S.C. Şantierul Naval Constanţa şi S.C. B. SPA.

Totodată, a respins excepţia de nelegalitate şi cererile de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii Constituţionale a României ca inadmisibile.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei decizii, în privinţa soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate formulată, a declarat recurs reclamanta A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a reluat pe larg împrejurările de fapt expuse şi în faţa primei instanţe, susţinând, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material în soluţionarea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, respectiv a art. 29 din Legea nr. 47/1992.

Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, a apreciat că textul legal criticat pentru neconstituţionalitate - art. 8 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 - constituia obiectul prezentei cauze, reprezentând temeiul legal în baza căruia a fost admisă excepţia tardivităţii în acest dosar, prin Decizia CNSC nr. 1026/C1/1061/26.06.2019 ce formează obiectul prezentului dosar.

Din considerentele deciziei atacate rezultă că instanţa a respins excepţia de neconstituţionalitate ca inadmisibilă faţă de respingerea ca inadmisibilă a plângerii formulate de A., considerând că nu mai era necesară analizarea în fond a cauzei, apreciind astfel că nu este îndeplinită cerinţa de admisibilitate vizând legătura excepţiei cu cauza, or, împrejurarea că instanţa nu s-a pronunţat asupra fondului nu împiedică sesizarea instanţei de contencios constituţional cu excepţia de neconstituţionalitate invocată în cauză, această conexiune fiind interpretată într-o manieră restrictivă.

Aşadar, a precizat că legiuitorul nu condiţionează admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate de existenţa sau nu a unei soluţii pronunţate asupra fondului cauzei, întrucât în formularea art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 se prevede "legătura cu cauza" şi nu "legătura cu fondul cauzei", făcând trimitere, totodată, la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care stabileşte, în interpretarea sintagmei "legătura cu soluţionarea cauzei" criterii având ca repere aplicabilitatea textului criticat în cauza dedusa judecaţii şi necesitatea invocării excepţiei de neconstituţionalitate în scopul restabilirii stării de legalitate.

Potrivit recurentei, în cauză ambele criterii sunt îndeplinite, în considerarea că art. 8 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 constituie temeiul în baza căruia s-a admis excepţia tardivităţii contestaţiei Societăţii B., iar în ce priveşte momentul de la care termenul prevăzut de acest articol în care contestaţia trebuie formulată a evidenţiat practica divergentă, pe de o parte a CNSC şi, pe de altă parte, a Curţii de Apel Bucureşti, aşa încât este necesară invocarea excepţiei de neconstituţionalitate a acestui text de lege în scopul restabilirii stării de legalitate.

Altfel spus, a arătat că se observă că legătura cu soluţionarea cauzei rezidă, în esenţă, în aplicabilitatea textului criticat în soluţionarea excepţiei tardivităţii plângerii

Societăţii B., iar necesitatea invocării s-a impus in vederea restabilii stării de legalitate, fiind nerelevant faptul că instanţa nu s-a pronunţat asupra fondului pricinii.

În continuare, recurenta a făcut referire la temeinicia excepţiei invocate, sens în care a făcut trimitere la incidenţa directă a modalităţii corecte în care art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016 trebuie interpretat din perspectiva determinării intervalului legal în care contestaţia trebuia formulată, raportat la practica divergentă a autorităţilor învestite cu gestionarea procedurilor de soluţionare a litigiilor izvorâte din procedurile licitaţiei şi atribuire publică a contractelor de achiziţie, situaţie în care a apreciat că se impune clarificarea sensului constituţional al interpretării acestei prevederi şi a lămuririi aspectelor de neconstituţionalitate sesizate cu privire la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie privind principiul legalităţii, art. 21 din Constituţie privind accesul liber la justiţie, a art. 24 din Constituţie privind dreptul la apărare şi a art. 13 din Convenţia Europeana a Drepturilor Omului privind dreptul la un remediu efectiv

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat, apreciind că sunt îndeplinite condiţiile pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate invocată.

4. Apărările formulate de intimaţii-pârâţi

Prin întâmpinări, intimaţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale - U.M. Bucureşti prin C.N. Romtehnica S.A. şi Asocierea D. - S.C. Şantierul Naval Constanţa au solicitat respingerea recursului, intimata-pârâtă din urmă invocând şi excepţia nulităţii căii de atac, întrucât norma cuprinsă în art. 29 din Legea nr. 47/1992 este o normă de drept procesual şi nu una de drept material, astfel încât criticile formulate nu pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimata Asocierea D. - S.C. Şantierul Naval Constanţa, se constată că este neîntemeiată.

Astfel, se reţine că, într-adevăr, art. 29 din Legea nr. 47/1992 cuprinde norme de drept procesual şi nu de drept material, iar la alin. (5) al acestui text de lege se prevede că "Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare. Recursul se judecă în termen de 3 zile."

Prin urmare, în cadrul procedurii reglementate de art. 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, se atribuie instanţei imediat superioare celei care a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale o competenţă specială, limitată exclusiv la examinarea legalităţii încheierii pronunţate conform art. 29 alin. (5) din lege.

C. proc. civ., aşa cum se prevede la art. 2 din acest act normativ, constituie procedura de drept comun în materie civilă, dispoziţiile acestui act aplicându-se şi în alte materii reglementate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu cuprind dispoziţii contrare, în materia contenciosului administrativ singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului.

Nelegalitatea hotărârii care se atacă cu recurs trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute la pct. 1-8 ale art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., în caz contrar recursul este nul.

În cauză, excepţia nulităţii recursului este invocată în considerarea faptului că susţinerile recurentei nu pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat, care vizează doar încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în timp ce norma cuprinsă în art. 29 din Legea nr. 47/1992, a cărei interpretare/aplicare greşită s-a susţinut, conţine exclusiv norme de procedură (şi, mai particular, norme de procedură stricto sensu), întrucât prevederile acestui articol reglementează condiţiile de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate.

Este de subliniat că încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept procedural este menţionată în mod distinct, ca motiv de recurs de sine stătător, în pct. 5 al aceluiaşi articol (488) din C. proc. civ.

Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 197/2020, că în urma judecăţii recursului întemeiat pe acest motiv, se poate dispune casarea hotărârii pronunţate cu încălcarea sau aplicarea greşită a oricăror norme de procedură, indiferent dacă nerespectarea acestora este sancţionată cu nulitatea absolută sau cu cea relativă şi indiferent dacă nulitatea este condiţionată sau nu de existenţa unei vătămări.

Aşadar, art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. conţine enumerarea limitativă a situaţiilor în care poate fi atacată cu recurs o hotărâre judecătorească, printre care se regăsesc şi motivele de casare care pot fi invocate pentru încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, cât şi pentru încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de procedură.

Prin urmare, nulitatea căii de atac intervine în situaţia în care criticile nu se pot încadra într-unul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., ceea ce nu se poate reţine în cauză.

2. Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu plângerea formulată împotriva Deciziei CNSC nr. 1026/C1/1061/26.06.2019, prin care a solicitat solicitând desfiinţarea în tot a acestei decizii, cu consecinţa respingerii excepţiei tardivităţi şi, pe fond, admiterea contestaţiei formulate de către C. SPA.

În cadrul acestui proces, reclamanta a depus la dosar, printre altele, cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în raport cu prevederile art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 126, art. 21 şi art. 24 din Constituţia României.

Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor sus-menţionate, ca inadmisibilă.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

În temeiul dispoziţiilor art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016, atacate în cauză,

"(1) Persoana care se consideră vătămată de un act al autorităţii contractante poate sesiza Consiliul în vederea anulării actului autorităţii contractante, obligării acesteia la emiterea unui act sau la adoptarea de măsuri de remediere, precum şi pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, în termen de:

a) 10 zile, începând cu ziua următoare luării la cunoştinţă despre actul autorităţii contractante considerat nelegal, în cazul în care valoarea estimată a procedurii de achiziţie publică/sectorial sau de concesiune este egală sau mai mare decât pragurile valorice în raport cu care este obligatorie transmiterea spre publicare către Jurnalul Oficial al Uniunii Europene a anunţurilor de participare, potrivit legislaţiei privind achiziţiile publice, legislaţiei privind achiziţiile sectoriale sau legislaţiei privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii".

Potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 47/1992 republicată:

"(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale".

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor citate rezultă că, pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate, trebuie îndeplinite următoarele condiţii în mod cumulativ: excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă în vigoare; norma vizată de excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Obiectul cauzei deduse judecăţii priveşte anularea Deciziei CNSC nr. 1026/C1/1061/26.06.2019, prin care Consiliul a dispus respingerea ca tardivă a contestaţiei formulate de ofertantul B. SPA, prima instanţă reţinând că plângerea astfel formulată de către petenta A. este inadmisibilă, întrucât are caracterul unei cereri de intervenţie accesorie în interesul ofertantului B. SPA, titular al contestaţiei introduse la CNSC, care nu a formulat cale de atac împotriva deciziei Consiliului.

Se constată astfel că petenta din prezenta cauză, care a solicitat anularea deciziei menţioante, nu a figurat ca parte în procedura administrativ-jurisdicţională desfăşurată în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, aşa încât nu se poate susţine aplicabilitatea textului de lege atacat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate (art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016).

Prin urmare, nu există o legătură între normele criticate şi modalitatea în care este soluţionată cauza.

Condiţia relevanţei excepţiei, care impune ca normele criticate să aibă incidenţă în soluţionarea cauzei respective, trebuie analizată în concret, în funcţie de circumstanţele cauzei şi posibila tangenţă a prevederilor legale în discuţie cu litigiul aflat pe rolul instanţei.

Aşadar, se impune o analiză riguroasă, în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepţiei de neconstituţionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual şi a stadiului concret în care se află litigiul.

În cauză, recurenta nu a identificat niciun argument valid care să contureze cel puţin ipoteza că o eventuală admitere a excepţiei de neconstituţionalitate ar fi de natură să producă un efect concret asupra conţinutului hotărârii din procesul principal, ceea ce presupune existenţa unei posibilităţi directe de a influenţa soluţia ce se va pronunţa în cauză, respectiv să influenţeze soluţia pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti, de respingere ca inadmisibilă a plângerii formulate de petentă.

Din perspectiva interesului procesual, Înalta Curte apreciază că, în speţă, nu este îndeplinită cerinţa privind legătura cu soluţionarea cauzei impusă de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

Totodată, se reţine că alegaţiile recurentei, în sensul că prima instanţă a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale ca inadmisibilă faţă de respingerea ca inadmisibilă a plângerii formulate de petentă considerând că nu mai era necesară analizarea în fond a cauzei, sunt lipsite de suport.

În acest context se remarcă, pe de o parte, confuzia creată de parte între soluţia pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti (respingerea ca inadmisibilă a plângerii) şi consecinţa care decurge firesc din această soluţie (respingerea ca inadmisibilă a cererii de sesizare), iar pe de altă parte recurenta încearcă să acrediteze ideea că se impunea sesizarea instanţei constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016 sub pretextul clarificării acestuia (text de lege care a constituit temeiul respingerii contestaţiei societăţii B. ca tardive) deşi plângerea în legătură cu care a fost formulată cererea de sesizare a fost respinsă ca inadmisibilă exclusiv pe considerente de ordin procedural.

Or, rezultă în mod implicit că ceea ce a reţinut instanţa a fost faptul că excepţia invocată nu mai poate prezenta vreo legătură cu graniţele înăuntrul cărora cauza a fost soluţionată, de vreme ce plângerea petentei a fost respinsă din raţiuni exclusiv procedurale.

Referitor la jurisprudenţa Curţii Constituţionale invocată de recurentă, în ceea ce priveşte verificarea admisibilităţii excepţiilor de neconstituţionalitate prin raportare la interesul procesual al părţilor care le invocă şi la faza procesuală în care sunt formulate, se constată că nu este pertinentă şi ca atare nu poate conduce la o altă soluţie.

În fine, în ceea ce priveşte susţinerile recurentei legate de temeinicia excepţiei de neconstituţionalitate invocate se constată că acestea vizează fondul respectivei excepţii astfel că excedează analizei instanţei de control judiciar, soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate fiind de competenţa exclusivă a Curţii Constituţionale.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, în speţă nefiind îndeplinite cumulativ condiţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 101/2016.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

Totodată, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare.

Respinge recursul, formulat de reclamanta A. împotriva Deciziei nr. 2296 din 2 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 februarie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.